Статья 1. Предмет правового регулирования
Комментарий к статье 1
1. Комментируемая статья указывает, что входит в предмет правового регулирования комментируемого Закона. Буквальное толкование позволяет выделить в ней три смысловые части:
1) комментируемым Законом устанавливаются основы государственного регулирования ОПС в России;
2) комментируемым Законом регулируются правоотношения в системе ОПС;
3) комментируемым Законом определяются:
- правовое положение субъектов ОПС;
- основания возникновения и порядок осуществления прав и обязанностей субъектов ОПС;
- ответственность субъектов ОПС.
Указанное содержание комментируемой нормы обнаруживает в ней определенные ошибки, которые требуют более пристального ее анализа. С момента принятия настоящего Федерального закона в комментируемую статью ни разу не вносились изменения, что означает, что подобные ошибки существовали все время действия комментируемого Закона.
2. Первый вопрос связан с понятием предмета правового регулирования. Согласно определению, приводимому в учебной литературе, "правовое регулирование - это целенаправленное воздействие на общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств" <3>. Предмет правового регулирования - это сфера этого регулирования, а более конкретно - это определенные общественные отношения, на которые воздействует соответствующее право.
--------------------------------
<3> Теория государства и права: учебник для вузов / отв. ред. В.Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 145. В литературе существуют и иные определения правового регулирования, например, оно определяется как форма регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права (Юридический энциклопедический словарь. С. 277).
Постулат о том, что у каждой отрасли права должны быть свои предмет и метод регулирования, был установлен с 1938 г. и с тех пор, как отмечал В.Д. Сорокин, является господствующим в российском праве <4>. При этом сам ученый придерживался концепции единого предмета правового регулирования, понимая под ним "отношения социально-правовой среды" <5>. Этот вид отношений выделялся В.Д. Сорокиным "потому, что он в силу целого ряда объективных причин нуждается именно в юридическом, то есть в единообразном, воздействии на него со стороны государства" <6>.
--------------------------------
<4> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2000. N 4. С. 34 - 35.
<5> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2000. N 4. С. 38.
<6> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2000. N 4. С. 38.
Таким образом, под предметом правового регулирования следует понимать социальные (общественные) отношения. В связи с этим комментируемая статья, исходя из ее названия, должна определять те отношения, которые подлежат регулированию комментируемым Законом. Однако, как уже говорилось выше, с этим она справляется не идеально.
3. В настоящей статье указано, что комментируемым Законом устанавливаются основы государственного регулирования ОПС в России. Данное положение означает, что нормы комментируемого Закона являются базовыми для любых норм, которые могут регулировать отношения по ОПС в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 2). Как следует из преамбулы комментируемого Закона, следует выделять организационные, правовые и финансовые основы государственного регулирования ОПС.
К организационным основам ОПС в России следует отнести установление системы ОПС - системы взаимоотношений между страхователями, страховщиком, застрахованными лицами, органами государственной власти по вопросам ОПС в Российской Федерации.
Правовые основы - это, безусловно, собственно нормы комментируемого Закона, установленные в нем, и используемые им правовые конструкции, в том числе определение юридической силы норм и выстраивание правовой системы регулирования ОПС России.
Финансовыми основами согласно нормам комментируемого Закона следует считать порядок формирования и расходования средств ОПС, тарифы страховых взносов на финансирование страховой и накопительной частей пенсии, учет средств в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, требования об отдельном учете в бюджете ПФР страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии.
Финансовым основам ОПС России посвящены гл. IV и V комментируемого Закона. В связи с этим следует различать финансовые основы (гл. IV и V комментируемого Закона) и финансовую систему ОПС, которая регулируется гл. IV комментируемого Закона. Очевидно, что финансовые основы ОПС представляют собой децентрализованные финансы и порядок управления ими в рамках финансовой системы, в то время как сама финансовая система ОПС, с одной стороны, - централизованная и иерархически выстроенная система фондов ПФР, а также контроль за использованием средств бюджета ПФР, с другой стороны - это совокупность финансовых отношений в сфере пенсионного страхования.
