Статья 3.1. Полномочия федеральных органов государственной власти по обязательному пенсионному страхованию в Российской Федерации
Комментарий к статье 3.1
1. Статья 3.1 комментируемого Закона закрепляет перечень полномочий федеральных органов государственной власти, реализуемых по отношению к сфере ОПС в Российской Федерации, в том числе непосредственно и в связи с реализацией конкретных мероприятий в этой сфере. Закрепленный перечень носит ограниченный характер в силу непосредственного действия положений Конституции (ст. 71), касающихся конкретизированного состава предметов ведения Российской Федерации применительно к различным сферам общественных отношений. Эти полномочия реализуются государством (Российской Федерацией) в лице уполномоченных органов власти, соответственно, конституционные требования относительно состава предметов ведения и их "исключительного" возложения на Российскую Федерацию проецируются и на "исключительную" компетенцию федеральных органов государственной власти, в лице которых Российская Федерация в правоотношениях выступает.
Из числа конституционно установленных положений о предметах ведения Российской Федерации к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере ОПС, предусмотренным в комментируемой статье, имеют отношение следующие исключительные полномочия, в буквальном виде закрепленные в ст. 71 Конституции:
- "установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического... социального, культурного и национального развития Российской Федерации" (п. "е" ст. 71);
- "финансовое регулирование" (п. "ж" ст. 71), федеральная государственная собственность и управление ею (п. "д" ст. 71);
- "федеральный бюджет" (п. "з" ст. 71) (бюджет ПФР относится к разновидности бюджетов федерального уровня - ст. 10 БК).
В общем виде предусмотренные ст. 3.1 комментируемого Закона полномочия федеральных органов государственной власти касаются установления законом правового режима бюджетного фонда ПФР, а также бюджетных и организационных ресурсов системы ОПС в целом, регулятивных возможностей органов государства по отношению к этой системе.
К полномочиям федеральных органов государственной власти по ОПС в Российской Федерации согласно абз. 2 - 9 комментируемой статьи относятся следующие:
- установление порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджета ПФР и порядка его исполнения;
- установление порядка составления, внешней проверки и утверждения порядка рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности ПФР;
- определение порядка и условий формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;
- определение порядка хранения средств ОПС;
- управление системой ОПС;
- обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности системы ОПС, в том числе путем обеспечения поступления обязательных платежей в бюджет ПФР;
- определение порядка использования временно свободных средств ОПС;
- осуществление государственного надзора и контроля за реализацией прав застрахованных лиц на получение страхового обеспечения по ОПС.
Рассмотрим полномочия из приведенного перечня подробнее.
2. Первичным полномочием федеральных органов государственной власти по ОПС в Российской Федерации, носящим как юридико-нормативный, так и политический характер, является полномочие по управлению системой ОПС (абз. 6 комментируемой статьи). Названное полномочие выражается, по сути, в разработке и реализации государственной политики в сфере ОПС. Это управление реализуется посредством как собственно нормативного правового регулирования, так и реализации организационных мер применительно к системе ОПС, о чем речь идет в комментарии к настоящей статье.
Система ОПС относится к ведению Российской Федерации, соответственно, необходимыми полномочиями для должного функционирования этой сферы наделяются федеральные органы государственной власти, выступающие "от лица" Российской Федерации.
Специализированным федеральным органом государственной власти в сфере управления системой ОПС в Российской Федерации выступает ПФР. Правовые основы деятельности ПФР регламентированы комментируемым Законом, ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования"; ФЗ "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования РФ при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений" и другими нормативными правовыми актами. Правовой статус ПФР был урегулирован Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 2122-1 "Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)".
ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в сфере ОПС. В рамках своих управленческих полномочий ПФР реализует следующие организационные мероприятия:
- целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов на функционирование системы ОПС;
- организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;
- капитализацию средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;
- контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;
- организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации (России).
ПФР выступает заявителем (истцом), ответчиком в судебных делах по различным спорам, возникающим в сфере ОПС и в связи со своей хозяйственной деятельностью (например, см. Постановление Верховного Суда РФ от 03.12.2021 N 44-АД21-19-К7; Определение Верховного Суда РФ от 03.08.2017 по делу N А27-24987/2015; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17.07.2017 по делу N А28-11249/2016; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 20.07.2017 по делу N А69-4165/2016; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 31.07.2017 по делу N А40-248678/2016).
Также ПФР осуществляет межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ПФР; участие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий. На основании изучения и обобщения практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов ПФР может вносить предложения по ее совершенствованию. Также он вправе проводить научно-исследовательскую работу в области государственного пенсионного страхования; разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР. ПФР может принимать участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан (п. 3 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 2122-1).
Таким образом, под управлением системой ОПС, осуществляемым ПФР, следует понимать совокупность планомерных мер и мероприятий, позволяющих реализовать на практике требования законодательства об ОПС, трудовых и иных пенсиях в рамках деятельности соответствующего государственного внебюджетного фонда и его территориальных органов.
ПФР и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами ОПС в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. Повторим, ПФР - субъект, наделенный специальной компетенцией по управлению системой ОПС.
Наряду с отмеченным, органы общей компетенции, а именно органы законодательной и исполнительной власти (Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ), также реализуют полномочия, имеющие отношение к управлению системой ОПС. Речь идет о принятии нормативных правовых актов (федеральных законов - Федеральное Собрание РФ, постановлений - Правительство РФ), в положениях которых формулируются те или иные меры, предусматриваются мероприятия, позволяющие на практике реализовать концептуальные подходы Российской Федерации к реализации отраслевых отношений в данной сфере.
Например, "управленческий эффект" имеют следующие акты Федерального Собрания РФ: комментируемый Закон; ФЗ "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования РФ при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений" и ряд других.
Правительство РФ во исполнение управленческих полномочий в сфере ОПС:
- устанавливает ограничения на инвестирование средств пенсионных накоплений (Постановление Правительства РФ от 30.06.2003 N 379 "Об установлении дополнительных ограничений на инвестирование средств пенсионных накоплений в отдельные классы активов и определении максимальной доли отдельных классов активов в инвестиционном портфеле в соответствии со ст. ст. 26 и 28 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 13.12.2006 N 761 "Об установлении дополнительных ограничений на инвестирование средств пенсионных накоплений, переданных Пенсионным фондом Российской Федерации в доверительное управление управляющей компании, в депозиты в валюте Российской Федерации и иностранной валюте в кредитных организациях и накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих в депозиты в рублях в кредитных организациях");
- разрабатывает меры предотвращения конфликтов в сфере ОПС, в том числе в связи с выполнением полномочий федеральными органами исполнительной власти, вовлеченными в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере ОПС (например, Постановление Правительства РФ от 02.03.2006 N 113 "Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений");
- разрабатывает правила расчета размера средств пенсионных накоплений (например, Постановление Правительства РФ от 03.03.2016 N 165 "Об утверждении Правил расчета размера средств пенсионных накоплений, отражающего результат их инвестирования по состоянию на 31 декабря года, предшествующего году удовлетворения заявления застрахованного лица о переходе (досрочном переходе) из Пенсионного фонда Российской Федерации в негосударственный пенсионный фонд").
