Статья 16. Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации
Комментарий к статье 16
1. Комментируемая статья открывает гл. 4 ("Финансовая система обязательного пенсионного страхования") настоящего Федерального закона и посвящена вопросам бюджета ПФР. Легальное определение понятия "бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации" дается в ст. 3 комментируемого Закона. Бюджет ПФР рассматривается как форма образования и расходования денежных средств на цели ОПС в Российской Федерации (подробнее см. комментарий к ст. 3).
Бюджет ПФР является одним из бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, наряду с бюджетом ФСС и бюджетом ФФОМС. Базовые правила о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации содержатся в БК (ст. ст. 144 - 150), которым урегулированы вопросы о составе бюджетов государственных внебюджетных фондов, о порядке составления, представления и утверждения этих бюджетов, о доходах и расходах бюджетов, о кассовом обслуживании исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, об отчетах исполнения бюджетов, а также о контроле за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов. Положения комментируемой статьи согласуются с соответствующими статьями БК.
2. Бюджет ПФР, как и другие бюджеты государственных внебюджетных фондов, входит в структуру бюджетной системы Российской Федерации, наряду с федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов, местными бюджетами (ст. 10 БК).
Средства бюджета ПФР являются федеральной собственностью, не входят в состав других бюджетов и изъятию не подлежат. Данное правовое установление свидетельствует о значении для государства факта сохранности пенсионных средств, за счет которых осуществляется реализация конституционного права граждан на социальное обеспечение. Обязательное социальное страхование в целом и ОПС в частности связано с формированием и использованием денежных фондов за счет страховых взносов для защиты интересов застрахованных лиц при наступлении страховых случаев и осуществлении соответствующих денежных выплат. Поэтому финансовая устойчивость системы обязательного социального страхования в целом и системы ОПС в частности зависит в том числе от надлежащей сохранности денежных средств и правильной организации деятельности по их управлению. Денежные средства, сконцентрированные в государственных внебюджетных фондах, оказывают существенное влияние на состояние денежной сферы России в целом. Изначально Пенсионный фонд РСФСР был создан Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 N 442-1 "Об организации Пенсионного фонда РСФСР" как самостоятельное кредитно-финансовое учреждение, подотчетное Верховному Совету РСФСР, денежные средства которого не входили в состав республиканского бюджета РСФСР, других бюджетов и фондов и изъятию не подлежали. За всю историю существования ПФР, как справедливо указывается в научной литературе <58>, его статус изменялся, приобретал форму и финансово-кредитного учреждения, и органа управления, и государственного учреждения - страховщика по ОПС. Однако правило о том, что средства бюджета ПФР являются федеральной собственностью, не входят в состав других бюджетов и изъятию не подлежат, оставалось неизменным.
--------------------------------
<58> Ерохина Т.В. Современные проблемы законодательного определения правового статуса Пенсионного фонда России // Социальное и пенсионное право. 2015. N 3. С. 17 - 23.
3. В п. 2 комментируемой статьи содержатся правовые нормы о порядке составления, утверждения бюджета ПФР, которые согласуются с вышеназванными статьями БК. Составляется бюджет ПФР страховщиком на финансовый год. При составлении бюджета обязательно учитывается сбалансированность его доходов и расходов.
Принцип сбалансированности бюджета является одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации согласно ст. 33 БК. Этот принцип означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. Принцип сбалансированности бюджета имеет большое значение при составлении и исполнении любого бюджета, не является исключением и бюджет ПФР. Финансовая устойчивость системы ОПС в целом зависит в том числе и от правильной реализации принципа сбалансированности бюджета при составлении бюджета ПФР.
Рассматриваемой статьей предусмотрено правило об обязательном установлении норматива оборотных денежных средств при формировании бюджета ПФР на очередной финансовый год. Например, ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" установлено, что Фонд вправе на 2022 г. и на плановый период 2023 и 2024 гг. устанавливать размер норматива оборотных денежных средств дифференцированно, учитывая необходимость досрочного осуществления финансового обеспечения выплаты пенсий, пособий, ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан и других социальных выплат в отдельные месяцы финансового года, но не менее 25% объема расходов на указанные выплаты в предстоящем месяце.
Бюджет ПФР и отчет о его исполнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства РФ федеральными законами в порядке, определяемом БК. Правовая форма бюджетов государственных внебюджетных фондов определена ст. 11 БК, которой предусматривается, что бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Таким образом, названное выше правило полностью согласовывается с соответствующими положениями БК.
Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов урегулирован ст. 145 БК. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координацию деятельности соответствующего государственного внебюджетного фонда, для внесения в установленном порядке в Правительство РФ с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими документами и материалами, представляемыми одновременно с проектами соответствующих бюджетов. Федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации принимаются не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
В рассматриваемой статье содержится правило о том, что бюджет ПФР является консолидированным. Понятие консолидированного бюджета определено ст. 6 БК. В частности, предусматривается, что это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Из приведенного определения следует, что консолидированный бюджет соответствующей территории - это свод бюджетов всех уровней. Применительно к бюджету ПФР это означает, что в бюджет ПФР входят бюджеты отделений ПФР в субъектах Федерации.
