Комментарий к преамбуле
Согласно определению, приведенному в Логическом словаре-справочнике, преамбула - это вступительная, вводная часть какого-либо важного документа, в которой излагаются и разъясняются мотивы (причины), вызвавшие необходимость появления такого документа <1>.
--------------------------------
<1> См.: Логический словарь-справочник. М.: Наука, 1975. С. 472.
Как следует из указанного определения и подтверждается практикой изучения российских нормативных актов, появление преамбул в документах происходит не всегда. Даже в таком важнейшем для хозяйственного оборота документе, как ГК, преамбула отсутствует. Появление и значение преамбулы в комментируемом Законе связываются с этапами реформирования пенсионной системы в России и гарантируемыми обязательствами Российской Федерации как социального государства.
В преамбуле говорится, что комментируемым Законом устанавливаются три вида основ ОПС:
1) организационные;
2) правовые;
3) финансовые.
При этом ведется речь именно об основах, что означает необходимость дальнейшего развития, регулирования отношений по ОПС. Такое развитие может проводиться путем принятия законов и подзаконных нормативных актов, возникающих как следствие дискуссии о будущем развитии пенсионного страхования.
Начиная с момента развала СССР пенсионная система находится в постоянном реформировании и на протяжении всего периода реформ жестко критикуется и неудовлетворительно оценивается экспертами <2>.
--------------------------------
<2> См.: Шмелев Ю.Д., Ижаева А.Р. Проблемы реформирования системы пенсионного обеспечения в РФ // Финансы. 2012. N 2. С. 50 - 53; Соловьев А.К. Долгосрочная стратегия развития пенсионной системы // Экономист. 2008. N 12. С. 56 - 63; Родионов К. Три главные проблемы, с которыми столкнется Россия после 2012 года [Электронный ресурс] // Forbes.ru: [сайт]. URL: http://www.forbes.ru/ekonomika-column/vlast/71275-tri-glavnye-problemy-s-kotorymi-stolknetsya-rossiya-posle-2012-goda (дата обращения: 1 апреля 2018 г.); Симоянов А. Российская пенсионная система: старикам тут не место [Электронный ресурс] // Рабкор.ру: [сайт]. URL: http://rabkor.ru/columns/analysis/2014/09/01/pension-reform/#_ftnref2 (дата обращения: 01.04.2018).
К 1992 г., то есть к моменту проведения экономических реформ, которые должны были способствовать скорейшему переходу от социалистической модели хозяйствования во всей стране к капиталистической, в России была развитая пенсионная система социалистического типа. С точки зрения рыночных (капиталистических) отношений такая система имела множество недостатков: неспособность функционирования в условиях демографического кризиса и снижения размеров поступлений, низкая дифференциация, низкий размер пенсии в условиях высокой инфляции, неспособность реагировать на изменения в условиях отсутствия планирования в стране, разнообразие видов пенсионного обеспечения граждан.
Указанные недостатки и обуславливали необходимость изменений пенсионной системы с учетом принятия в 1993 г. Конституции, в которой было провозглашено, что Россия является социальным государством, а также в преддверии выборов Президента России 1996 г.
Реформирование пенсионной сферы в России продолжается с 1995 г. Можно выделить несколько ее этапов.
Первым этапом является Программа, утвержденная Правительством РФ в 1995 г. (Постановление Правительства РФ от 07.08.1995 N 790 "О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в РФ"). В результате реализации данной программы появился персонифицированный учет.
В 2001 г. начался второй этап пенсионной реформы. Были приняты и вступили в силу основные "пенсионные" законы, в том числе ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ", ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ", комментируемый Закон. Соответственно, появление комментируемой преамбулы относится к данному этапу развития пенсионного обеспечения.
Развитие пенсионной системы на втором этапе было обусловлено невозможностью сохранения прежних принципов ее построения. На данном этапе развития (после 1998 г.) начались рост капитализации населения и увеличение благосостояния граждан. Был произведен раздел пенсионной системы на государственное и страховое пенсионное обеспечение. Произошло устранение монополии государства в пенсионной системе, появились НПФ, что также соответствовало развитию капиталистических отношений (возможности привлечения накоплений граждан и использования их в качестве инвестиций в развитие частного сектора экономики).
Принятые нормативные акты, в том числе комментируемый Закон, способствовали формированию финансово устойчивой пенсионной системы (за счет высоких страховых тарифов); изменился подход к "страховой" и "накопительной" пенсиям.
Актуальность преамбулы не утрачивается и на последующих этапах пенсионной реформы, осуществляемых в настоящее время. Так, следующий, третий этап, начавшийся в 2012 - 2013 гг., связывается с принятием Распоряжения Правительства РФ от 25.12.2012 N 2524-р, которым утверждена Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, направленная в том числе на совершенствование тарифно-бюджетной политики, реформирование института досрочных пенсий и совершенствование формирования пенсионных прав в распределительной составляющей пенсионной системы.
В начальном периоде нового этапа пенсионной реформы должны были быть приняты основные нормативные правовые акты, охватывающие все вопросы пенсионной реформы, проведен аудит НПФ, повышены (актуализированы) тарифы для вредных производств. Так, на данном этапе были приняты ФЗ "О страховых пенсиях" и ФЗ "О накопительной пенсии".
С 2015 г. начал действовать новый порядок формирования пенсионных прав граждан и расчета пенсии. Новая пенсионная формула постепенно начала вводиться с 2016 г. и предусматривает систему пенсионных баллов (минимальных, максимальных, определение стоимости пенсионного балла).
Согласно положениям Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации в течение 2016 - 2030 гг. планируется:
- предоставление самозанятым гражданам права выбора варианта формирования и реализации пенсионных прав;
- определение дополнительного тарифа страховых взносов для страхователей в отношении застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда, с учетом необходимости обеспечения всего досрочного периода получения ими трудовой пенсии;
- стимулирование дополнительного платежа из заработной платы в пенсионную систему для работников с учетом уровня их доходов и возраста;
- уточнение параметрических условий пенсионной системы в целях формирования и реализации пенсионных прав граждан.
Отдельно следует выделить часть пенсионной реформы по повышению пенсионного возраста 2019 - 2028 гг., которая запущена Федеральным законом от 03.10.2018 N 350-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий". Данной реформой предусматривается постепенный подъем пенсионного возраста.
