Статья 1. Организация публичной власти в субъектах Российской Федерации
Комментарий к статье 1
1. Власть - это вид общественных отношений. Право является одной из форм власти. Власть означает влияние на действия других или управление действиями других. Это возможность устанавливать свою волю.
Власть - функция, необходимый элемент жизнедеятельности социальной системы. Власть обеспечивает порядок, то есть соответствие поведения субъектов нормам и ценностям, провозглашенным целесообразными для системы. Власть - совокупность властеотношений (Российская социологическая энциклопедия. М., 1999. С. 67).
Власть появилась с возникновением человеческого общества и присутствует на всех этапах его развития. Это форма организации общественной жизни. Власть - инструмент управления для достижения поставленных целей. Цели могут быть групповыми, классовыми, коллективными, семейными, личными, региональными, муниципальными, государственными и иными. Власть - это вид субординации.
В отношениях власти участвует субъект и объект: один дает распоряжения, другой их выполняет. Власть - вид управления, в котором используются разнообразные методы, накопленные за многие тысячелетия. Политическая власть включает в том числе насилие и принуждение.
Противники власти - анархисты считают, что власть - это зло и от нее надо избавляться, так как она ограничивает свободу. Безвластие без другой формы организации может привести либо к дезинтеграции всех сторон общественной жизни и в конечном итоге к ее гибели, либо к установлению диктатуры.
Существуют разные классификации видов власти. Под естественной властью понимают власть, которая существует в природе. Власть существовала до появления государства, и предполагается, что она сохранится после его исчезновения. Власть имеет два основных значения: как вид отношения и как орган управления.
Власть (как орган управления) может добиваться своих целей различными средствами: идеологическим воздействием, экономическим стимулированием и иными косвенными способами. Только власть обладает монополией на принуждение с помощью специального аппарата в отношении всех членов общества.
Среди основных форм власти называют господство, руководство, организацию, управление, контроль и т.д.
Господство предполагает абсолютное или относительное подчинение одних людей (социальных групп) другим. Руководство обозначает способность осуществлять свою волю путем воздействия в различных прямых и косвенных формах на руководимые объекты. Оно может быть основано исключительно на авторитете, на признании руководимыми соответствующих полномочий у руководителей при минимальном осуществлении властно-принудительных функций.
М. Вебер определил власть следующим образом: "Власть состоит в способности индивида А. добиться от индивида Б. такого поведения или такого воздержания от действий, которое Б. в противном случае не принял бы и которое соответствует воле А.".
Существует бесчисленное количество моделей власти, в последнее время часто рассматривают четыре модели власти. Волюнтаристская модель основана на традициях общественного договора, социального атомизма и методологического индивидуализма.
Эта модель властных отношений сформулирована в трудах классиков английской политической мысли Т. Гоббса, Дж. Локка. Понятие "власть" близко понятию "причина", но в отличие от причины власть связана с результатом (Д. Юм).
К этой модели власти относится теория "рационального выбора", которая постулирует существование скрытых причин и структур. Общественная жизнь состоит из цепи последовательных взаимодействий между индивидами и группами, в которых особая роль отводится мотивации, стимулам участников властных отношений.
Герменевтическая или коммуникативная модель связана с феноменологией и герменевтикой. Ее сторонники полагают, что власть конституируется благодаря разделяемым членами данной социальной общности смыслам. Убеждения являются центральным ингредиентом властных отношений, и соображения рациональности обязательно участвуют в общественной жизни. Интерес герменевтики направлен прежде всего на символические и нормативные конструкты, которые формируют практическую рациональность данных социальных агентов. Такой подход включает веру в то, что люди по природе своей существа лингвистические и язык во многом предопределяет характер общества и формы существующей власти в том числе. Арендт Ханна в работе "О насилии" утверждает, что власть означает способность человека действовать, но действовать совместно. Власть, по ее мнению, никогда не является собственностью индивида, а принадлежит группе и существует только до тех пор, пока группа сохраняет свое единство. Люди - уникально коммуникативные существа, и именно благодаря их способности разделять с другими мысли и отношения поддерживается их способность властвовать и подчиняться.