4. Пунктом 3 комментируемой статьи предусмотрено правило об отдельном учете в составе бюджета ПФР сумм страховых взносов на накопительную пенсию и иных сумм страховых взносов, имеющих целью формировать пенсионные накопления, перечень которых дается в рассматриваемой правовой норме. Отдельно учитываются в составе бюджета ПФР и расходы бюджета ПФР, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов и выплатой накопительной пенсии.
В перечень сумм страховых взносов, отдельно учитываемых в составе бюджета ПФР, включены следующие:
- суммы страховых взносов на накопительную пенсию;
- суммы дополнительных страховых взносов на накопительную пенсию;
- суммы взносов работодателей, уплаченных в пользу застрахованных лиц;
- суммы взносов на софинансирование формирования пенсионных накоплений, поступившие в соответствии с ФЗ "О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений";
- суммы средств (части средств) материнского (семейного) капитала, направленных на финансирование накопительной пенсии в соответствии с ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей";
- средства, направляемые на инвестирование;
- средства выплатного резерва для осуществления выплаты накопительной пенсии по старости, средства пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым назначена срочная пенсионная выплата, средства гарантийного возмещения, полученные от Агентства в соответствии с ФЗ "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования РФ при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений".
В перечень расходов, отдельно учитываемых в составе бюджета ПФР, включены следующие:
- выплаты за счет средств пенсионных накоплений;
- расходы бюджета ПФР, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов и выплатой накопительной пенсии.
5. Пунктом 4 комментируемой статьи устанавливается, что денежные средства обязательного пенсионного страхования зачисляются на казначейский счет, открытый Пенсионному фонду Российской Федерации в Федеральном казначействе. Настоящая редакция рассматриваемой нормы была предусмотрена Федеральным законом от 24.02.2021 N 20-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части казначейского обслуживания и системы казначейских платежей". По ранее действующей редакции денежные средства ОПС учитывались на счетах, открытых территориальным органам Федерального казначейства в подразделениях Банка России для учета операций со средствами бюджета ПФР.
Требование о зачислении денежных средств обязательного пенсионного страхования на казначейский счет, открытый ПФР в Федеральном казначействе, полностью согласуется с предписанием ст. 23 ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", которой, в частности, определено, что денежные средства обязательного социального страхования зачисляются на единые счета бюджетов государственных внебюджетных фондов, открываемые в Федеральном казначействе.
Оценивая законодательное предписание о счетах государственных внебюджетных фондов, А.Я. Гейвандов отметил, что реализация государственной денежно-кредитной политики, основанной на нормах нравственности и законности, обязывает государство поддерживать такие условия размещения свободных государственных денежных средств, которые обеспечили бы их использование в интересах всего общества, а не отдельных его представителей <59>.
--------------------------------
<59> См.: Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М., 2003. С. 22.
Судебная практика уже давно следует правовым позициям, в соответствии с которыми хранение свободных денежных средств государственных внебюджетных фондов в коммерческих банках является незаконным.
Пример. Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ отменено Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 07.03.2007 по делу N А43-5999/2006-21-89 Арбитражного суда Нижегородской области, которым было в свою очередь отменено постановление суда апелляционной инстанции и оставлено без изменения решение суда первой инстанции, пришедшего к выводу о том, что на счета ПФР требования ст. ст. 155, 156 БК не распространяются, поэтому в рассматриваемом случае не имелось нарушений бюджетного законодательства.
Кроме того, названным выше Постановлением Президиума ВАС РФ оставлено без изменения Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2006 по указанному делу.
Заместитель прокурора Нижегородской области обратился в Арбитражный суд Нижегородской области к государственному учреждению "Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в Ленинском районе города Нижнего Новгорода" и ОАО "Акционерный коммерческий Сберегательный банк Российской Федерации" (далее - Сбербанк) о применении последствий недействительности договора банковского счета от 13.12.2005 N 401504 и закрытии соответствующего счета.
В обоснование заявленного требования прокурор сослался на то, что договор банковского счета, открытый территориальным органом ПФР в Сбербанке для учета бюджетных средств, направляемых на выплату пенсий, не соответствует положениям ст. ст. 155 и 156 БК и положениям ст. 16 комментируемого Закона, обязывающим ПФР хранить денежные средства на счетах, открываемых в учреждениях Банка России. Поэтому в силу ст. ст. 167, 168 ГК в данном случае подлежат применению последствия недействительности ничтожной сделки в виде закрытия счета. На территории Нижегородской области находятся пять расчетно-кассовых центров Банка России, способных выполнять функции по обслуживанию счетов территориального органа ПФР.
В итоге Президиум ВАС РФ полностью согласился с доводами прокурора. Правовая позиция суда по приведенному в качестве примера спору состоит в следующем: договор банковского счета, заключенный территориальным органом ПФР с нарушением бюджетного и пенсионного законодательства, является недействительным (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.12.2007 N 7201/07).