При рассмотрении вопросов об основах пенсионного страхования следует учитывать, что ОПС является частью государственной системы социальной защиты населения. В связи с этим в литературе отмечаются серьезные проблемы теории социальной защиты в обществе и существующей практики функционирования всей системы обеспечения социальной защищенности: современным требованиям развития социума неадекватна сама действующая модель социальной защиты. Ее теоретические философско-методологические основания уже были подвергнуты серьезному теоретическому переосмыслению <7>.
--------------------------------
<7> См.: Назаров В. Будущее пенсионной системы: параметрические реформы или смена парадигмы // Вопросы экономики. 2012. N 9. С. 67 - 87.
4. В комментируемой статье говорится, что комментируемым Законом регулируются правоотношения в системе ОПС. Здесь необходимо сделать обязательное теоретическое отступление.
Среди ученых нет единого мнения о том, что следует понимать под правоотношением. Существуют две основные точки зрения относительно того, чем является правоотношение. Коротко рассмотрим каждую из них.
Согласно первой точке зрения правоотношение - это урегулированное нормами права общественное отношение, участники которого являются носителями субъективных прав и обязанностей <8>. Сторонники данной точки зрения отмечают: "Право регулирует общественные отношения, в результате чего они приобретают правовую форму, то есть становятся правовыми отношениями" <9>. Среди ученых, придерживающихся этого подхода, нет единства во взглядах относительно того, является ли правоотношение только правовой формой лежащего в его основе общественного отношения, или же под правоотношением понимается единство его экономического содержания и юридической формы. Так, некоторые ученые, разделяющие данную точку зрения на правоотношение, считают, что правоотношение существует как единство материального содержания (экономического общественного отношения или, как его еще называют, общественно-производственного <10>) и правовой формы, которая определяет структуру данного явления, "выражает внутреннюю взаимосвязь частей и элементов; его связь с другими явлениями" <11>. Другие же воспринимают правоотношение лишь как правовую форму <12>.
--------------------------------
<8> См.: Братусь С.Н. Правоотношение // Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 278. Аналогичная точка зрения на правоотношение высказывается, в частности, в следующих работах: Правоотношение. Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2006. С. 573; Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 79 и след.; Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории "хозяйственного права". М., 2000. С. 650 - 655.
<9> Теория государства и права / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. 2-е изд., изм. и доп. М., 2002. С. 349.
<10> См., например: Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории "хозяйственного права". С. 651.
<11> Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 83.
<12> См.: Пионтковский А.А. Некоторые вопросы общей теории государства и права // Советское государство и право. 1956. N 1. С. 23.
Сторонники второй точки зрения считают, что правоотношение - это правовая связь между субъектами <13>. Так, Ю.К. Толстой дает следующее определение правоотношению: "Правильнее определить правоотношения как особые идеологические отношения, возникающие в результате наступления предусмотренных правовой нормой юридических фактов, как отношения, при посредстве которых (через которые) норма права регулирует фактические общественные отношения" <14>. Вместе с тем некоторые ученые - сторонники этого подхода пишут, что "не существует правовых в собственном смысле слова отношений" <15>, поскольку возможно говорить лишь о правовом способе регулирования возникающих в обществе связей <16>. Этого же подхода придерживается и С.С. Алексеев, по мнению которого "решающая конститутивная черта правоотношения состоит в том, что оно выражает особую общественную связь между лицами, связь через их права и обязанности" <17>.
--------------------------------
<13> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т. 2. М., 1982. С. 82; Казанцев М.Ф. Договорное регулирование: цивилистическая концепция. Екатеринбург, 2005. С. 147 и след.; Протасов В.Н. Категория "объект правоотношения": системный и деятельностный подходы // Советское государство и право. 1988. N 2. С. 129; Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 18 - 23; Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 16 - 19 и др.
<14> Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 20.
<15> Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М., 1980. С. 102.
<16> См.: Пугинский Б.И., Сафиуллин Д.Н. Правовая экономика: проблемы становления. М., 1991. С. 35.
<17> Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т. 2. С. 85.
Несомненным достоинством данной точки зрения на правоотношение является, с одной стороны, то, что правовые отношения понимаются отношениями идеологическими (надстроечными), чисто правовыми отношениями. С другой стороны, это понятие показывает роль и место правоотношения в процессе правового регулирования.
