Статья 2. Нормативное правовое регулирование развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации
Комментарий к статье 2
Определяя нормативное правовое регулирование развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, комментируемая статья выстраивает традиционную иерархию нормативных правовых актов, указывая на то, что оно основывается на Конституции. В ней закрепляется гарантия единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8). Провозглашается право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с одновременным запретом на осуществление экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34).
При этом из анализа положений пп. "е" и "ж" ст. 71 Конституции следует, что установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, равно как установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, относятся к ведению Российской Федерации.
Между тем комментируемая статья включает в систему нормативно-правового регулирования малого и среднего предпринимательства законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов публичной власти федеральной территории, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Возможность реализации подобной нормативной практики заложена п. 3 ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства, а также соглашениями. Это свидетельствует о праве федеральных органов государственной власти делегировать органам государственной власти субъектов РФ часть своих полномочий (в том числе и нормотворческих) по предметам ведения Российской Федерации, которые в этом случае будут иметь производный характер. Последнее означает, что субъекты РФ не вправе выходить за пределы предоставленных нормотворческих полномочий, в том числе осуществлять восполнение пробелов в законодательстве федерального уровня в сферах, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации.
То же можно сказать и о полномочиях органов публичной власти федеральных территорий, представляющих собой публично-правовые образования, имеющие общегосударственное стратегическое значение. Особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности в границах федеральной территории устанавливаются федеральным законом, определяющим ее статус и цели создания. В настоящее время таковой является федеральная территория "Сириус" в соответствии с Федеральным законом от 22.12.2020 N 437-ФЗ "О федеральной территории "Сириус".
Ориентиром в рассматриваемой сфере являются положения ст. ст. 10 и 11 комментируемого Закона, которые определяют круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства.
Ряд статей непосредственно указывают на возможность правовой регламентации поддержки малого и среднего предпринимательства нормативными правовыми актами субъектов РФ, органов публичной власти федеральной территории и муниципальными правовыми актами. В частности, речь идет об условиях и порядке оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим необходимую для этого инфраструктуру (ст. 16 комментируемого Закона). При этом законодатель допускает реализацию иных форм поддержки за счет средств региональных и местных бюджетов, предоставляя тем самым широкие возможности для регионального нормотворчества.
Следует обратить внимание на то, что нормотворческие полномочия органов местного самоуправления вытекают как из законодательно закрепленных полномочий по созданию условий для развития малого и среднего предпринимательства (п. 28 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 15, п. 33 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), так и из нормативно установленного права органов государственной власти субъектов РФ передавать им в установленном законом порядке отдельные полномочия по развитию субъектов малого и среднего предпринимательства.
При этом в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению у них необоснованных расходов, органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов РФ, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, проводится оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской деятельности (ст. 46 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
С учетом вышеизложенного нормативные правовые акты, принятые в Российской Федерации в целях регулирования развития малого и среднего предпринимательства, могут быть представлены следующим образом:
1) федеральные законы, среди которых можно выделить:
а) законы, содержащие универсальные положения, применимые к любому субъекту предпринимательства и не включающие нормы специального характера, адресованные непосредственно представителям малого и среднего бизнеса, например:
- закрепляющие правовой статус субъектов предпринимательства (Федеральный закон от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", ФЗ "Об акционерных обществах", Федеральный закон от 03.12.2011 N 380-ФЗ "О хозяйственных партнерствах" и т.д.);
- определяющие содержание и порядок реализации отдельных мер государственного воздействия на предпринимательскую деятельность (Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и т.д.);
б) законы, содержащие отдельные нормативные предписания, обеспечивающие практическую реализацию мер государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе:
- обеспечивающие упрощенный режим их деятельности, в том числе в части реализации мер государственного и муниципального контроля. В частности, НК устанавливает возможность применения специальных налоговых режимов; Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" устанавливает упрощенные способы ведения бухгалтерского учета, включая упрощенную бухгалтерскую (финансовую) отчетность, и упрощенный порядок ведения кассовых операций (п. 2 ст. 7); Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" устанавливает сокращенные сроки проверок, надзорные каникулы и т.д.;
- устанавливающие различные преференции для субъектов малого и среднего предпринимательства, например, ФЗ "О защите конкуренции" в части установления государственных и муниципальных преференций (ст. 19);
- предусматривающие меры поддержки при осуществлении государственных закупок. Так, Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" устанавливает преимущества для субъектов малого предпринимательства (ст. ст. 28 - 39); ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" закрепляет ряд особенностей участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупке;
в) законы, имеющие своей целью исключительно регламентацию деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";
2) законы субъектов РФ, подразделяющиеся на:
а) законы, принятые для развития положений настоящего Федерального закона. Подобные законы приняты в подавляющем большинстве субъектов РФ для разграничения в этой сфере компетенции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, определения форм и видов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, источников ее средств и ресурсов, а также целей и условий деятельности организаций, образующих соответствующую инфраструктуру.