Регулирующую роль в сфере пенсионного страхования выполняет и Банк России, актуализируя своими нормативными актами содержание подзаконного нормотворчества в данной сфере (см., например, Указание Банка России от 22.06.2021 N 5824-У "О формах опубликования Банком России сведений о формировании и финансовых результатах размещения средств пенсионных резервов и о формировании и финансовых результатах инвестирования средств пенсионных накоплений"; Указание Банка России от 21.06.2021 N 5822-У "О порядке регистрации регламента специализированного депозитария по осуществлению контроля за деятельностью по инвестированию средств пенсионных накоплений и вносимых в него изменений и порядке согласования внутреннего регламента совершения операций со средствами пенсионных накоплений, принятого управляющей компанией, осуществляющей инвестирование средств пенсионных накоплений по договору с Пенсионным фондом Российской Федерации"; Указание Банка России от 31.05.2021 N 5804-У "Об установлении дополнительных требований к порядку формирования резерва негосударственного пенсионного фонда по обязательному пенсионному страхованию, ставки ежегодных отчислений в резерв негосударственного пенсионного фонда по обязательному пенсионному страхованию, а также ставки гарантийных взносов в фонд гарантирования пенсионных накоплений").
Принятие нормативных правовых актов органами законодательной и исполнительной власти в пределах их компетенции по вопросам ОПС и социальной защиты населения также является формой реализации управления в обозначенной сфере.
Реализация указанными органами и учреждениями полномочий по управлению системой ОПС выражает политику Российской Федерации по отношению к сфере ОПС. Обязательное пенсионное страхование - это система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаграждений), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения (ст. ст. 3, 5 комментируемого Закона). Исходя из приведенного определения, пенсионное страхование напрямую связано с конституционными гарантиями прав граждан на государственную поддержку пожилых граждан и инвалидов, выплату государственных пенсий, пособий и иные гарантии социальной защиты и социального обеспечения, наличие развитой системы социальных служб, предусмотренных Конституцией (п. 2 ст. 7, ст. 39), поэтому оно отнесено к разряду базовых, обязательных видов страхования.
В силу обозначенных моментов политика управления государства в сфере ОПС выступает важнейшим направлением общегосударственной политики, а соответствующие общественные отношения должны быть подвержены детальной юридической регламентации в рамках деятельности различных органов государственной власти - в пределах их компетенции. По содержанию принимаемых в пределах компетенции задействованных федеральных органов государственной власти нормативных правовых актов можно судить об актуальных направлениях политики РФ в сфере ОПС, тенденциях модификации общественных отношений по осуществлению функций и задач ОПС, а также возникающих на практике вопросах и проблемах, требующих юридико-политического разрешения, в том числе с помощью законодательного и подзаконного инструментария.
Одной из особенностей политики управления Российской Федерации в сфере ОПС является то, что эта политика и, соответственно, управленческие меры носят ярко выраженный социально ориентированный характер в силу направленности на упорядочение и организацию предоставления пенсионных и иных социальных выплат гражданам, нуждающимся в денежном содержании в силу нетрудоспособности по возрасту, иных физиологических причин. Как следствие, проблемы, возникающие в системе ОПС и в связи с пробелами в ее нормативной базе, неизбежно окажут влияние на социальные условия жизни населения, граждан, качество жизни. Поэтому государственная политика управления в сфере ОПС и соответствующих общественных отношений должна быть отлажена с позиций учета разнообразных социально-экономических, финансовых, правовых факторов, учета интересов населения.
Итак, в общем виде управление системой ОПС в рамках полномочий федеральных органов государственной власти представляет собой комплекс мер, направленных на упорядочение и организацию должного формирования и перераспределения бюджета ПФР на выполнение финансовых обязательств перед населением по выплате пенсий и иных предусмотренных законодательством выплат.
Результатами управления системой ОПС и непосредственно материальными ресурсами ОПС выступают эффективное использование бюджетных средств ПФР, недопущение их нецелевого использования; обеспечение финансовых гарантий соблюдения прав и свобод граждан в сфере пенсионного обеспечения; соблюдение публичных интересов в должном осуществлении социально-экономической функции государства.
Анализ сложившейся судебной практики свидетельствует, что не всегда средства бюджета ПФР управляются эффективно. Так, известны примеры нецелевого использования бюджетных ресурсов данных фондов, создающего сбои в их функционировании и формировании материально-финансовой базы (см., например, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 14.12.2010 по делу N А59-1923/2010; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 27.01.2011 по делу N А03-10718/2010; Постановление ФАС Поволжского округа от 24.04.2008 по делу N А49-4211/07; Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10.03.2009 по делу N А79-7207/2008).
3. Следующее полномочие федеральных органов государственной власти по ОПС в Российской Федерации - обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности системы ОПС, в том числе путем обеспечения поступления обязательных платежей в бюджет ПФР (п. 7 комментируемой статьи).
Данный пункт подразумевает целый перечень неоднородных полномочий различных федеральных органов государственной власти по отношению к системе ОПС в Российской Федерации. Имеются в виду, к примеру, следующие полномочия:
- взимание в бюджет ПФР обязательных платежей в форме страховых взносов (ФНС России);
- разработка (ПФР) и утверждение (Федеральное Собрание РФ) бюджета ПФР, в том числе в части планирования его доходной и расходной частей, возможностей получения дополнительных денежных ресурсов для целей сбалансирования и обеспечения устойчивости (например, в форме межбюджетных трансфертов);
- предоставление бюджетных средств в форме межбюджетных трансфертов бюджету ПФР из федерального бюджета (федеральные органы государственной власти, реализующие полномочия по разработке проекта федерального бюджета (Министерство финансов РФ), утверждению федерального закона о федеральном бюджете (Федеральное Собрание РФ), исполнению федерального бюджета (Федеральное казначейство));
- управление бюджетом ПФР, в том числе по линии обеспечения финансовой устойчивости и сбалансированности системы ОПС в целом (ПФР), что, в свою очередь, достигается разными мерами, о чем речь пойдет ниже.