Структуралистская модель власти связана с именами К. Маркса и Э. Дюркгейма. В ней отвергается методологический индивидуализм, не принимается и чисто нормативный подход. Власть в соответствии с этой моделью обладает структурной объективностью, не признаваемой ни в волюнтаристской, ни в герменевтической модели. Структура власти делает возможным человеческое поведение и одновременно ограничивает его. Она может иметь нормативный характер (право) и не сводится только к взглядам и убеждениям людей. Структурный подход определяет власть как способность действовать. Социальные агенты обладают властью в силу устойчивости отношений, в которых они участвуют.
Постмодернистская модель власти. Власть - это универсальное общественное отношение. Поэтому задача политика - срывать маску с власти, в особенности в тех областях жизни, где отношения господства и подчинения не бросаются в глаза. Власть, по Фуко, - это образование определенных структур или дискурсов, имеющих как позитивное, так и негативное измерение.
Постмодернистские теоретики делают акцент на локальном анализе "микровласти". Любая глобальность или тотальность в подходе к исследованию социальной власти всегда предполагает тоталитарный дискурс. Именно локальное знание является антиэпистемологическим. Фуко, опираясь на идеи Ф. Ницше, считал, что право должно рассматриваться не с точки зрения легитимности его установления, а с точки зрения порабощения, которое оно провоцирует.
М. Вебер источниками власти считал:
- насилие (физическая сила, оружие, организованная группа, угроза применения силы);
- авторитет (семейные и социальные связи, харизма, экспертные (специальные) знания, вера);
- право (положение и полномочия, контроль над ресурсами, обычай и традиция).
2. Публичная власть:
- (public power, от лат. publicus - общественный) - власть в присутствии публики открытая народу и его суждениям, общественная по характеру, не частная, вовлекающая в управление широкие круги населения;
- волевое отношение между людьми по организации их совместной деятельности, выработке и осуществлению общей для данного социального коллектива воли. Власть публичная существует там, где необходима нормативно регламентированная комбинированная деятельность.
Органы публичной власти - организации, реализующие публичную власть в обществе и государстве.
Органы публичной власти предназначены для управления обществом на разных уровнях. Их принято делить на органы государственной власти (центральные, региональные органы власти) и органы местного самоуправления (местные органы власти).
В современном российском законодательстве до 2020 г. отсутствовало понятие "орган публичной власти", которое является собирательным для правовых понятий "орган государственной власти" и "орган местного самоуправления". Эти органы осуществляли и олицетворяли публичную власть на территории государства. В соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" публичная власть стала относиться к федеральному ведению.
Система и структура органов публичной власти в государстве определяются ведущей политической силой и закрепляются в высших нормативно-правовых актах.
3. Органы государственной власти - подразделения государственного аппарата, выполняющие функции власти и управления и наделенные для этого необходимыми полномочиями.
Государственные органы: органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.
4. Иные государственные органы образуются в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации. Управление разными территориями предполагает учет всех особенностей, нехарактерных для других территорий. Эти особенности требуют создания органов управления.
5. Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
6. В России сложилась единая система публичной власти.
7. Обеспечение потребностей государства, регионов, муниципалитетов, муниципальных общин, семей, граждан и всего населения - одна из задач власти. В первую очередь необходимо обеспечение первичных интересов граждан в доходах, воде, топливе, канализации, дорогах и т.д.
Интерес - положительно окрашенный эмоциональный процесс, связанный с потребностью.
8. Согласованное функционирование и взаимодействие органов является обязательным условием эффективности власти.
9. Государственные полномочия, передаваемые муниципальным образованиям, - часть государственных, т.е. находящихся в ведении Российской Федерации и субъектов РФ, прав и обязанностей, которыми в соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации наделяются органы местного самоуправления сверх своих полномочий.
10. Федеральные территории в ряде государств с федеративным устройством (США, Бразилия, Венесуэла, Австралия, Канада, Россия) - особые административно-территориальные единицы, входящие в состав федерации.