Некоторые регионы дополнительно принимают законы, акцентированные на поддержке субъектов молодежного и семейного предпринимательства, поддержке развития ремесленной деятельности, например:
- Закон Хабаровского края от 29.05.2013 N 284 "О развитии малого и среднего предпринимательства в Хабаровском крае";
- Закон Санкт-Петербурга от 17.04.2008 N 194-32 "О развитии малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге";
- Закон Сахалинской области от 16.02.2009 N 9-ЗО "О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в Сахалинской области" и др.
Степень детализации нормативного регулирования при этом существенно отличается. В то время как Закон Архангельской области от 29.10.2010 N 209-16-ОЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Архангельской области" ограничивается определением круга полномочий органов власти и указанием на разработку и реализацию государственных программ (подпрограмм), Закон г. Москвы от 26.11.2008 N 60 "О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве" обеспечивает реализацию комплексного подхода к решению проблем, определяя содержание предлагаемых мер по имущественной, финансовой, информационной, консультационной, правовой поддержке, а также поддержке в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, особо оговаривая специфику их проявления в сфере инноваций и промышленного производства, ремесленной деятельности и жилищно-коммунального хозяйства;
б) законы, обеспечивающие реализацию отдельных форм поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, например, Закон Республики Северная Осетия - Алания от 30.12.2008 N 63-РЗ "О развитии и поддержке малого и среднего предпринимательства в Республике Северная Осетия - Алания".
Однако практика принятия законов, утверждающих программы развития малого и среднего предпринимательства, в настоящее время почти не реализуется;
3) указы Президента, преимущественно ориентированные на постановку задач органам государственной власти в целях развития малого и среднего предпринимательства как важнейшей сферы российской экономики, например:
- Указ Президента от 04.04.1996 N 491 "О первоочередных мерах государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации";
- Указ Президента от 05.06.2015 N 287 "О мерах по дальнейшему развитию малого и среднего предпринимательства";
4) постановления Правительства, принимаемые на основании и во исполнение федеральных законов, например:
- Постановление Правительства от 26.04.2019 N 503 "Об утверждении Правил предоставления организациям субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства в субъектах Российской Федерации";
- Постановление Правительства от 08.06.2018 N 657 "Об утверждении дополнительных требований к функционированию электронной площадки для целей осуществления конкурентной закупки с участием субъектов малого и среднего предпринимательства";
- Постановление Правительства от 11.12.2014 N 1352 "Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", Постановление Правительства РФ от 21.08.2010 N 645 "Об имущественной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства при предоставлении федерального имущества" и др.;
5) приказы федеральных министерств, прежде всего Минэкономразвития, реализующего государственную политику в данной сфере. В качестве примеров можно привести:
- Приказ Минэкономразвития от 19.02.2020 N 77 "Об утверждении Порядка, сроков и форм представления информации, предусмотренной пунктом 5 Правил проведения акционерным обществом "Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства" мониторинга оказания федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, и мониторинга оказания организациями, образующими инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, а также состава такой информации и о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых приказов Минэкономразвития России, устанавливающих требования по представлению информации в рамках мониторинга реализации мероприятий государственной поддержки малого и среднего предпринимательства";
- Приказ Минэкономразвития от 10.03.2016 N 113 "Об утверждении формы заявления о соответствии вновь созданного юридического лица и вновь зарегистрированного индивидуального предпринимателя условиям отнесения к субъектам малого и среднего предпринимательства, установленным Федеральным законом от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" и т.д.;
6) подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, обеспечивающие практическую реализацию переданных органам государственной власти полномочий в рассматриваемой сфере, например:
- Постановление Правительства Алтайского края от 15.03.2018 N 88 "Об имущественной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства";
- Постановление Правительства Республики Северная Осетия - Алания от 10.12.2019 N 416 "О государственной программе Республики Северная Осетия - Алания "Поддержка и развитие малого, среднего предпринимательства и инвестиционной деятельности в Республике Северная Осетия - Алания" на 2020 - 2024 годы" и т.п.;
7) нормативные правовые акты органов публичной власти федеральной территории, к которым согласно ст. 5 Федерального закона от 22.12.2020 N 437-ФЗ "О федеральной территории "Сириус" относятся решения Совета федеральной территории и постановления главы администрации федеральной территории;
8) нормативные правовые акты органов местного самоуправления, например:
- Постановление администрации г. Сочи от 07.12.2015 N 3445 "Об утверждении муниципальной программы города Сочи "Поддержка малого и среднего предпринимательства в городе Сочи";
- Постановление администрации г. Твери от 31.05.2017 N 687 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства на уплату процентов по кредитам (займам)" и т.п.
В завершение следует обратить внимание на реализацию в рассматриваемой сфере положения ч. 4 ст. 15 Конституции, которая провозглашает общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации составной частью ее правовой системы.
При этом нельзя не учитывать, что согласие на соблюдение в Российской Федерации международного договора, содержащего правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, может быть дано только в форме федерального закона после внесения соответствующих конституционных поправок или пересмотра ее положений в установленном порядке (ст. 22 Федерального закона от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"). Только это объясняет приоритет, отдаваемый международным договорам Российской Федерации в правоприменительной практике, если ими установлены иные правила, чем предусмотренные законом.
Говоря о международной правовой составляющей системы нормативного регулирования развития малого и среднего предпринимательства, прежде всего следует выделить соглашения общего характера, ориентированные на любых субъектов предпринимательской детальности, включая несколько десятков двусторонних договоров об устранении двойного налогообложения, международные договоры о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах, о поощрении и взаимной защите капиталовложений и инвестиций и т.п.
Международных соглашений, регламентирующих реализацию договаривающимися государствами мер поддержки малого и среднего предпринимательства, сравнительно немного. В основном соответствующие усилия предпринимаются в рамках СНГ.
В частности, следует отметить Соглашение о поддержке и развитии малого предпринимательства в государствах - участниках СНГ (г. Москва, 17.01.1997) <3>, в котором провозглашается, что стороны, обладая полной самостоятельностью в вопросах реализации государственной политики в развитии и поддержке малого предпринимательства, осуществляют взаимодействие по его поддержке и сотрудничают в нескольких направлениях, включая:
- содействие установлению и развитию деловых контактов между субъектами малого предпринимательства государств - участников Содружества;
- формирование условий для активизации внешнеэкономической деятельности субъектов малого предпринимательства;
- оказание помощи в создании межгосударственной и национальных инфраструктур для поддержки малого предпринимательства;
- содействие финансово-кредитной и инвестиционной поддержке малого предпринимательства, развитию инновационной деятельности субъектов малого предпринимательства;
- сближение нормативной правовой базы сторон, регламентирующей деятельность малого предпринимательства, чему должно было способствовать принятие Модельного закона о государственной поддержке малого предпринимательства 8 июня 1997 г.;
- создание совместимых национальных и единой межгосударственной систем информационного и консультационного обеспечения малого предпринимательства;
- формирование позитивного общественного мнения о малом предпринимательстве; подготовка кадров для малого предпринимательства.
--------------------------------
<3> Для России Соглашение вступило в силу 12 сентября 2001 г.
В целях обеспечения необходимой деятельности в области поддержки и развития малого предпринимательства был создан Консультативный совет по поддержке и развитию малого предпринимательства в государствах - участниках СНГ.