В связи с реализацией инструментария межбюджетных трансфертов в сфере ОПС и связанных с ним системах социального страхования имеет место немало судебных споров (например, см. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11.11.2016 по делу N А27-7374/2016; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18.06.2019 N Ф01-2260/2019 по делу N А28-17414/2017; Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18.07.2016 по делу N А28-12270/2015; Постановление ФАС Московского округа от 16.03.2011 по делу N А40-80630/10-48-693; решение Арбитражного суда Свердловской области от 19.03.2018 по делу N А60-55076/2017).
Наряду с указанными полномочиями законодательством РФ предусмотрены и иные полномочия, которые входят в содержание правового статуса различных федеральных органов государственной власти и которые вполне можно толковать как полномочия, позволяющие решить цели и задачи "обеспечения финансовой устойчивости и сбалансированности системы обязательного пенсионного страхования".
Так, например, установление размеров страховых взносов на ОПС и порядка их взимания (соотносится с закрепленным п. 7 комментируемой статьи полномочием "обеспечения поступления обязательных платежей в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации") относится к регулирующим полномочиям Российской Федерации в сфере ОПС и возложено непосредственно на орган законодательной власти. В данном случае имеется в виду то, что правовой режим взимания и порядок уплаты страховых взносов как разновидности обязательного платежа в бюджет государства (то есть бюджет ПФР) подлежат установлению в законодательном порядке - федеральным законом, принимаемым Федеральным Собранием РФ.
Страховые взносы в бюджет ПФР - это разновидность платежей, имеющих денежный характер, уплачиваемых в бюджет данного государственного внебюджетного фонда с целью формирования финансовой основы системы ОПС, финансового обеспечения мероприятий в области пенсионного обслуживания граждан. В настоящее время тарифы страховых взносов и порядок их уплаты, осуществление контроля над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты регулируются законодательством РФ о налогах и сборах. Правовой режим взимания и уплаты указанных страховых взносов установлен НК (Федеральный закон от 03.07.2016 N 243-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование"). Глава 34 НК детализирует состав плательщиков и тарифы страховых взносов (ст. ст. 419, 425 - 430), объекты обложения страховыми взносами (ст. 420), порядок уплаты страховых взносов в бюджет ПФР, расчетные и отчетные периоды (ст. 423) и характеристики страховых взносов, установление которых в законе обязательно для практики исчисления и взимания соответствующего платежа и формирования из него доходов бюджета ПФР.
По вопросам тарифов страховых взносов в рамках системы ОПС приняты и специальные нормативные правовые акты, уточняющие положения федеральных законов, например Постановление Правительства РФ от 15.11.2017 N 1378 "О предельной величине базы для исчисления страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и на обязательное пенсионное страхование с 1 января 2018 года" и др. Приняты также ненормативные акты разъяснительного характера: Письмо Минфина России от 01.09.2017 N 02-07-10/56402 "Об администрировании страховых взносов на обязательное пенсионное и медицинское страхование", Письмо ФНС России N ЗН-4-22/10626а, ПФР НП-30-26/8158 от 06.06.2017 "Об уточнении платежа в части суммы страховых взносов на обязательное пенсионное страхование" и др. Последнее свидетельствует, с одной стороны, о необходимости разъяснения законоположений, пробелах их содержания, с другой стороны, о развитой правоприменительной практике федеральных органов государственной власти в сфере ОПС в РФ, в известной степени усиливающей функции регулирования и управления соответствующей сферой.
Надо заметить, в судебной практике, а именно практике Конституционного Суда РФ, неоднократно затрагивался вопрос о природе страховых взносов в фонды обязательного государственного страхования, невозможности отнесения таких страховых взносов, несмотря на признак их обязательности, к системе налоговых платежей, подлежащей регулированию законодательством о налогах и сборах <26>.
--------------------------------
<26> См., например, Определение Конституционного Суда РФ от 24.06.2014 N 1471-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Медниковой Ирины Сергеевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 части 1 статьи 5 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования"; Определение Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 N 183-О "По жалобе гражданки Урбиной Музы Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 3 статьи 28 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и абзаца шестого статьи 16 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Определение Конституционного Суда от 14.10.2004 N 390-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фофонова Павла Кирилловича на нарушение его конституционных прав и свобод положениями пункта 11 статьи 1 Федерального закона "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах" и Федерального закона "О внесении изменения в статью 243 Налогового кодекса Российской Федерации"; Определение Конституционного Суда РФ от 04.03.2004 N 49-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Самарской городской общественной организации инвалидов "Волжанин" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 34 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и др.
Несмотря на наличие немалого количества правовых позиций официальных судебных органов по вопросам природы страховых взносов - корректности отнесения их к неналоговым (налоговым) платежам, - в кругу специалистов до сих пор продолжаются дискуссии, касающиеся поступления обязательных платежей данного вида в бюджет ПФР <27>. Новшество законодательства - с 1 января 2017 г. взимание страховых взносов в бюджеты государственных внебюджетных фондов, к которым относятся и территориальные фонды ОМС, регулируется НК (гл. 34) - ставит вопрос о пересмотре сложившейся к настоящему моменту судебной практики и выводов специалистов в части обоснования природы страховых взносов.
--------------------------------
<27> См.: Пешкова Х.В. Вопросы налоговых и бюджетных правоотношений в судебной практике: монография. М.: ИНФРА-М, 2017. С. 85 - 111 (параграф "Правовые позиции Конституционного Суда РФ по проблеме разграничения налоговых и неналоговых платежей (доходов бюджета)"). См. также: Артемов Н.М. Правовое регулирование неналоговых доходов бюджетов: учеб. пособие. М.: Элит, 2008; Гриценко В.В. К дискуссии о правовой природе страховых взносов // Вестник СГЮА. 2015. N 4. С. 225 - 228; Комягин Д.Л. Неналоговые и налоговые доходы бюджета: в чем разница? // Реформы и право. 2015. N 2. С. 16 - 25; Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование). М.: Инфотропик Медиа, 2012; Покачалова Е.В. Страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды и налоги в РФ: особенности правовой природы // Налоги. 2014. N 1. С. 29 - 33.
Страховые взносы составляют основной объем доходов бюджета ПФР, то есть формируют финансово-экономическую основу соответствующих бюджетов, должная собираемость и подконтрольность взимания страховых взносов - гарант финансовой устойчивости и сбалансированности системы ОПС в целом. В связи с этим юридическому регулированию соответствующей финансово-правовой составляющей статуса органов государственной власти РФ, а также статуса соответствующих государственных внебюджетных фондов законодательство уделяет повышенное внимание как в комментируемом Законе (например, ст. ст. 4, 13 и др.), так и в иных законодательных актах, анализируемых в настоящем комментарии. Теоретико-правовой анализ законодательной базы функционирования данных специальных субъектов находит отражение в юридической литературе <28>.