Общим в этих подходах к определению правоотношений является то, что правоотношение не требует дополнительного правового регулирования. Оно либо возникает в процессе правового регулирования (первая точка зрения), либо существует самостоятельно (вторая точка зрения).
В комментируемой же статье говорится о другом: что нормы комментируемого Закона регулируют правоотношения. Согласно изложенным выше позициям, такая формулировка, предложенная законодателем, - очевидная ошибка. Формулировка комментируемой статьи в данной части должна быть иной: комментируемый Закон регулирует отношения в системе ОПС (но никак не правоотношения).
Исходя из норм комментируемого Закона, можно выделить следующие группы отношений, регулируемых им:
1) отношения между страховщиком и страхователями;
2) отношения между страховщиком и застрахованными лицами;
3) отношения по обеспечению финансовой устойчивости ПФР;
4) отношения по контролю за деятельностью ПФР;
5) отношения по привлечению к ответственности лиц, нарушающих законодательство об ОПС.
Система ОПС определяется в ст. 3 комментируемого Закона.
5. Следующей смысловой частью комментируемой статьи устанавливается, что именно определяется комментируемым Законом. Как уже говорилось, определяются:
- правовое положение субъектов ОПС (ст. ст. 4 - 7 комментируемого Закона). Субъектами ОПС комментируемым Законом названы страховщик (ст. ст. 4 и 5 комментируемого Закона), страхователи (ст. ст. 4 и 6 комментируемого Закона), застрахованные лица (ст. ст. 4 и 7 комментируемого Закона). Примечательно, что такой важный субъект отношений, как ФНС России, являющаяся администратором страховых взносов на ОПС, в статьях комментируемого Закона не упоминается (хотя роль ФНС России в отношениях по ОПС с 2017 г. нельзя переоценить).
Несмотря на кажущуюся простоту вопроса о правовом положении субъектов ОПС, на практике он не всегда решается однозначно.
Пример. Кредитный потребительский кооператив граждан "Взаимный кредит" (далее - Кооператив) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к начальнику Государственного учреждения - Управления ПФР в г. Юрге и Юргинском районе Кемеровской области (далее - УПФР) о признании незаконным решения, которым с Кооператива взысканы недоимки по страховым взносам, пени и штрафы.
Судами первой и апелляционной инстанций в удовлетворении исковых требований было отказано. Кооператив обжаловал судебные акты в кассацию. Суд кассационной инстанции жалобу удовлетворил и отправил дело на рассмотрение в суд первой инстанции.
Было установлено, что решением с Кооператива взысканы недоимки по страховым взносам, пени и штрафы. Указанные требование и решение подписаны начальником УПФР. Не согласившись с указанным решением Управления, Кооператив обратился с заявлением в арбитражный суд. Как следует из материалов дела, в требовании о признании незаконным решения Кооператив указал в качестве лица, чей ненормативный акт он оспаривает, начальника УПФР.
Статьей 1 комментируемого Закона предусмотрено, что он устанавливает основы государственного регулирования ОПС в России, регулирует правоотношения в системе ОПС, а также определяет правовое положение субъектов ОПС, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов ОПС. Субъектами ОПС являются федеральные органы государственной власти, страхователи, страховщик и застрахованные лица. ОПС в Российской Федерации осуществляется страховщиком, которым является ПФР. ПФР (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами ОПС в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.
Исходя из анализа указанных норм права, арбитражные суды пришли к правильному выводу о том, что субъектом ОПС являются государственный орган - ПФР, а также его территориальные органы. Таким образом, решение УПФР подписано начальником УПФР как руководителем государственного органа, но не как должностным лицом, реализующим собственные властные полномочия, предоставленные законом. Суды посчитали, таким образом, что требование Кооператива о признании незаконным вышеуказанного ненормативного правового акта УПФР заявлено к ненадлежащему ответчику.
Вместе с тем суд кассационной инстанции отметил, что этот вывод не освобождает арбитражный суд первой инстанции от необходимости разрешить вопрос о составе лиц, участвующих в деле, и других участников арбитражного процесса при подготовке дела к судебному разбирательству в порядке, предусмотренном положениями главы 14 АПК.
