Статья 3. Недопустимость цензуры
Комментарий к статье 3
С историко-правовой точки зрения термин "цензура" не имеет негативной коннотации и не заслуживает однозначной и категоричной отрицательной оценки <10>. Ретроспективный анализ содержания данной лексемы позволяет определить ее как "предварительный или последующий просмотр государственными учреждениями, ведущими надзор за литературными произведениями, повременными изданиями, постановкой пьес и т.п., с целью недопущения или ограничения сведений, признанных властью нежелательными" <11>. Ученые отмечают, что в широком смысле стоит говорить о цензурном режиме, который складывается в обществе независимо от наличия осуществляющих надзорный контроль учреждений и иногда независимо от власти <12>.
--------------------------------
<10> См., например: Рыдченко К.Д. "Моральный кодекс" пользователя Интернет и государственная цензура киберпространства: некоторые вопросы законодательного регулирования / К.Д. Рыдченко // Мониторинг правоприменения. 2012. N 3. С. 40 - 44; Занина Т.М., Рыдченко К.Д. Информационно-психологическая цензура, как форма государственного надзора / Т.М. Занина, К.Д. Рыдченко // Общество и право. 2009. N 3. С. 246 - 249.
<11> Полусмак Т.Л. Цензурное законодательство дореволюционной России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Т.Л. Полусмак. Н. Новгород, 2003. С. 3.
<12> См.: Полусмак Т.Л. Цензурное законодательство дореволюционной России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Т.Л. Полусмак. Н. Новгород, 2003. С. 3.
В теории современного международного и отечественного права термин "цензура" интерпретируется в узком смысле как "незаконное вмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных или религиозных объединений, их должностных лиц или работников в сферу (процесс) поиска, получения, передачи, производства и распространения массовой информации, а также свободы выражения мнения" <13>. Именно в этом значении цензура массовой информации признается недопустимой в комментируемой статье, которая включает три запрета:
1) на требование от редакции СМИ со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым);
2) наложение запрета на распространение в СМИ сообщений и материалов, их отдельных частей;
3) создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации.
--------------------------------
<13> Куликова С.А. Конституционный запрет цензуры в России: монография / под ред. Г.Н. Комковой. М.: Проспект, 2016. С. 131.
Следует обратить внимание, что указанные формы ограничений свободы слова и информации должны иметь властный и императивный характер. Не является цензурой высказывание рекомендаций по организации массового информирования.
Пример. Определением Верховного Суда РФ от 28.02.2003 по делу N 5-Г03-14 была дана правовая оценка положениям Постановления правительства г. Москвы от 13.03.2001 N 239-ПП "Об организации распространения печатной продукции с рук на территории города Москвы", согласно которым, как полагал истец (ООО "Компания по руководству и управлению объектами недвижимости"), нарушены требования комментируемой статьи посредством введения обязательного регистрационного свидетельства для распространителей печатной продукции на объектах Московского метрополитена.
Изучив представленные материалы, суд признал доводы истца несостоятельными, так как из п. 1 оспариваемого Постановления и подп. 2.1 приложения к нему следует, что регистрация распространителей печатной продукции с рук в Торговом реестре г. Москвы, ведение Торгового реестра и выдача регистрационных свидетельств осуществляются в добровольном порядке. Плата за выдачу регистрационного свидетельства не взимается.
Таким образом, приведенными правовыми нормами никаких дополнительных обязанностей на заявителя не возложено и его права на реализацию печатной продукции не нарушены. Требованиям комментируемой статьи оспариваемое Постановление правительства г. Москвы не противоречит.
Принципиальное значение для признания требования, запрета или ограничения цензурным имеет статус вынесшего его субъекта. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 15.06.2010 N 16 "О практике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" требование обязательного предварительного согласования материалов или сообщений может быть законным, если оно исходит от главного редактора как от лица, несущего ответственность за соответствие требованиям закона содержания распространенных материалов и сообщений. Законность подобного требования, исходящего от учредителя средства массовой информации, зависит от того, предусмотрена ли такая возможность в уставе редакции или заменяющем его договоре. В отсутствие соответствующих положений любое вмешательство учредителя в сферу профессиональной самостоятельности редакции и права журналиста является незаконным.
Помимо того, не может признаваться цензурой адресованное непосредственно журналисту требование должностного лица предварительно согласовывать исходный текст интервью (расшифровки), взятого у этого лица. Необходимо учитывать, что выдвижение соответствующего требования является правом интервьюируемого лица, обязательность такого предварительного согласования не установлена.
