Статья 18. Расходование средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации
Комментарий к статье 18
1. Комментируемая статья посвящена вопросам расходования средств бюджета ПФР. В п. 1 рассматриваемой статьи устанавливается, что средства бюджета ПФР имеют целевое назначение, то есть средства ПФР должны направляться строго на цели и по направлениям, которые установлены законодательством РФ об ОПС. В статье перечислены направления расходования средств бюджета ПФР. Итак, средства ПФР направляются:
- на выплату в соответствии с законодательством РФ и международными договорами РФ страхового обеспечения по ОПС, перевод средств в сумме, эквивалентной сумме пенсионных накоплений, учтенной в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица, в НПФ, выбранный застрахованным лицом для формирования накопительной пенсии;
- доставку пенсий, выплачиваемых за счет средств бюджета ПФР;
- финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности страховщика (включая содержание его центральных и территориальных органов);
- уплату гарантийных взносов в фонд гарантирования пенсионных накоплений в соответствии с ФЗ "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования РФ при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений";
- иные цели, предусмотренные законодательством РФ об ОПС.
Предусмотренный в комментируемой статье перечень направлений расходования средств бюджета ПФР не является исчерпывающим, поскольку могут иметь место и иные цели, не предусмотренные комментируемой статьей. Однако эти иные цели расходования средств бюджета ПФР не могут быть произвольными, они должны быть предусмотрены законодательством РФ об ОПС. При этом предусмотрено правило, в соответствии с которым расходы, не предусмотренные бюджетом ПФР на соответствующий год, осуществляются только после внесения изменений в указанный бюджет в установленном федеральным законом порядке.
2. Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов, в том числе и ПФР, установлен ст. 145 БК.
В соответствии с правилами указанной статьи проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координацию деятельности соответствующего государственного внебюджетного фонда РФ, для внесения в установленном порядке в Правительство РФ с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими документами и материалами, представляемыми одновременно с проектами соответствующих бюджетов.
Бюджеты государственных внебюджетных фондов России по представлению Правительства РФ принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов России на очередной финансовый год и плановый период, внесенные Правительством РФ в Государственную Думу, должны содержать показатели доходов и расходов в соответствии с правилами, предусмотренными БК (ст. ст. 146 и 147). Предметом рассмотрения проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики бюджетов, к которым относятся:
1) прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с указанием поступлений из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
2) общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
3) дефицит (профицит) бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации.
Предметом рассмотрения проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов России на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении являются:
1) распределение расходов на очередной финансовый год и плановый период по разделам, подразделам, целевым статьям и группам видов расходов классификации расходов бюджетов;
2) источники финансирования дефицита бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде;
3) текстовые статьи проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов России на очередной финансовый год и плановый период в течение 10 дней со дня их принятия во втором чтении. При рассмотрении в третьем чтении проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период принимаются в целом. Принятые Государственной Думой федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня их принятия передаются на рассмотрение в Совет Федерации.
Внесение изменений в федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется в порядке, предусмотренном для внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Порядок внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете предусмотрен ст. ст. 212, 213 БК.
3. Пунктом 2 комментируемой статьи предусмотрено правило о компенсации расходов бюджета ПФР в части, превышающей средства от уплаты страховых взносов, в том числе по причине неуплаты страхователями начисленных страховых взносов на ОПС за застрахованных лиц. Эти расходы компенсируются ПФР за счет бюджетных ассигнований и учитываются в составе средств, предназначенных на покрытие дефицита бюджета ПФР в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период и о бюджете ПФР на очередной финансовый год и на плановый период. Причинами превышения расходов по сравнению с объемом средств от уплаты страховых взносов может быть рост задолженности страхователей по уплате начисленных страховых взносов на ОПС за застрахованных лиц. Данное обстоятельство не должно отрицательно сказываться на реализации пенсионных прав застрахованных лиц. Такой позиции придерживается и Конституционный Суд РФ.
В частности, соответствующая правовая позиция изложена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 10.07.2007 N 9-П. В частности, Конституционный Суд указал, что неуплата страхователем в установленный срок или уплата не в полном объеме страховых взносов в ПФР в пользу застрахованных лиц не должна препятствовать реализации ими права своевременно и в полном объеме получить трудовую пенсию, а право застрахованных лиц, работавших по трудовому договору, на получение трудовой пенсии при неуплате или ненадлежащей уплате их страхователями (работодателями) страховых взносов в ПФР должно обеспечиваться государством <65>.
--------------------------------
<65> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10.07.2007 N 9-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 и пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и абзаца третьего пункта 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации и Учалинского районного Суда Республики Башкортостан и жалобами граждан А.В. Докукина, А.С. Муратова и Т.В. Шестаковой".
4. В п. 3 комментируемой статьи содержится отсылочная норма об ответственности за нецелевое расходование денежных средств ПФР.
Статьей 147 БК урегулирован вопрос о расходах бюджетов государственных внебюджетных фондов. Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ. При этом законодательством РФ может быть предусмотрено предоставление дотаций и (или) иных межбюджетных трансфертов из бюджета государственного внебюджетного фонда бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Нецелевое использование бюджетных средств является одним из видов бюджетных нарушений. В ст. 306.4 БК, которая включена в главу 30 "Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение", дается понятие нецелевого использования бюджетных средств. Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
В юридической литературе справедливо отмечается, что целевое (или нецелевое) использование бюджетных средств всегда определяется в соотношении с целью выделения таких средств. Цель, в свою очередь, выводится из кода бюджетной (экономической) классификации, по которой доведены те или иные лимиты ассигнований и объемы финансирования <66>.
--------------------------------
<66> См.: Нудель С.Л. Проблемы привлечения к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Административное право и процесс. 2009. N 2.
В ст. 15.14 КоАП предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. Итак, нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 тыс. до 50 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от 1 года до 3 лет; на юридических лиц - от 5% до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.
Статьей 285.2 УК предусмотрен состав преступления за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов. Преступлением признается расходование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, совершенное в крупном размере. Крупным размером признается сумма бюджетных средств, превышающая 1 млн 500 тыс. руб., а особо крупным размером - 7 млн 500 тыс. руб.
За указанное преступление предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 1 года до 2 лет, либо в виде принудительных работ на срок до 2 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового, либо в виде ареста на срок до 6 месяцев, либо в виде лишения свободы на срок до 2 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового.
Частью 2 ст. 285.2 УК предусмотрено наказание за те же действия, что и в ч. 1, но совершенные по предварительному сговору или в особо крупном размере. За нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов, совершенное по предварительному сговору или в особо крупном размере, предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 200 тыс. до 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 1 года до 3 лет, либо в виде принудительных работ на срок до 5 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового, либо в виде лишения свободы на срок до 5 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового.