Согласно ч. 2 ст. 46 АПК при невозможности рассмотрения дела без участия другого ответчика арбитражный суд первой инстанции по ходатайству сторон или с согласия истца привлекает к участию в деле другого ответчика. Если федеральным законом предусмотрено обязательное участие в деле другого ответчика, а также по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, арбитражный суд первой инстанции по своей инициативе привлекает к участию в деле другого ответчика (см. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26.10.2009 по делу N А27-4219/2009);
- основания возникновения и порядок осуществления прав и обязанностей субъектов ОПС, то есть комментируемым Законом определяются юридические факты, гарантии реализации прав и обязанностей указанных субъектов. Определение существа правоотношения и того юридического факта, из которого такое правоотношение возникло, имеет значение при рассмотрении споров страхователей со страховщиком.
В частности, это существенно для определения подведомственности конкретных дел.
Пример 1. Индивидуальный предприниматель обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий государственного учреждения - Управления ПФР по г. Нововоронежу Воронежской области (далее - УПФР), выразившихся во внесении в индивидуальный лицевой счет заявителя недостоверных сведений; об обязании УПФР устранить допущенные нарушения, а также изменить записи о суммах, учтенных в расчетном пенсионном капитале.
Определением Арбитражного суда Воронежской области от 26.10.2016 производство по делу было прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Постановлением апелляционного суда указанное Определение оставлено без изменения. Суд кассационной инстанции поддержал решения нижестоящих судов.
Из заявления предпринимателя и представленных сведений суды установили, что исковые требования не связаны с оспариванием какого-либо ненормативного правового акта Управления ПФР либо каких-то конкретных действий этого органа, создающих препятствия в осуществлении индивидуальным предпринимателем предпринимательской или иной экономической деятельности или нарушающих его права и законные интересы в этой сфере.
Требования предпринимателя были основаны на несогласии с размером расчетного пенсионного капитала, который сформирован за счет страховых взносов, уплаченных предпринимателем в виде фиксированного платежа.
В связи с этим суды правильно указали, что согласно п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11.12.2012 N 30 "О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии" дела по спорам об установлении или отказе в установлении трудовой пенсии, о выплате указанной пенсии, об удержаниях из этой пенсии и о взыскании излишне выплаченных сумм такой пенсии, а также по иным спорам, связанным с назначением и выплатой трудовых пенсий, подведомственны в силу п. 1 ч. 1 и ч. 3 ст. 22 ГПК судам общей юрисдикции.
Поскольку инициированный предпринимателем с ПФР спор преследовал цель, связанную с последующими назначением и выплатой заявителю трудовой пенсии с учетом всех перечисленных страховых взносов как страхователем, так и застрахованным лицом, то не имеется оснований считать, что неполное отражение сведений ПФР нарушает права индивидуального предпринимателя при осуществлении ею предпринимательской и иной экономической деятельности (см. Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 17.02.2017 по делу N А14-10934/2016).
В другом деле возник вопрос об определении возникновения пенсионных прав.
Пример 2. Суд первой инстанции отказал истцу в удовлетворении требований о включении в страховой стаж определенного периода работы. Отменяя решение в указанной части, суд апелляционной инстанции указал, что основания возникновения и порядок реализации права граждан РФ на страховые пенсии установлены ФЗ "О страховых пенсиях" в соответствии с Конституцией и ст. 1 комментируемого Закона. При этом суд апелляционной инстанции сослался на положения п. 2 ст. 6, ст. 11 Соглашения от 13.03.1992 "О гарантиях прав граждан государств - участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения", согласно которым пенсионное обеспечение граждан государств - участников Соглашения и членов их семей осуществляется по законодательству государства, на территории которого они проживают, а периоды работы и иной деятельности, включаемые в страховой стаж и стаж на соответствующих видах работ, а также порядок исчисления и правила подсчета указанного стажа устанавливаются в соответствии с нормами пенсионного законодательства России (см. Определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 22.07.2021 по делу N 88-16830/2021);
- ответственность субъектов ОПС. Нормы комментируемого Закона определяют отношения ответственности субъектов ОПС: основания возникновения ответственности, субъектов ответственности, признаки правонарушений.