11. Публичная власть - институционализированная легальная социальная власть, реализующая артикулированные общественные интересы определенного территориального сообщества и служащая цели сохранения и развития данного сообщества в качестве целостной системы в соответствии с господствующим в обществе мировоззрением (Рачинский В.В. Публичная власть как общеправовая категория: теоретико-прикладной аспект. Автореферат дис. ... к. ю. н. Екатеринбург, 2003).
Публичная власть выполняет функции: реализации публичного интереса, консолидации общества, управления, защиты существующей системы общественных отношений (охранительная), нормотворчества. Помимо этого, в демократических обществах публичной власти присуща функция обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Существуют три формы публичной власти: непосредственное народовластие, народное представительство, непредставительские формы функционирования публичной власти - профессиональное народовластие. Имеются четыре вида публичной власти: общественных объединений, муниципальная, государственная, надгосударственная. Если критерием выделения форм власти является вид юридического основания осуществления субъектами властеотношений публичной власти, то основанием деления публичной власти на виды служит определенная политико-территориальная общность людей, выступающая в качестве непосредственного источника власти соответствующего вида.
12. Для того чтобы создать эффективную организацию публичной власти, целесообразно использовать имеющийся опыт в других странах: Франции, Германии, Швеции, Швейцарии, Великобритании, США, Китае, Индии и в других странах.
Научный анализ публичной власти можно найти в следующих работах:
Вебер М. Политические работы, 1895 - 1919 = Gesammelte Politische Schriften, 1895 - 1919 / Пер. с нем.
Вебер М. Политика как призвание и профессия. М., 1990.
Хабриева Т.Я. Парламентское право России. М., 2013.
Сэмюэл Хантингтон. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004.
Рачинский В.В. Публичная власть как общеправовая категория: теоретико-прикладной аспект. Автореферат дис. ... к. ю. н. 2003.
Маринчак Н.Ю. Эффективность управления деятельностью региональных структур публичной власти. Автореферат дис. ... к. с. н. 2007.
Кушхова Б.З. Юридическая ответственность публичной власти в современной России: общетеоретический аспект. Краснодар, 2009.
Фризен О.А. Территориальная организация публичной власти в Российской Федерации: Конституционно-правовой аспект. Автореферат дис. ... к. ю. н. Ростов-на-Дону, 2006
Зуева Ю.А. Самоуправление как форма осуществления публичной власти в условиях государства переходного периода. Автореферат дис. ... к. ю. н. Ростов-на-Дону, 2003.
Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. 247 с.
Берман Г.Дж. Западная традиция права. М., 1994. 786 с.
Основные теории местного самоуправления: происхождение, развитие. Сборник обзоров / И.Д. Черник; отв. ред. В.И. Фадеев; отв. за вып. К.Ф. Загоруйко. М.: Изд-во ИНИОН РАН, 1996. 397 с.
Нольде Б. Очерки русского государственного права. М., 1911. 307 с.
Воронин А. Назад к советам или вперед к земствам? (О проблемах местного самоуправления) // Государство и право. 1995. N 6. С. 26 - 34.
Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию // Комсомольская правда: Спец. выпуск. 1990. 18 сентября.
Сурия Пракаша Синха. Юриспруденция. Философия права. М., 1996. 406 с.
Эдмунд Берк. Оправдание естественного общества (Фонд Свободы, 1982).
Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998.
Васильева А.Ф. Сервисное государство: административно-правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России: монография / А.Ф. Васильева; Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Российская академия правосудия". Москва: РАП, 2012. 332 с.
Публичное право стран Латинской Америки: [в 2 т.] / Фонд современной истории. Москва: Междунар. отношения, 2016.
Трансформация публичной сферы и сравнительный анализ новых феноменов политики: сборник статей / М-во образования и науки Российской Федерации, Санкт-Петербургский гос. ун-т, Фак. политологии [и др.]; под ред. Л.В. Сморгунова, Е.В. Морозовой. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2010. 365 с.
Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества. Автореферат дис. ... д. ю. н. М., 2003.
