Статья 1. Свобода массовой информации
Комментарий к статье 1
1. Легальное толкование термина "информация" дано в ст. 2 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Это "сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления". В этом же нормативном документе содержатся и иные базовые для информационных правоотношений понятия: "информационные технологии", "информационная система", "доступ к информации", "предоставление информации", "распространение информации" и др.
Отечественной правовой доктриной за последние 25 лет сформулированы десятки определений и классификаций информации <1>, каждая из которых применительно к отдельным правоотношениям или сфере государственного управления имеет практическое, прикладное значение. Одной из основополагающих категорий при этом была и остается массовая информация.
--------------------------------
<1> См., например: Актуальные проблемы информационного права: учебник / под ред. И.Л. Бачило, М.А. Лапиной. М.: ЮСТИЦИЯ, 2016. С. 16; Городов О.А. Информационное право: учебник / О.А. Городов. М.: Проспект, 2009. С. 5 - 14, 55 - 87; Лопатин В.Н. Информационная безопасность России: Человек. Общество. Государство / В.Н. Лопатин. СПб.: Фонд "Университет", 2000. С. 24 - 30, 37; Рассолов И.М. Информационное право: учебник / И.М. Рассолов. М.: Юрайт, 2012. С. 45 - 49; Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации в Российской Федерации: учебное пособие / А.А. Фатьянов. М.: Юрист, 2001. С. 5 - 20; и др.
Согласно ст. 2 комментируемого Закона под массовой информацией понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Соотнеся легально закрепленные дефиниции "массовая информация" и "информация" и исходя из необходимости уточнить критерий выделения первой из второй, С.А. Куликова полагает, что в данном случае различия в определениях продиктованы желанием законодателя отделить первичную социальную информацию, информацию факта от массовой информации. Информационный материал - это всегда обработанная, подготовленная информация <2>.
--------------------------------
<2> См.: Куликова С.А. Конституционный запрет цензуры в России: монография / под ред. Г.Н. Комковой. М.: Проспект, 2016. С. 21.
Следует отметить, что грань между этими двумя терминами во многом стерта с развитием информационных технологий, в том числе с развитием Интернета. Немаловажную роль в этом процессе сыграло и кратное снижение стоимости технических средств, обеспечивающих межличностную коммуникацию и доступ во всемирную сеть.
Легальное определение массовой информации было сформулировано в 1991 г. и не подвергалось корректировке ни в момент появления Рунета (1994 г.) <3>, ни в период массового распространения сотовой связи (с 2002 г. по настоящее время) <4>, ни на фоне лавинообразного роста рынка смартфонов (с 2009 г. по настоящее время) <5> и глобализации мобильного Интернета (с 2013 г. по настоящее время) <6>. Легально закрепленное в отечественном законодательстве определение массовой информации практически отождествляет ее с содержанием продукции средства массовой информации в ущерб главного признака таких сведений - социальной значимости и возможности получения к ней массового доступа.
--------------------------------
<3> Национальный домен ".ru" был зарегистрирован 7 апреля 1994 г.
<4> В 2002 г. мобильные телефоны в нашей стране впервые стали популярнее стационарных, а всего через четыре года, в 2006 г., проникновение мобильной связи достигло 100% // История сотовой связи в России: от трехкилограммовой Nokia до LTE: URL: https://4pda.to/2016/09/04/321804/ (дата обращения: 01.08.2021).
<5> В 2009 г. на 1 проданный в России смартфон приходилось 17,9 обычных мобильных телефонов, в 2015 г. - 0,6 телефона, а всего было продано 26,15 млн смартфонов. Портал TAdviser. Государство. Бизнес. IT.: URL: http://www.tadviser.ru/index.php/Статья: Сотовые телефоны (рынок России) (дата обращения: 01.08.2021).