Ответственность комментируемым Законом установлена через определение того круга субъектов, который может быть к ней привлечен:
а) первым субъектом определено государство (Российская Федерация), которое несет субсидиарную ответственность по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами (ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона). Такая ответственность является субсидиарной, что означает невозможность застрахованных лиц обращаться к Российской Федерации напрямую при нарушении ПФР своих обязательств. Ответственность Российской Федерации может, например, наступить при недостаточности средств у ПФР (невозможности исполнить обязательства);
б) следующим субъектом комментируемым Законом назван страховщик. С учетом того что по ОПС ПФР в некоторых случаях не является единственным страховщиком, а к числу страховщиков должны быть отнесены и НПФ (см. комментарий к ст. 5), можно с уверенностью говорить о том, что такая ответственность распространяется и на ПФР, и на НПФ. При этом ответственность страховщиков не связана с ответственностью других лиц, что позволяет говорить об индивидуальной ответственности каждого лица, выступающего на стороне страховщика в ОПС.
Отдельно необходимо указать, что ПФР может быть привлечен к ответственности за нецелевое расходование денежных средств (п. 3 ст. 18 комментируемого Закона);
в) третьим субъектом, который может нести ответственность по комментируемому Закону, является застрахованное лицо (п. 3 ст. 15 комментируемого Закона). Ответственность застрахованных лиц наступает, что следует из п. 3 ст. 15 комментируемого Закона, при наличии двух условий: невыполнения указанных в ст. 15 обязанностей и выплаты в связи с этим излишних сумм из бюджета ПФР. При этом устанавливаются и пределы ответственности: застрахованные лица несут ответственность в размере причиненного ими ущерба.
Сказанное не означает, что при наличии состава преступления, выразившегося в умышленном искажении предоставляемой информации для целей хищения средств НПФ или бюджета ПФР, застрахованное лицо не может быть привлечено к уголовной ответственности;
г) четвертым субъектом, ответственность которого предусмотрена комментируемым Законом, указаны должностные лица (п. 3 ст. 31 комментируемого Закона). В комментируемом Законе прямо не говорится про конкретные нарушения должностных лиц (за одним исключением), а ответственность должностных лиц наступает в соответствии с законодательством РФ. Единственным исключением является п. 3 ст. 18 комментируемого Закона, в котором устанавливается ответственность за нецелевое расходование средств бюджета ПФР. Такая ответственность возможна и для юридических лиц, и для должностных лиц.
В приведенном перечне отсутствуют страхователи, хотя название ст. 14 комментируемого Закона прямо предусматривает, что она касается ответственности страхователей ("Права, обязанности и ответственность страхователей"). Отсутствовало указание на ответственность страхователей и в первоначальной редакции ст. 14 комментируемого Закона, хотя название ее не менялось с момента принятия. Причины, по которым законодатель не включил в содержание ст. 14 комментируемого Закона вопросы ответственности, не ясны.
В настоящее время (на дату написания комментария) это выглядит относительно логичным: вопросы постановки на учет и порядка внесения взносов на ОПС установлены налоговым законодательством (см., например, ст. ст. 83, 227, 229, 419, 430, 431 НК и др.). Поэтому любая ответственность страхователей за неисполнение тех обязанностей, которые указаны в ст. 14 комментируемого Закона, будет налоговой ответственностью.
Отсюда можно сделать такой вывод: ответственность за нарушение законодательства об ОПС в зависимости от субъекта, содержания нарушения и тех объектов, которые затрагиваются данным нарушением, может быть различной. При этом конкретные составы правонарушений в сфере ОПС в комментируемом Законе не устанавливаются:
- для государства это финансово-правовая и гражданская ответственность (как лица, несущего субсидиарную ответственность за своего (государственного) страховщика);
- для страховщика - финансово-правовая, налоговая, административная ответственность (в зависимости от нарушения соответствующих обязанностей);
- для застрахованных лиц - гражданская ответственность (по возмещению ущерба ПФР), уголовная ответственность;
- для должностных лиц - административная, гражданская, уголовная, дисциплинарная ответственность;
- для страхователей - налоговая, административная, гражданская ответственность.