Паронян К.М. Политико-правовая трансформация института народного представительства в системе российской публичной власти. Автореферат дис. ... к. ю. н. Ростов-на-Дону, 2008.
Андреева Е. Финансово-правовые основы взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации. Автореферат дис. ... д. ю. н. 2018.
Власова Г.Б. Легитимация институтов публичной власти в политико-правовом и социокультурном измерении: на примере эволюции правосудия. Автореферат дис. ... д. ю. н. Ростов-на-Дону, 2009.
Глушаков А.Ю. Государственно-правовые символы в системе легитимации публичной власти древней и средневековой Руси IX - I половины XV вв.: Историко-правовое исследование. Автореферат дис. ... к. ю. н. Санкт-Петербург, 2003.
Кочев В.А. Система государственной власти в Российской Федерации: Основные публично-правовые параметры. Автореферат дис. ... д. ю. н. М., 2002.
Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998.
Богучарский А.В. Публичная политика как форма репрезентации власти в культурно-историческом процессе. Автореферат дис. ... д. с. н. 2005.
Луман Н. Власть / пер. с нем. М., 2001.
Теория публичной власти и государственного управления [Текст]: цикл публичных лекций / Я.В. Коженко [и др.]; под ред. Я.В. Коженко. Таганрог: [б. и.], 2012.
Каверин С.Б. Потребности власти. М., 1991.
Демидов А.И. Учение о политике: философские основания. М., 2001.
Ермилова Т.В. Взаимодействие органов власти и общественных организаций как фактор публичной политики в современной России. Автореферат дис. ... к. п. н. М., 2007.
Макогон Б.В. Процессуально-ограничительное регулирование публичных правоотношений. Автореферат дис. ... д. ю. н. Белгород, 2019.
Озеров В.В. Возникновение государственности и комплексного института налогообложения в обществах Древнего мира и античной Греции: историко-правовой аспект. Автореферат дис. ... к. ю. н. Санкт-Петербург, 2007.
Давыденко О.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Конституционно-правовые аспекты муниципальных властеотношений. Автореферат дис. ... к. ю. н. М., 2005.
Указ Президента РФ от 24.12.2014 N 808 "Об утверждении Основ государственной культурной политики".
Красильщиков А.В. Экономические организации как субъекты гражданского общества в России: теоретико-правовой аспект. Автореферат дис. ... к. ю. н. Владимир, 2011.
Хамидов Б.А. Развитие самоуправленческих начал местной власти в современной Германии: на примере федеральной земли Северный Рейн - Вестфалия. Автореферат дис. ... к. п. н. 2009.
Молчаков Н.Ю. Концепция регионалистского государства и ее реализация в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. Автореферат дис. ... к. ю. н. М., 2018.
Мазаев В.Д. Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации. Автореферат дис. ... д. ю. н. М., 2004.
Никитин А.Н. Государственность "белой" России: становление, эволюция, крушение: 1918 - 1920 гг. Автореферат дис. ... д. ю. н. М., 2007.
Дизер О.А. Административно-правовая защита общественной нравственности. Автореферат дис. ... д. ю. н. Омск, 2019.
Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования. Автореферат дис. ... д. ю. н. М., 2006; и другие.
Перечисленные издания можно включить в список работ для профессионального стандарта помощников депутатов, депутатов, государственных служащих, занимающихся регулированием властных отношений.
Публичную власть целесообразно анализировать системно в философском, юридическом, социологическом, политологическом, экономическом, культурологическом и других аспектах.
13. В Заключении Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу ст. 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации" Конституционный Суд указывает на конституционные основы единства публичной власти в Российской Федерации.