--------------------------------
<28> См.: Бит-Шабо И.В. Финансово-правовое регулирование функционирования государственных внебюджетных фондов / под ред. Е.В. Покачаловой. М.: Юрлитинформ, 2013; Бит-Шабо И.В. Государственные социальные внебюджетные фонды как субъекты финансовых правоотношений / под ред. Е.В. Покачаловой. М.: Юрлитинформ, 2015; Бочкарева Е.А. Финансово-правовые аспекты формирования системы внебюджетных социальных фондов в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 4. С. 28 - 31; Ногина О.А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования. М.: Статут, 2012; Писарева Е.Г. Социальные учреждения в системе субъектов финансового права / под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2010. Цит. по: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 163 - 164.
Систематизация и анализ сложившейся судебной практики свидетельствуют о частом возникновении споров по поводу невыплаты, несвоевременной выплаты страховых взносов в бюджет ПФР (см., например, Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 09.08.2019 N 3-КА19-5; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 04.06.2020 N Ф05-3303/2020 по делу N А40-290804/2018; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17.10.2016 по делу N А82-1016/2016; Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26.07.2017 по делу N А46-13248/2016; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 17.07.2017 по делу N А40-218947/2016; Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 18.07.2016 по делу N 33-9299/2016).
Задачам обеспечения финансовой устойчивости и сбалансированности системы ОПС также способствует развитая практика межбюджетных отношений.
Согласно ст. 6 БК межбюджетные отношения - это "взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса". По мнению специалистов, определение понятия межбюджетных отношений в законе небесспорно, оно не исчерпывает всех видов межбюджетных отношений, сложившихся в финансово-бюджетной практике РФ. Основной вид межбюджетных отношений - отношения по предоставлению бюджетных средств из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации в другой бюджет бюджетной системы РФ. Специалисты межбюджетные отношения рассматривают как разновидность бюджетных правоотношений, формирующихся между органами власти (учреждениями), преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и доходных источников, а также отношения по межбюджетному регулированию, а именно: распределению некоторых налогов и иных обязательных платежей по нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в различных формах (в форме межбюджетных трансфертов) в целях обеспечения доступа граждан к получению бюджетных услуг на всей территории государства, в том числе услуг в сфере социального, пенсионного обеспечения <29>.
--------------------------------
<29> См.: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: монография. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 236 - 239.
В сфере межбюджетных отношений соблюдается подход к разграничению бюджетных полномочий Российской Федерации, публично-правовых образований. Максимальный объем бюджетных полномочий - у Российской Федерации. Это выражается в том, что на федеральном уровне закладываются нормативные основы межбюджетных отношений: формы, порядок и цели предоставления межбюджетных трансфертов, виды целевых фондов, в составе сосредотачивающих средства в целях межбюджетных отношений. Федеральное бюджетное законодательство предусматривает вовлеченность в межбюджетные отношения и бюджетов государственных внебюджетных фондов (в том числе ПФР). Поддержка средствами федерального бюджета финансово-материальной базы бюджета ПФР позволяет обеспечить финансовую устойчивость и сбалансированность системы ОПС.
Согласно ч. 1 ст. 146 БК из федерального бюджета могут передаваться межбюджетные трансферты в бюджет ПФР. Установление порядка распределения, предоставления и расходования межбюджетных трансфертов в адрес бюджета ПФР входит в круг полномочий Российской Федерации в сфере ОПС. Эти вопросы регулируются Федеральным Собранием РФ, принимающим по этой линии акты бюджетного законодательства (БК), а также уточняются (разъясняются) в рамках регулятивных возможностей федеральных органов государственной власти - в пределах их компетенции. В рамках реализации данных полномочий принят, например, Приказ Казначейства России от 22.02.2012 N 87 "Об утверждении формы Отчета об операциях консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов по использованию субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предоставленных из федерального бюджета и подлежащих учету на лицевых счетах, открытых в территориальных органах Федерального казначейства, и указаний по ее заполнению". Приняты также ненормативные акты разъяснительного характера, например Письмо Минфина России N 02-06-07/3318, Казначейства России N 07-04-05/02-62 от 27.01.2016 "О представлении Отчета об использовании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и территориальным государственным внебюджетным фондом (ф. 0503324) по состоянию на 1 февраля 2016 года" и др. Последнее свидетельствует о необходимости разъяснения соответствующих положений бюджетного законодательства, о развивающейся практике реализации бюджетных правоотношений и правоотношений в сфере ОПС во взаимосвязи. Это связано также и с тем, что функционирование системы ОПС и непосредственно бюджета ПФР немыслимо вне бюджетных и организационных ресурсов бюджетной системы РФ.
В обеспечение задач сбалансированности системы ОПС и финансовой устойчивости из федерального бюджета в бюджет ПФР предоставляются межбюджетные трансферты в форме субсидий и субвенций.
Межбюджетные трансферты - это бюджетные средства, предоставляемые из одного бюджета в другой на различных условиях и на различные цели, установленные законодательством, в соответствии с законом о бюджете, действующим в рамках конкретного финансового периода. Межбюджетные трансферты задействуют различные бюджеты, опосредуя их взаимосвязь, взаимодействие органов власти и уполномоченных учреждений в ходе бюджетного регулирования <30>.
--------------------------------
<30> См.: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: монография. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 236 - 239.
Субвенции в данном случае представляют собой разновидность межбюджетных трансфертов - бюджетные средства, предоставляемые из федерального бюджета в бюджет ПФР в целях финансового обеспечения переданных полномочий.
Субсидии - разновидность межбюджетных трансфертов, выделяемых на финансирование конкретных мероприятий и расходов. Понятие межбюджетных трансфертов, правовой режим их предоставления регулируются БК (ст. 6, гл. 16), а также иными актами (п. 2 ст. 17 комментируемого Закона).
С учетом положений федерального бюджетного законодательства ПФР функционирует на основе бюджета, действующего в период календарного года и двухгодичного планового периода, содержащего нормы о субсидиях и субвенциях в пользу ПФР (см., например, ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов").
Таким образом, перераспределение денежных средств между федеральным бюджетом и бюджетом ПФР означает вовлеченность государственных внебюджетных фондов в межбюджетные отношения, подлежащие финансово-правовому, точнее, бюджетно-правовому регулированию. Вовлеченность государственных внебюджетных фондов в межбюджетные отношения основана на взаимосвязи, взаимозависимости их бюджетов по линии перераспределения бюджетных средств, например в форме субвенций, субсидий, относящихся к формам межбюджетных трансфертов.