<6> В 2013 г. исключительно мобильным Интернетом через смартфоны пользовалось 12% абонентов сотовой связи (18% всей интернет-аудитории), в 2018 г. - 59% (35% соответственно). Портал TAdviser. Государство. Бизнес. IT: URL: http://www.tadviser.ru/index.php/Статья: Интернет-доступ (рынок России) (дата обращения: 01.08.2021).
Сегодня интернет-блогинг и социальные сети существенно размыли содержание термина "массовая информация", а право на доступ к социально значимой информации все чаще реализуется без участия традиционных СМИ посредством новых информационных технологий (например, через СМС-рассылку МЧС).
С учетом сегодняшних реалий массовую информацию представляется правильным определить как информацию, распространяемую среди относительно неопределенного круга лиц через средства массовой коммуникации, включая информационно-телекоммуникационные сети. Распространителем (адресантом) массовой информации выступают как зарегистрированные в установленном порядке средства массовой информации, так и иные общественные объединения и организации, а также граждане <7>.
--------------------------------
<7> См.: Куликова С.А. Конституционный запрет цензуры в России: монография / под ред. Г.Н. Комковой. М.: Проспект, 2016. С. 21.
Правовыми гарантиями коммуникации выступают свобода слова и мысли, свобода информации и свобода массовой информации - базовые права человека в демократическом информационном обществе. Эти три информационные свободы закреплены в ст. 29 Конституции. Свобода информации и свобода массовой информации физиологически и исторически производны от свободы мысли и слова, так как идеи генерируются через мыслительный процесс, а устная речь являлась первым и остается на сегодня основным способом коммуникации.
2. Комментируемая статья содержит две генеральные идеи. Согласно первой в Российской Федерации по общему правилу не подлежат ограничениям следующие юридически значимые процессы и процедуры:
1) поиск, получение, производство и распространение массовой информации;
2) учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими;
3) изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации.
2.1. Поиск, получение, производство и распространение сведений - это базовые информационные процессы. Помимо указанных в законодательстве, используются термины "сбор", "обработка", "накопление" и "хранение" информации. Полагаем, они не обладают существенной спецификой в контексте массовой информации.
Отметим, что по вектору процесса поиск и получение свойственны для адресата массовой информации и журналиста на стадии подготовки информационного материала, а производство и распространение - для адресанта, источника массовой информации. Таковым в первую очередь является само СМИ в лице его владельца и (или) главного редактора.
И.Л. Бачило и М.А. Лапина отмечают, что с точки зрения этапов информационного процесса можно выделить три группы конституционных прав:
1) право создавать (производить) информацию;
2) право искать и получать информацию;
3) право передавать и распространять информацию <8>.
--------------------------------
<8> См.: Актуальные проблемы информационного права: учебник / коллектив авторов под ред. И.Л. Бачило, М.А. Лапиной. М.: ЮСТИЦИЯ, 2016. С. 89.
Из перечисленных информационных процессов легальное толкование получило лишь распространение. Согласно п. 9 ст. 2 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" распространение информации - это действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц.
В соответствии со ст. 2 комментируемого Закона под распространением продукции СМИ понимаются продажа, подписка, доставка, раздача периодического печатного издания, аудио- или видеозаписи программы, вещание телеканала, радиоканала (телевизионное вещание, радиовещание), вещание телепрограммы, радиопрограммы в составе соответственно телеканала, радиоканала, демонстрация кинохроникальной программы, предоставление доступа к сетевому изданию, иные способы распространения.
Под доставкой понимается осуществляемая на возмездной или безвозмездной основе по заказу потребителя или без такового, в рекламных целях или в качестве социального проекта транспортировка и передача продукции средства массовой информации из места изготовления или хранения продукции непосредственно потребителю. Доставка может иметь самостоятельное значение или быть частью продажи или подписки.
Раздача продукции - предоставление ее на безвозмездной основе. Обычно осуществляется в рекламных или агитационных целях.
Также в ст. 2 комментируемого Закона раскрывается термин "распространитель" - это лицо, осуществляющее распространение продукции средства массовой информации по договору с редакцией, издателем или на иных законных основаниях.