В случае если должностное лицо само является автором статьи, заметки, то адресованное непосредственно редакции, главному редактору СМИ требование предварительно согласовывать указанные материалы нельзя считать цензурой, поскольку такое требование является формой реализации права автора на неприкосновенность произведения и защиту произведения от искажений, предусмотренного ст. 1266 ГК. Если же автором статьи, заметки, подготовленных на основе интервью, является журналист, а не интервьюируемый, то в СМИ возможно осуществление редактирования исходного текста интервью для создания вышеуказанных произведений, не допуская при этом искажения его смысла и слов интервьюируемого.
Кроме того, не является цензурой предварительное предоставление редакцией СМИ в орган государственной власти, иной государственный орган, орган местного самоуправления, организацию, общественное объединение или должностному лицу материалов и сообщений, если предложение о выражении позиции в отношении материала или сообщения исходит от самой редакции СМИ (главного редактора) и имеет целью проверку достоверности информации, полученной от источника (автора), сбор дополнительной информации, получение комментария.
Следует понимать, что комментируемая норма запрещает только предварительную цензуру. Ее регулирующее воздействие не распространяется на последующие за публикацией материала взаимоотношения контрольно-надзорных органов публичной власти и редакции СМИ. Подтверждением тому является наличие у Роскомнадзора полномочия в порядке и случаях, которые установлены законодательством Российской Федерации, применять в установленной сфере ведения меры профилактического и пресекательного характера, направленные на недопущение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в этой сфере и (или) ликвидацию последствий таких нарушений (п. 6.5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утв. Постановлением Правительства от 16.03.2009 N 228).
В Постановлении от 15.06.2010 N 16 Пленум Верховного Суда РФ особо указал на недопустимость признания цензурой последующих за публикацией действий, таких как:
- вынесение уполномоченными органами и должностными лицами письменных предупреждений учредителю, редакции (главному редактору) в случае злоупотребления свободой массовой информации;
- наложение судом запрета на производство и выпуск средства массовой информации в случаях, которые установлены федеральными законами в целях недопущения злоупотребления свободой массовой информации.
Не может быть признано цензурой ограничение свободы массовой информации, введенное на основе ч. 2 ст. 29 и ч. 3 ст. 55 Конституции. Ограничение может быть признано правомерным, если оно введено федеральным законом и:
- необходимо в целях защиты следующих ценностей: основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороны страны, безопасности государства;
- обеспечивает запрет на пропаганду или агитацию, возбуждающие ненависть и вражду, а равно пропаганду превосходства по признаку социальной страты (расы, национальности, религии, языка).
Отметим, что апелляция к одной из указанных конституционных ценностей еще не гарантирует целесообразность ограничения свободы слова и информации. Причиной тому является как неопределенность содержания самих ценностей (например, категория "нравственность" не имеет легального определения, а ее содержание обусловлено региональными и локальными традициями, обычаями, устоями), так и отсутствие четкого механизма определения чрезмерного, цензурного ограничения свободы слова и информации, осуществляемого во имя конституционно охраняемых ценностей.
Помимо конституционных принципов ограничения свободы массовой информации, необходимо учитывать и специальные доктринальные принципы. С.А. Куликова в качестве таковых предлагает:
- соразмерность (пропорциональности) и крайняя необходимость ограничения права на свободное производство и распространение информации;
- соответствие ограничений производства и распространения информации общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ;
- правовую определенность положений, устанавливающих ограничения производства и распространения информации;
- недопустимость отмены или умаления права свободно производить и распространять информацию <14>.
--------------------------------
<14> Куликова С.А. Конституционный запрет цензуры в России: монография / под ред. Г.Н. Комковой. М.: Проспект, 2016. С. 197 - 198.
Частными гарантиями свободы слова и информации выступают изъятия из конституционных ограничений - это прямые запреты на ограничение оборота отдельных видов информации и правовой режим сведений со статусом обязательного доведения. Так, согласно ст. 42 Конституции каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, что исключает наложение ограничений на процесс информирования населения о стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, авариях и катастрофах. В соответствии со ст. 7 Закона РФ "О государственной тайне" не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения:
- о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
- состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
- привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
- фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
- размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
- состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;
- фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
Согласно подп. 4 п. 6 ст. 1259 ГК не являются объектами авторских прав сообщения о событиях и фактах, имеющие исключительно информационный характер (например, сообщения о новостях дня). Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 15.06.2010 N 16 в отношении таких сообщений требование предварительного согласования недопустимо, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Таким образом, из самих изъятий существуют исключения, значительная часть которых связана с введением особых конституционно-правовых режимов. Например, согласно п. "б" ст. 12 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" в случае введения данного режима может быть предусмотрено ограничение свободы печати и других СМИ путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов.
Согласно п. 15 ч. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 N 1-ФКЗ "О военном положении" на территории, на которой объявлено военное положение, указом Президента может быть введена военная цензура за сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, и созданы органы цензуры.