Для обеспечения финансовой устойчивости системы ОПС создается резерв бюджета ПФР (ст. 19 комментируемого Закона). Размер этого резерва, а также порядок его формирования и расходования определяются федеральным законом о бюджете ПФР (см., например, приложение 2 к ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов").
Планирование использования межбюджетных трансфертов, размера резерва бюджета ПФР осуществляется в рамках полномочий ПФР по составлению проекта бюджета ПФР (исходя из анализа п. 2 ст. 13 комментируемого Закона). Бюджет ПФР подлежит утверждению в форме федерального закона, носящего название "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на... год и на плановый период... годов", что относится к компетенции Федерального Собрания РФ. В данном случае Федеральное Собрание РФ действует на основании положений бюджетного законодательства РФ (часть третья БК). Обозначенные моменты охватываются категорией "бюджетный процесс", о чем речь подробнее идет в комментарии к п. 2 рассматриваемой статьи (см. п. 4 комментария к настоящей статье).
Рассматриваемые полномочия федеральных органов государственной власти в сфере ОПС, а именно обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности системы ОПС, в том числе путем обеспечения поступления обязательных платежей в бюджет ПФР, связаны с реализацией применительно к финансовым основам пенсионной системы принципа сбалансированности бюджета. Данный принцип означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета (ст. 33 БК). Как видно, принцип сбалансированности бюджета связан с таким явлением, как бюджетный дефицит. Дефицит бюджета ст. 6 БК рассматривает как превышение расходов бюджета над его доходами.
Принцип сбалансированности бюджета является принципом бюджетной системы РФ. Данный принцип применим к финансово-правовым особенностям функционирования ПФР в силу того, что его материальная основа "заключена" в бюджет, входящий в состав бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно, к правовому режиму бюджета ПФР применимы все юридические требования, предъявляемые к бюджетной системе в целом.
Рассмотренные полномочия федеральных органов государственной власти реализуются во взаимосвязи с полномочиями аналогичных органов власти по установлению порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджета ПФР и порядка его исполнения.
4. Следующее полномочие федеральных органов государственной власти по ОПС в Российской Федерации - установление порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджета Пенсионного фонда РФ и порядка его исполнения (п. 2 комментируемой статьи).
Данное регулятивное полномочие принадлежит Федеральному Собранию РФ. Это следует из анализа видов правоотношений, выступающих предметом регулирования БК ("бюджетные правоотношения"). Статья 1 данного Кодекса к бюджетным правоотношениям относит "отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; <...> отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности".
Бюджетные правоотношения реализуются в рамках бюджетного процесса. Как отмечалось в комментарии к п. 7 настоящей статьи, полномочие федеральных органов государственной власти по ОПС, заключающееся в "обеспечении финансовой устойчивости и сбалансированности системы обязательного пенсионного страхования, в том числе путем обеспечения поступления обязательных платежей в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации", в значительной степени основано на подходах к бюджетному процессу. Бюджетный процесс подлежит урегулированию БК (часть третья). Данный Кодекс, будучи актом законодательного уровня, принимается в пределах компетенционных возможностей (полномочий) Федерального Собрания РФ. Следовательно, установление порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджета ПФР и порядка его исполнения входит в состав полномочий Федерального Собрания РФ.
Согласно ст. 2 настоящего Федерального закона правоотношения, связанные с ОПС в Российской Федерации за счет средств бюджета ПФР, в том числе за счет средств, направляемых в бюджет ПФР из федерального бюджета в соответствии с комментируемым Законом, регулируются законодательством РФ. В данном случае имеется в виду регулирование финансовых, бюджетных отношений, развивающихся в рамках системы ОПС, БК (ч. 3 ст. 145).
Формирование государственных внебюджетных фондов, как и, в частности, ПФР, обусловлено стремлением государства более организованно расходовать свои ресурсы, подвергать их жесткому контролю, тем самым обеспечить реализацию функций обязательного страхования на уровне государственно значимой деятельности. Однако наиболее важный фактор, послуживший формированию государственных внебюджетных фондов, - это стремление в централизованном порядке обособить источники формирования и финансирования социальных расходов (и прежде всего расходов на социальное обеспечение, выплату пенсий) среди иных видов расходов государства. В связи с этим формирование и использование данного специализированного фонда осуществляются в рамках особого вида деятельности уполномоченных субъектов (федеральных органов государственной власти) - бюджетного процесса.
Бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных субъектов, наделенных бюджетными полномочиями, по составлению и рассмотрению проекта бюджета, утверждению и исполнению бюджета, контролю над исполнением бюджета, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК). Бюджетный процесс является сферой формирования процессуальных бюджетных правоотношений. К таковым, применительно к бюджету ПФР, относятся, например, следующие правоотношения:
- правоотношения по составлению проекта бюджета ПФР, его рассмотрению и утверждению;
- правоотношения по исполнению бюджета ПФР - по доходам и расходам;
- правоотношения, складывающиеся в ходе осуществления бюджетного контроля над использованием бюджетных ресурсов пенсионной системы.
В таком смысле бюджетный процесс относительно бюджета ПФР, как и, собственно, всех государственных внебюджетных фондов, включая ПФР, в специальной литературе рассматривается как слагаемое бюджетного устройства Российской Федерации <31>.
--------------------------------
<31> См.: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: монография. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 186 - 188.
Таким образом, наделение соответствующих органов власти полномочиями по установлению порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджета ПФР и порядка его исполнения основано на том, что финансово-правовые основы статуса ПФР охватываются его бюджетом. Бюджеты государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы государства - это разновидность целевых фондов, функционирующих относительно обособленно от иных бюджетов бюджетной системы; созданных с целью финансирования мероприятий и задач, соответствующих содержанию социально-экономической функции государства.
Согласно ст. 10 БК бюджеты государственных внебюджетных фондов, как и бюджет ПФР, наряду с федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований, являются составной частью бюджетной системы РФ. Будучи элементом структуры бюджетной системы, бюджеты государственных внебюджетных фондов представляют собой бюджетные фонды, отделенные от иных бюджетов в составе бюджетной системы государства. Соответственно, бюджет ПФР составляется, рассматривается, утверждается, исполняется самостоятельно относительно иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Бюджет ПФР, как и бюджеты иных государственных внебюджетных фондов, имеет правовую форму - утверждается в форме федерального закона (например, ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов").