Подробнее о порядке распространения массовой информации см. комментарий к ст. 25.
Поиск представляет собой приискание сведений, содержательно соответствующих информационному запросу (потребностям) субъекта поиска (читателя, слушателя, зрителя, журналиста). В рамках поиска субъектом могут предъявляться дополнительные требования: достоверности (верифицируемости), полноты, официальности, социальной значимости и т.д.
Получение массовой информации выражается в получении потребителем возможности распоряжаться материалом СМИ, изложенным в доступной для восприятия им форме. Производством массовой информации является осуществление (на основании получения и обработки первичной информации) подготовки и издания (выхода в свет) материала СМИ (текстового издания или программы), имеющего внутреннюю структуру и установленные законом обязательные реквизиты.
Свобода поиска, получения, производства и распространения массовой информации выражается в отсутствии предварительной цензуры СМИ (см. комментарий к ст. 3), указаний и иных регуляторных вмешательств публичной власти, связанных с выбором тематики и определением содержания распространяемой информации.
Следует заключить, что абз. 2 комментируемой статьи уточняет конституционные начала свободы массовой информации и определяет перечень информационных процессов, используемых при реализации соответствующего права. Иными словами, рассмотренная норма содержит коммуникативный элемент свободы массовой информации.
2.2. Свобода учреждения средств массовой информации, владения, пользования и распоряжения ими представляет собой комплекс организационно-правовых полномочий, обусловленных участием лица в производстве и распространении массовой информации. Учреждение обозначает процесс подготовки к официальному изданию первого информационного материала. По общему правилу учреждение СМИ осуществляется в форме ее регистрации (см. комментарий к гл. II).
Не требуется регистрация для следующих средств массовой информации:
1) учреждаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов;
2) периодических печатных изданий тиражом менее 1 000 экземпляров;
3) радио- и телепрограмм, распространяемых по кабельным сетям, ограниченным помещением и территорией одного государственного учреждения, одной образовательной организации или одного промышленного предприятия либо имеющим не более 10 абонентов;
4) аудио- и видеопрограмм, распространяемых в записи тиражом не более 10 экземпляров.
Применительно к этим разновидностям СМИ моментом учреждения будет принятие волевого или управленческого решения об издании, вещании или ином распространении информационных материалов.
Подробнее об освобождении от регистрации см. комментарий к ст. 12.
Владение СМИ распространяет на него право собственности, урегулированное гл. 13 ГК. Пользование СМИ представляет собой извлечение из него полезных свойств, в том числе извлечение прибыли. Распоряжение СМИ охватывает весь спектр внутриорганизационных и внешне выраженных действий владельца по отношению к СМИ: от определения дресс-кода и правил поведения сотрудников до принятия решения о ликвидации или продаже средства массовой информации.
Таким образом, рассмотренная норма содержит организационно-процедурный элемент свободы массовой информации.
2.3. Свобода изготовления, приобретения, хранения и эксплуатации технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции СМИ, - это технико-обеспечивающий элемент свободы массовой информации.
В международных правовых актах декларируется обязанность публичной власти не устанавливать приоритет государственных СМИ перед гражданскими в доступе к требуемым для издания материалам и ресурсам, например, не ограничивать доступ к газетной бумаге, типографиям и системам распространения, каналам связи агентств новостей, частотам и оборудованию для теле- и радиовещания (Хартия свободы печати, Лондон, 1987 г.).
Говоря о современных средствах распространения СМИ, следует отметить Совместную декларацию ОБСЕ "О свободе выражения мнения и выборах в эпоху цифровых технологий" от 30.04.2020, нормы которой призывают государства-участники не допускать предварительную цензуру СМИ, в том числе с помощью таких средств, как административная блокировка сайтов средств массовой информации или отключение Интернета.
