Статья 19. Резерв бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации
Комментарий к статье 19
1. Комментируемая статья посвящена вопросам формирования резерва бюджета ПФР. В п. 1 статьи устанавливается, что резерв бюджета ПФР создается для обеспечения финансовой устойчивости системы ОПС. Легального определения понятия "устойчивость финансовой системы обязательного пенсионного страхования" нет. Среди полномочий федеральных органов власти по ОПС в Российской Федерации предусматривается и полномочие по обеспечению финансовой устойчивости и сбалансированности системы ОПС, в том числе путем обеспечения поступления обязательных платежей в бюджет ПФР (ст. 3.1 комментируемого Закона). В тексте комментируемого Закона понятие устойчивости системы ОПС встречается только в ст. 3.1, которая упомянута выше, и комментируемой ст. 19.
Следует отметить, что в ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" имеется специальная ст. 24, посвященная вопросам государственных гарантий устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования. Среди таких гарантий в статье называется:
1) установление межбюджетных трансфертов в федеральном бюджете для финансовой системы обязательного социального страхования в случае нехватки в ней денежных средств для обеспечения выплат по обязательному социальному страхованию;
2) возможность вложения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования только под обязательства Правительства РФ, обеспечивающие их доходность в порядке, предусмотренном законодательством РФ.
Поскольку ОПС является одним из видов обязательного социального страхования, то положения ст. 24 ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" полностью относятся и к ОПС. Из содержания названной статьи можно сделать вывод, что устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования заключается в наличии определенного объема денежных средств в системе. Имеющегося объема денежных средств в системе обязательного социального страхования должно быть достаточно для обеспечения выплат пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи и иных установленных федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования страховых обеспечений. Речь идет о сбалансированности доходов и расходов в финансовой системе обязательного социального страхования в целом и в конкретных бюджетах государственных внебюджетных фондов в частности, в том числе и в бюджете ПФР.
В соответствии со ст. 33 БК принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. Как справедливо отмечается в юридической литературе, принцип сбалансированности устанавливает количественную взаимосвязь между доходами и расходами, предусматривая необходимость минимизации возможного дефицита бюджета и законодательного определения источников финансирования дефицита при его возникновении <67>. Соблюдение принципа сбалансированности бюджета при формировании бюджетов государственных внебюджетных фондов имеет большое значение, поскольку за счет средств этих фондов исполняются конституционные социальные обязательства Российской Федерации. Значение этого принципа имеет особое значение и для системы обязательного социального страхования в целом и в первую очередь для достижения ее финансовой устойчивости. Устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования в свою очередь зависит от финансовой устойчивости бюджетов государственных внебюджетных фондов.
--------------------------------
<67> См.: Ногина О.А. Принципы бюджетной системы в процессе формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов // Известия вузов. Правоведение. 2011. N 1.
Для достижения сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов используются специальные механизмы и методы, присущие только этим фондам и носящие особенный характер для каждого из государственных внебюджетных фондов. В соответствии с ч. 11 ст. 161 БК ограничения, предусмотренные для казенных учреждений, в связи с особенностями их правового положения, распространяются и на органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов. Например, финансирование дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов за счет заемных финансовых средств запрещено, а при нехватке финансовых средств вопросы дефицита бюджетов этих фондов решаются путем предоставления соответствующих межбюджетных трансфертов.
Требование об обязательном сбалансировании доходов и расходов при составлении страховщиком бюджета ПФР содержится в п. 2 ст. 16 комментируемого Закона (подробнее см. комментарий к ст. 16). Другим механизмом обеспечения финансовой устойчивости ОПС, как следует из содержания комментируемой статьи, является создание резерва бюджета ПФР.
2. Действующая редакция статьи введена Федеральным законом от 21.07.2014 N 216-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О страховых пенсиях" и "О накопительной пенсии".
Согласно ранее действовавшей редакции комментируемой статьи резерв создавался только в случае возникновения профицита бюджета ПФР. Предусматривалось, что размер этого резерва, а также порядок его формирования и расходования должны определяться федеральным законом о бюджете ПФР.
После внесения соответствующих изменений в комментируемую статью, которые вступили в силу с 1 января 2015 г., резерв бюджета ПФР создается независимо от каких-либо условий. Это обязательное правило предусмотрено для обеспечения финансовой устойчивости системы ОПС. При этом комментируемой статьей предписывается, что порядок формирования и расходования резерва бюджета ПФР определяется федеральным законом. Однако на момент написания данного комментария этот федеральный закон не принят.
В юридической литературе формирование специального обособленного резерва внутри бюджета ПФР представляется в качестве особого финансово-правового механизма обеспечения сбалансированности бюджета ПФР <68>. Следует отметить, что законодателю еще предстоит решить вопрос о порядке формирования и расходования резерва бюджета ПФР при принятии соответствующего федерального закона. Необходимо наполнить конкретным содержанием этот особый финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости ОПС и, соответственно, обеспечения сбалансированности бюджета ПФР. Пока что же данный финансово-правовой механизм на практике не работает.
--------------------------------
<68> См.: Ногина О.А. Проблемы правового регулирования сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов // Известия вузов. Правоведение. 2011. N 2.
Так, в ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" имеется ст. 8, регулирующая особенности исполнения бюджета ПФР в 2022 г. Частью 6 названной статьи установлено, что в 2022 г. резерв бюджета ПФР в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной пенсии, не создается.