Режим бюджетного процесса относительно бюджета ПФР (полномочия по установлению порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджета ПФР и порядка его исполнения) сходен с режимом бюджетного процесса относительно централизованного бюджета, а именно бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ. Это означает, что к формированию доходов бюджетов и осуществлению расходов бюджета ПФР предъявляются такие же требования, как к доходам и расходам других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджет ПФР составляется страховщиком (ПФР) на финансовый год и двухгодичный плановый период с учетом обязательного сбалансирования доходов и расходов этого бюджета. Функционирование бюджета ПФР предполагает два взаимосвязанных процесса: формирование доходов бюджета ПФР, а также осуществление расходов - использование сосредоточенных в бюджете ПФР денежных средств. Система доходов и требования к расходам бюджета ПФР установлены БК (ст. ст. 146, 147), а также специальным законодательством (ст. ст. 10, 17, 18 комментируемого Закона; ФЗ "О страховых пенсиях"; ФЗ "О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду РФ на возмещение расходов по выплате страховой части трудовой пенсии по старости, трудовой пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по случаю потери кормильца отдельным категориям граждан").
При составлении бюджета ПФР в этот бюджет подлежат включению доходы и расходы ПФР.
Установленные законодательством доходы бюджета ПФР - денежные средства, поступающие в бюджет ПФР в безвозмездном и безвозвратном порядке, служащие формированию финансовой основы функционирования данного Фонда. Система доходов бюджета ПФР установлена п. 1 ст. 146 БК, ст. 10 комментируемого Закона. Доходами бюджета ПФР являются источники поступления денежных средств в форме:
- страховых взносов на ОПС;
- средств федерального бюджета, предоставляемых в форме межбюджетных трансфертов;
- сумм пеней и иных финансовых санкций по взносам в ПФР;
- доходов от размещения средств ПФР;
- добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц;
- иных источников, не запрещенных законодательством России, в том числе налоговых и неналоговых доходов, предусмотренных бюджетным законодательством в качестве доходов бюджета ПФР.
Сосредоточенные в бюджете ПФР бюджетные средства расходуются на мероприятия в соответствии с запланированными в бюджете ПФР затратами. Расходы бюджета ПФР следует понимать как денежные средства, выделяемые из его бюджета на цели, определенные нормативными правовыми актами, регулирующими функционирование ПФР. Расходы бюджета ПФР осуществляются путем финансирования - средства из бюджета выделяются на безвозмездной и безвозвратной основе. Средства бюджета ПФР имеют целевое назначение. Они расходуются на финансирование следующих мероприятий:
- выплату в соответствии с законодательством России и международными договорами России трудовых пенсий, а также социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти;
- доставку пенсий, выплачиваемых за счет средств бюджета ПФР, и т.д. (ст. 147 БК; ст. 18 комментируемого Закона; ст. 6 ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ").
Исполнение бюджета ПФР осуществляется в рамках бюджетного процесса отдельно по доходной и расходной частям бюджета ПФР. Денежные средства бюджета ПФР учитываются на счетах, открытых территориальным органам Федерального казначейства в подразделениях Банка России для учета операций со средствами бюджета ПФР (п. 4 ст. 16 комментируемого Закона). Это соответствует принципу единства кассы, закрепленному бюджетным законодательством (ст. ст. 28, 38.2 БК).
Порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджета ПФР и порядок его исполнения учитывают принципы бюджетной системы Российской Федерации, поскольку, как отмечалось, финансовой основой ПФР выступает бюджет, входящий в состав бюджетной системы. Это означает, что применительно к полномочиям федеральных органов государственной власти по ОПС в Российской Федерации, а именно установлению порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджета ПФР и порядка его исполнения, применимы принципы бюджетной системы:
- принцип единства кассы;
- принцип самостоятельности бюджетов ПФР;
- принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
- принцип сбалансированности бюджета;
- принцип эффективности использования бюджетных средств;
- принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
- принцип прозрачности (открытости);
- принцип достоверности бюджета;
- принцип адресности и целевого характера бюджетных средств;
- принцип подведомственности расходов бюджетов (например, ст. 28, гл. 5 БК).
Эти принципы базируются на требованиях БК к ведению бюджетного процесса уполномоченными федеральными органами государственной власти. Применительно к бюджетному процессу для бюджета ПФР особенности содержания указанных принципов вытекают из положений законодательства об ОПС (ст. ст. 16 - 21 комментируемого Закона). Так, первоосновой принципа самостоятельности бюджета ПФР выступает положение законодательства о том, что ПФР имеет самостоятельный бюджет, что выражает его бюджетную компетенцию (ст. 16 комментируемого Закона). Отсюда производны иные элементы содержания финансово-бюджетной компетенции ПФР в бюджетном процессе: право и обязанность разработать бюджет, определить расходование средств бюджета, обеспечивать сбалансированность бюджета и т.д. Соблюдение принципа самостоятельности бюджета ПФР обеспечивается наличием у бюджета ПФР источников собственных доходов (гл. 5 комментируемого Закона). Средства бюджета ПФР являются федеральной собственностью, не входят в состав иных бюджетов бюджетной системы и не подлежат изъятию.
Исходя из анализа особенностей реализации уполномоченными федеральными органами государственной власти полномочий по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета ПФР, можно сделать вывод, что формирование в России государственных внебюджетных фондов, обособление их бюджетов в составе бюджетной системы преследуют цель разграничения государственных ресурсов на собственно бюджетные и "квазибюджетные", возложения на вторые задач усиления гарантий финансового обеспечения расходов на реализацию задач и функций государства (в современный период - социально-экономической функции) <32>.
--------------------------------
<32> См.: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: монография. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 189.
При том что с позиций содержательной части бюджетного процесса функционирование ПФР, как и государственных внебюджетных фондов в целом, урегулировано достаточно детально, на практике имеют место случаи ненадлежащего осуществления правил бюджетного процесса в рамках функционирования ПФР, что приводит к возникновению судебных споров (например, см. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23.09.2020 N Ф02-4277/2020 по делу N А33-28355/2019; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11.03.2012 по делу N А38-1596/2010).
5. В целом аналогично можно охарактеризовать закрепленное комментируемой статьей (п. 3) полномочие федеральных органов государственной власти, заключающееся в установлении порядка составления, внешней проверки и утверждения порядка рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности ПФР.
С точки зрения организационно-правовой формы ПФР выступает государственным учреждением, находящимся на бюджетном финансировании, являющимся участником бюджетного процесса. Составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности входят в содержание бюджетного процесса.