Наряду с этим можно отметить существование нескольких двусторонних договоров, в частности Соглашения между Государственным комитетом Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства и Секретариатом малого и среднего предпринимательства Республики Аргентина о сотрудничестве в сфере малого и среднего предпринимательства (г. Москва, 25.06.1998), Соглашения между Государственным комитетом Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства и Администрацией малого и среднего бизнеса Республики Корея о сотрудничестве в сфере малого и среднего предпринимательства (г. Москва, 26.01.1998). В них не только определяются направления сотрудничества в рассматриваемой сфере, но и конкретные механизмы реализации закрепленных в них положений, включая создание функционирующей на постоянной основе рабочей комиссии, призванной обеспечивать развитие и координацию планов действий по сотрудничеству в сфере малого бизнеса и наблюдение за их выполнением, обеспечивать мероприятия по организации встреч сторон, касающихся сотрудничества в сфере малого бизнеса, а также обсуждение вопросов, касающихся выполнения заключенного соглашения.
Несколько сложнее определить правовую природу меморандумов, поскольку, как отмечает И.И. Лукашук, меморандум как акт государства, в зависимости от обстоятельств может быть как международным договором, так и политической договоренностью, не порождающей обязательств, вытекающих из международного права <4>.
--------------------------------
<4> См.: Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Т. 1. Заключение международных договоров. М., 2004. С. 358.
Однако, как следует из Положения о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства от 07.02.2003 N 79, меморандумы не признаются международными договорами, в силу чего не должны содержать юридически обязывающих положений, что не исключает наличие в них ссылок на обязательства, принятые сторонами по международным договорам. Но это Положение распространяется только на межправительственные и межведомственные документы, такие как:
- меморандум о сотрудничестве в сфере малого и среднего предпринимательства между Министерством промышленности, торговли и ремесленничества Итальянской Республики и Государственным комитетом Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства (г. Рим, 21 мая 1998 г.);
- меморандум о взаимопонимании в сфере малого и среднего предпринимательства между Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством развития, промышленности и внешней торговли Федеративной Республики Бразилии (г. Бразилиа, 20 февраля 2013 г.);
- меморандум о взаимопонимании в сфере малого и среднего предпринимательства между Министерством экономического развития Российской Федерации и Государственной организацией по развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства Турецкой Республики (КОСГЕБ) (г. Анкара, 1 декабря 2014 г.).
В названных меморандумах прямо указано, что они не являются международными договорами и не создают обязательств, регулируемых международным правом.
Сотрудничество России и Японии по линии малого и среднего предпринимательства опирается на два Меморандума: о сотрудничестве в сфере малого и среднего предпринимательства от 25 декабря 2013 г. и о создании Платформ по сотрудничеству в сфере малого и среднего предпринимательства между Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством экономики, торговли и промышленности Японии от 3 сентября 2016 г.
Подобные документы, даже не обладая юридической силой, присущей международным договорам, способны играть значительную роль в развитии малого и среднего предпринимательства, поскольку ориентированы на создание более широких рамок промышленной кооперации между странами через создание, укрепление и инновацию малых и средних предприятий. Меморандумы могут ориентировать договаривающиеся стороны на:
- разработку программ, инструментов и методов создания новых предприятий и развитие существующих предприятий;
- определение возможных действий и инструментов, направленных на улучшение технологического и организационного обновления предприятий, а также их соответствия международным стандартам;
- создание специальных проектов содействия для отдельных географических районов или отраслей;
- выявление и развитие человеческих ресурсов, их профессионализма и потенциала;
- выявление возможной финансовой поддержки, направленной на развитие и повышение квалификации малых и средних предприятий.
В целях практической реализации заложенных в них идей может предусматриваться создание соответствующих рабочих групп, на которые возлагается реализация пилотных проектов.
С тех же позиций следует оценивать протокольные решения и планы мероприятий, например:
- протокольное решение Экономического совета СНГ "О состоянии малого и среднего предпринимательства в государствах - участниках СНГ" (г. Москва, 18 июня 2013 г.);
- план мероприятий по дальнейшему развитию малого и среднего предпринимательства в Союзном государстве на 2017 - 2019 гг., утв. Постановлением N 20 Совета Министров Союзного государства Беларуси и России.