3. Вторая генеральная идея представляет собой исключение из указанного выше общего правила. Она имеет бланкетно-отсылочную форму и допускает ограничение права на массовую информацию в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации. Названное законодательство не следует ассоциировать исключительно с комментируемым Законом. В первую очередь подобные ограничения содержатся в Конституции:
- ч. 5 ст. 13 запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни;
- ч. 2 ст. 29 запрещает пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, а равно пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду;
- ст. 23 и ч. 4 ст. 29 выводят из сферы потенциально неограниченного доступа секретную (государственную тайну) и конфиденциальную (личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений) информацию.
Общий перечень конституционных ценностей, защита которых допускает ограничение права, в том числе и на свободу массовой информации, содержится в ч. 3 ст. 55 Конституции. Это основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Данное положение Основного Закона детализируется в ст. 9 "Ограничение доступа к информации" ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <9>.
--------------------------------
<9> Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" / Куликова С.А. и др. М., 2020.
Частные случаи ограничения свободы массовой информации, не связанного с обеспечением секретности или конфиденциальности, предусмотрены в отношении следующих разновидностей информации:
- причиняющей вред здоровью и развитию детей (ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию");
- выражающейся в неприличной форме, которая оскорбляет человеческое достоинство и общественную нравственность, явное неуважение к обществу, государству, официальным государственным символам Российской Федерации (ст. 15.1-1 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации");
- содержащей призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка, недостоверной общественно значимой информации, распространяемой под видом достоверных сообщений (ст. 15.3 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации");
- обеспечивающей склонение к совершению самоубийства (ст. 110.1 УК);
- унижающей честь и достоинство другого лица (ст. 5.61 КоАП), а равно оскорбляющей религиозные чувства верующих (ст. 148 УК), оскорбляющей участников судебного разбирательства, судьи, присяжного заседателя или иного лица, участвующего в отправлении правосудия (ст. 297 УК), представителя власти (ст. 319 УК), военнослужащего (ст. 337 УК);
- обеспечивающей вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления (ст. 150 УК), в совершение антиобщественных действий (ст. 6.10 КоАП, ст. 151 УК), в процесс потребления табака или потребления никотинсодержащей продукции (ст. 6.23 КоАП), в участие в несанкционированных собрании, митинге, демонстрации, шествии или пикетировании, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния (ч. 1.1 ст. 20.2 КоАП);
- обеспечивающей склонение или иное вовлечение несовершеннолетнего в совершение противоправных действий, заведомо для виновного представляющих опасность для жизни несовершеннолетнего (ст. 151.2 УК);
- в которой содержатся публичные призывы к осуществлению террористической деятельности, публичное оправдание терроризма или пропаганда терроризма (ст. 205.2 УК);
- содержащей пропаганду психоактивных веществ (ст. 6.13 КоАП), нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних (ст. 6.21 КоАП), экстремистской символики (ст. 20.3 КоАП), а равно информации, признанной экстремистскими материалами (ст. 20.29 КоАП).
К информации ограниченного доступа, не подлежащей разглашению в СМИ, относятся:
1) государственная тайна (Закон РФ "О государственной тайне");
2) коммерческая тайна (Федеральный закон от 29.07.2004 N 98-ФЗ "О коммерческой тайне");
3) служебная тайна, в том числе:
- налоговая тайна (ст. 102 НК);
- тайна следствия и судопроизводства (УК) и др.;
4) профессиональная тайна, в том числе:
- тайна страхования (ст. 946 ГК);
- тайна завещания (ст. 1123 ГК);
- тайна связи (ст. 63 ФЗ "О связи" и ст. 15 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи");
- банковская тайна (ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности");
- адвокатская тайна (ст. 8 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации") и др.;
5) информация о частной жизни лица, в том числе персональные данные (Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных").
4. Указанные исключения из общей свободы массовой информации не абсолютны. Так, согласно ч. 4 ст. 8 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" не может быть ограничен доступ к следующим категориям информации:
1) нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления.
Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Нормативным правовым актом может быть как постоянно действующий, так и временный акт, рассчитанный на четко установленный срок, определяемый конкретной датой или наступлением того или иного события.
В соответствии с юридической силой нормативные правовые акты подразделяются на законы (законы РФ и законы субъектов РФ), подзаконные акты, международные договоры и соглашения, внутригосударственные договоры;
2) информации о состоянии окружающей среды. Закрепленное в ст. 42 Конституции право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды детализируется в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
Положение о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга утверждено Постановлением Правительства от 09.08.2013 N 681.
Порядок предоставления юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы и физическими лицами, осуществляющими сбор информации о состоянии окружающей среды и ее загрязнении, в Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды указанной информации, а также информации о чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают и (или) могут оказать негативное воздействие на окружающую среду, утвержден Приказом Минприроды от 30.07.2020 N 509;
3) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну).
Предоставление и обеспечение доступа к данной информации урегулированы ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ" и ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".
Порядок предоставления информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти и перечень такой информации утверждается Президентом, например:
- Указом Президента от 10.08.2011 N 1060 утвержден Перечень размещаемой в сети Интернет информации о деятельности МВД;
- Указом Президента от 24.08.2017 N 398 - о деятельности Росгвардии;
- Указом Президента от 12.04.2019 N 162 - о деятельности Росархива;
- Указом Президента от 14.10.2012 N 1379 - о деятельности Росфинмониторинга.
Аналогичный Перечень информации о деятельности Судебного департамента при Верховном Суде РФ утвержден Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 13.01.2014 N 2.
Предоставление Правительством в Государственную Думу и Счетную палату РФ информации об исполнении федерального бюджета урегулировано ст. 19 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации";
4) информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией.
В соответствии со ст. 12 Основ законодательства РФ о культуре, утв. Верховным Советом РФ 09.10.1992 N 3612-1, нормативно закреплено право каждого на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности.
Обеспечению доступности Музейного фонда РФ посвящена гл. 6 Федерального закона от 26.05.1996 N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации".
Доступ к содержащейся в библиотечных фондах информации урегулирован Федеральным законом от 29.12.1994 N 78-ФЗ "О библиотечном деле". В основе государственной политики в области библиотечного дела лежит принцип создания условий для всеобщей доступности информации и культурных ценностей, собираемых и предоставляемых в пользование библиотеками;
5) информации, содержащейся в архивных документах архивных фондов (за исключением сведений и документов, доступ к которым ограничен законодательством РФ). Обеспечение доступа к архивным документам и их использование урегулированы Федеральным законом от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в РФ";
6) иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами. Например, согласно ч. 2 ст. 3 Модельного закона о праве на доступ к информации, принятого Постановлением Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ от 17.04.2004 N 23-14, ограничение доступа к информации не допускается в отношении:
- законов, иных нормативных правовых актов, которые в соответствии с национальным законодательством подлежат обязательному опубликованию;
- информации о чрезвычайных ситуациях (происшествиях, катастрофах, стихийных бедствиях), угрожающих безопасности и здоровью граждан, их официальных прогнозов: экологической, метеорологической, демографической, санитарно-эпидемиологической и другой информации, необходимой для обеспечения безопасности граждан, населенных пунктов, производственных и иных объектов;
- информации о размерах золотого запаса и валютных резервах государства;
- информации о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых гражданам, должностным лицам и организациям;
- информации о состоянии здоровья лиц, отнесенных национальным законодательством к категории высших должностных лиц государства;
- информации о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, а также прав и законных интересов юридических лиц;
- информации о правовом статусе и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- информации об использовании бюджетных средств, о состоянии экономики и потребностях населения;
- информации о состоянии борьбы с преступностью.
Согласно ст. 7 Закона РФ "О государственной тайне" не подлежат засекречиванию в режиме государственной тайны сведения о:
- чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
- состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
- привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
- фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
- размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
- состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;
- фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