Бюджет ПФР и отчет о его исполнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства РФ федеральными законами в порядке, установленном БК (п. 2 ст. 16 комментируемого Закона; разд. VIII.1 БК). Контроль над исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль над исполнением бюджетов бюджетной системы, в порядке, установленном для соответствующих бюджетов (ст. 150 БК).
Согласно ст. 149 БК отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов, в том числе ПФР, составляются органами управления фондами и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координацию деятельности соответствующего государственного внебюджетного фонда, для внесения в установленном порядке в Правительство РФ. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год представляются Правительством РФ в Счетную палату РФ для их внешней проверки.
Счетная палата РФ проводит проверку отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год, готовит заключения на них и не позднее 1 сентября текущего года представляет заключения на соответствующие отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов в Государственную Думу и Совет Федерации, а также направляет их в Правительство РФ.
Правительство РФ представляет в Государственную Думу отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год не позднее 1 августа текущего года одновременно с проектом федерального закона об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год и иной бюджетной отчетностью об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов.
По результатам рассмотрения годовых отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральные законы об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фондом и представляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Ежегодно не позднее 15 апреля текущего года высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ представляет отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда в контрольно-счетный орган субъекта РФ для подготовки заключения на него. Контрольно-счетный орган субъекта РФ проводит проверку отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, готовит заключение на него в течение 1,5 месяцев и представляет соответствующее заключение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ (ст. 149 БК).
Требования к бюджетной отчетности и иной финансовой документации уполномоченными субъектами в сфере ОПС должны в обязательном порядке соблюдаться, в противном случае могут иметь место судебные споры (см., например, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 01.03.2021 N Ф05-1934/2021 по делу N А40-52581/2020; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 03.03.2017 по делу N А40-226677/2015; Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.10.2015 по делу N А21-8725/2014; Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 28.06.2016 по делу N 33-6501/2016).
6. К полномочиям федеральных органов государственной власти, реализуемым по отношению к сфере ОПС в Российской Федерации, относится также определение порядка и условий формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений (п. 4 комментируемой статьи).
Правовое регулирование формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений регулируется нормативными правовыми актами, принимаемыми в рамках своей компетенции Федеральным Собранием РФ (федеральные законы), Правительством РФ (постановления).
Например, по данным вопросам приняты следующие федеральные законы:
- ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ";
- ФЗ "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования РФ при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений".
Правительством РФ приняты следующие постановления по основным вопросам, касающимся формирования, размещения, инвестирования средств пенсионных накоплений:
- Постановление Правительства РФ от 30.06.2003 N 379 "Об установлении дополнительных ограничений на инвестирование средств пенсионных накоплений в отдельные классы активов и определении максимальной доли отдельных классов активов в инвестиционном портфеле в соответствии со статьями 26 и 28 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации";
- Постановление Правительства РФ от 02.03.2006 N 113 "Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений";
- Постановление Правительства РФ от 13.12.2006 N 761 "Об установлении дополнительных ограничений на инвестирование средств пенсионных накоплений, переданных Пенсионным фондом Российской Федерации в доверительное управление управляющей компании, в депозиты в валюте Российской Федерации и иностранной валюте в кредитных организациях и накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих в депозиты в рублях в кредитных организациях";
- Постановление Правительства РФ от 24.10.2009 N 842 "О совершенствовании порядка инвестирования средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации";
- Постановление Правительства РФ от 12.10.2010 N 809 "Об утверждении форм публикуемой в средствах массовой информации отчетности о средствах пенсионных накоплений и финансовых результатах их инвестирования";
- Постановление Правительства РФ от 27.01.2012 N 38 "Об утверждении Правил инвестирования средств страховых взносов на финансирование накопительной пенсии, поступивших в течение финансового года в Пенсионный фонд Российской Федерации";
- Постановление Правительства РФ от 21.05.2012 N 500 "Об установлении размера оплаты необходимых расходов по инвестированию средств выплатного резерва и средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым установлена срочная пенсионная выплата, размера вознаграждения государственной управляющей компании средствами выплатного резерва и состава необходимых расходов по инвестированию средств выплатного резерва и средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым установлена срочная пенсионная выплата";
- Постановление Правительства РФ от 13.10.2012 N 1041 "Об утверждении Правил определения дохода (положительных результатов) от инвестирования средств выплатного резерва и (или) пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым установлена срочная пенсионная выплата, за соответствующий год в негосударственном пенсионном фонде" и др.
Принимаются значимые для данной сферы нормативные акты и Банком России (например, Указание Банка России от 22.06.2021 N 5824-У "О формах опубликования Банком России сведений о формировании и финансовых результатах размещения средств пенсионных резервов и о формировании и финансовых результатах инвестирования средств пенсионных накоплений").
Президент РФ также принимает нормативные правовые акты по вопросам инвестирования средств пенсионных накоплений (например, Указ Президента РФ от 23.07.2003 N 827 "Об Общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений").
Основным нормативным правовым актом, определяющим порядок и условия формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, является ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ". Данный Закон устанавливает виды денежных средств, входящих в состав пенсионных накоплений, разрешенные активы для размещения (ст. ст. 3, 26); полномочия ПФР в связи с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений (ст. 10, 10.1); особенности содержания права собственности на средства пенсионных накоплений (ст. 5); контрольные мероприятия в связи с реализацией гражданами права на формирование и инвестирование средств пенсионных накоплений (ст. ст. 6 - 9); передачу средств пенсионных накоплений из ПФР управляющим компаниям (ст. ст. 12, 14); особенности учета средств пенсионных накоплений в ПФР (ст. 15); требования к структуре инвестиционного портфеля (ст. 28).
7. К числу полномочий федеральных органов государственной власти, реализуемых по отношению к сфере ОПС в Российской Федерации, относится также определение порядка хранения средств ОПС (п. 5 комментируемой статьи).
ПФР (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами ОПС в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. Средства бюджета ПФР являются федеральной собственностью, не входят в состав иных бюджетов бюджетной системы и не подлежат изъятию. Бюджетные средства ПФР сосредотачиваются на счетах, открытых территориальным органам Федерального казначейства в подразделениях Банка России для учета операций со средствами бюджета ПФР (п. 4 ст. 16 комментируемого Закона). Это соответствует принципу единства кассы, закрепленному бюджетным законодательством (ст. ст. 28, 38.2 БК).