Принцип единой системы публичной власти, хотя и не нашел буквального закрепления в гл. 1 Конституции Российской Федерации, вместе с тем имплицитно следует из конституционных положений о соединении многонационального народа Российской Федерации общей судьбой на своей земле, сохранении исторически сложившегося государственного единства и возрождении суверенной государственности России (преамбула), о Российской Федерации - России как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ст. 1), о единственном источнике власти - многонациональном народе Российской Федерации, являющемся носителем суверенитета, который распространяется на всю территорию России, и осуществляющем свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 1 и 2 ст. 3; ч. 1 ст. 4), во взаимосвязи с указанием на установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72). Категория "единая система публичной власти" производна, таким образом, от основополагающих понятий "государственность" и "государство", означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа. Общая суверенная власть данного политического союза распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией Российской Федерации (ст. ст. 5, 10, 11 и 12). Следовательно, органы местного самоуправления, которые согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, указанных в ее ст. ст. 10 и 11, во всяком случае входят в единую систему публичной власти политического союза (объединения) многонационального российского народа. Иное, в частности, влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации и означало бы неприменимость к местному самоуправлению базовых конституционно-правовых характеристик Российского государства (ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации), что является конституционно-правовым нонсенсом.
В своем функциональном предназначении единство публичной власти выражается и в том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. ст. 2 и 18 Конституции Российской Федерации), что во всяком случае предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на конституционные основы единства публичной власти в Российской Федерации и объективную необходимость взаимодействия с органами местного самоуправления органов государственной власти субъекта Российской Федерации, призванных создавать условия для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах всей территории данного субъекта Российской Федерации, как на достаточное основание для участия органов государственной власти в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления, а также для участия выборных лиц местного сообщества, учета их мнения в рамках процедуры замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (Постановления от 24.12.2012 N 32-П и от 01.12.2015 N 30-П).
Местное самоуправление, будучи коллективной формой реализации населением права на решение вопросов местного значения и одновременно выражением власти местного сообщества, вместе с тем в лице своих органов интегрировано в общую институциональную систему осуществления на соответствующей территории функций демократического правового социального государства на началах взаимодействия как с федеральными органами государственной власти, так и прежде всего (если иметь в виду объективно существующие наиболее тесные взаимосвязи публичных функций и задач, осуществляемых региональными и муниципальными органами власти) с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Возложение Конституцией Российской Федерации именно на органы местного самоуправления самостоятельного решения вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130) не препятствует конструктивному, основанному на признании и гарантировании самостоятельности местного самоуправления взаимодействию между органами местного самоуправления и органами государственной власти для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, равно как и участию органов местного самоуправления в выполнении тех или иных имеющих государственное значение публичных функций и задач на соответствующей территории как в порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации), так и в иных формах (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2018 N 33-П).
Таким образом, под единством системы публичной власти понимается прежде всего функциональное единство, что не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении задач на соответствующей территории. Это не отрицает самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации).
14. Различия в публичной власти субъектов РФ можно определить по уровню достигнутого в субъекте порядка. Целесообразно публиковать ежегодно таблицу уровней порядка в субъектах РФ. Для этого необходимо разработать социальные показатели порядка. С методикой разработки показателей можно познакомиться в следующих работах: Родионова Н.В. Теория и методология исследования экономических и социальных показателей в системах управления предприятиями. Автореферат дис. ... д. с. н. Санкт-Петербург, 2004; Кудревич В.В. Совершенствование механизма формирования стратегии сбалансированного социально-экономического развития региона (на примере республики Крым). Диссертация дис. ... канд. эконом. наук. Севастополь, 2018; Кабанова О.В. Государственный аудит: выбор критериев и показателей измерения социального развития. Автореферат дис. ... к. с. н. М., 2012; и т.д. Для реализации этого важного проекта при Правительстве РФ можно создать отдел государственного аудита, который выполнит эти функции.
15. Важнейшей задачей публичной власти является сохранение и укрепление традиционных российских духовно-нравственных ценностей. См. проект указа Президента РФ "Об утверждении Основ государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно-нравственных ценностей" (regulation.gov.ru).
16. См. судебную практику: Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу ст. 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации"; Постановление Конституционного Суда РФ от 28.02.2012 N 4-П "По делу о проверке конституционности пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Т.И. Романовой"; Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства, в 2020 г. (подготовлен Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии с п. 2 § 67 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации); Обзор практики Конституционного Суда РФ за 2020 г.; Обзор судебной практики Верховного Суда РФ N 4 (2020) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 23.12.2020) и т.д.