Соответственно, порядок хранения средств ОПС устанавливается федеральным законом (компетенция Федерального Собрания РФ). Требования федерального закона в этой части должны реализовываться органами, исполняющими бюджет ПФР. Согласно общему правилу функционирования бюджетной системы Российской Федерации, бюджеты исполняются Федеральным казначейством - посредством, повторим, открытия органам Казначейства в подразделениях Банка России бюджетных счетов ("банковский счет по исполнению бюджета") для учета операций со средствами бюджета ПФР. На этом счете производится "хранение средств обязательного пенсионного страхования". К соответствующим банковским операциям применяется Положение об особенностях расчетного и кассового обслуживания территориальных органов Федерального казначейства, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) и органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, утв. Банком России N 414-П, Минфином России N 8н от 18.02.2014.
Рассмотренный принцип "единства кассы" нарушается в сфере деятельности ПФР. Согласно материалам судебной практики "заключение Управлением Пенсионного фонда договора банковского счета в коммерческом банке при наличии возможности осуществления банковских операций с бюджетными средствами организациями Центрального банка России противоречит ст. 155 Бюджетного кодекса РФ и является основанием в силу ст. 168 ГК для признания заключенного договора банковского счета недействительной (ничтожной) сделкой" (см. Постановление ФАС Поволжского округа от 15.01.2008 по делу N А12-7381/2007, а также Постановление ФАС Уральского округа от 20.10.2010 N Ф09-7887/10-С5 по делу N А60-6082/2010-С2).
Как отмечалось, для обеспечения финансовой устойчивости системы ОПС создается резерв бюджета ПФР. Размер этого резерва, а также порядок его формирования и расходования определяются федеральным законом о бюджете ПФР (ст. 19 комментируемого Закона; ст. 30.1 ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ").
На основе анализа правового режима бюджета ПФР можно сделать вывод об особенностях сложившейся в России системы пенсионного страхования. Она носит накопительный ("сохраняющий") и распределительный характер. Накопительный характер системы пенсионного страхования заключается в реализации уполномоченными учреждениями пенсионной системы и финансовыми органами мер по сосредоточению денежных средств в бюджете ПФР в целях реализации инструментария хранения средств ОПС для их последующего использования в социальных целях. Распределительный характер состоит в том, что взносы работающих граждан, аккумулируемые в настоящий период в бюджете ПФР, расходуются на социальные выплаты неработающим гражданам - пенсионерам. Иными словами, имеет место распределение денежных средств между работающим и неработающим населением посредством их "движения" через бюджет государственного внебюджетного фонда, чему предшествует накопление соответствующих ресурсов. Пенсионное страхование характеризуется признаком накопительной системы: выплаты работников, производимые ими в настоящий период, служат накоплению денежных средств для получения ими пенсионного обеспечения в будущем <33>.
--------------------------------
<33> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 158.
8. С рассмотренным полномочием федеральных органов государственной власти по хранению средств ОПС связано иное полномочие, а именно определение порядка использования временно свободных средств ОПС (п. 8 комментируемой статьи). Временно свободные средства ОПС - это бюджетные средства ПФР, которые образовались сверх сумм, направляемых на обеспечение текущей сбалансированности бюджета фонда и пополнение норматива оборотных денежных средств его бюджета.
Доходы от размещения (инвестирования) временно свободных средств ОПС поступают в бюджет ПФР на основании положений ст. 17 комментируемого Закона, ст. 146 БК. Соответственно, планирование объема и особенностей использования временно свободных средств ОПС в рамках конкретного финансового периода осуществляется на основе закона о бюджете ПФР. Как отмечалось в комментарии к п. 2 рассматриваемой статьи, проект закона о бюджете ПФР составляется самим Пенсионным фондом РФ (см. п. 4 комментария к настоящей статье). Полномочие же рассмотрения и утверждения бюджета ПФР, в том числе по всем вопросам функционирования фонда, принадлежит Федеральному Собранию РФ.
Закон в действующей редакции не определяет порядок и формы размещения временно свободных средств ПФР. В данном случае к соответствующим отношениям применимы принципы бюджетной системы Российской Федерации (касающиеся целевого характера использования бюджетных средств, рациональности использования) (гл. 5 БК).
С учетом сложной финансово-экономической обстановки в пенсионной системе временно свободные денежные средства у ПФР практически не образуются. Тем не менее относительно размеров возможных доходов от размещения временно свободных средств пенсионного страхования участники системы пенсионного страхования должны быть извещены, что снижает риск возникновения споров (см., например, Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2009 N 15АП-2546/2009 по делу N А01-1649/08-9).
9. Осуществление государственного надзора и контроля над реализацией прав застрахованных лиц на получение страхового обеспечения по ОПС также относится к полномочиям федеральных органов государственной власти по ОПС в Российской Федерации.
Анализ функциональных особенностей ПФР свидетельствует о значимости аккумулируемых в его бюджете денежных средств для сложившейся в государстве системы обязательного социального страхования, финансового обеспечения соблюдения социально-экономических прав и свобод граждан Российской Федерации. В связи с этим проведение контрольных мероприятий в системе ОПС является одной из гарантий должного функционирования ПФР, выполнения им финансовых обязательств перед населением.
Постановлением Правительства РФ от 26.08.2013 N 739 "Об отдельных вопросах государственного регулирования, контроля и надзора в сфере финансового рынка Российской Федерации" утверждено Положение об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений. Согласно данному Постановлению уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений в части осуществления деятельности по государственному регулированию в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, в том числе средств выплатного резерва и средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым установлена срочная пенсионная выплата, является Министерство финансов РФ. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений в части осуществления деятельности по контролю за соблюдением ПФР законодательства о формировании и об инвестировании средств пенсионных накоплений, за исключением функций по контролю за ПФР, которые ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в РФ" отнесены к функциям Банка России, является Министерство труда и социальной защиты РФ.
Постановлением Правительства РФ от 13.12.2006 N 761 также утверждены Правила контроля за соблюдением дополнительных ограничений на инвестирование средств пенсионных накоплений, переданных Пенсионным фондом РФ в доверительное управление управляющей компании, в депозиты в валюте РФ и иностранной валюте в кредитных организациях и накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих в депозиты в рублях в кредитных организациях.
Постановлением Правительства РФ от 02.03.2006 N 113 утверждено Положение об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда РФ и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений.
Контроль в сфере деятельности ПФР осуществляют также специальные финансовые органы и учреждения, реализующие свои полномочия в связи с инструментарием бюджетного и банковского контроля над системой пенсионного страхования.
Надо заметить, что на практике весьма распространены споры по поводу обжалования актов контрольных органов в указанной сфере деятельности (см., например, Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29.10.2019 N Ф02-5058/2019 по делу N А33-29190/2018; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 11.05.2017 по делу N А40-145990/2016; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31.03.2016 по делу N А11-7043/2014; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16.08.2016 по делу N А74-6877/2015).
