Статья 11. Участие граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в сохранении водных биоресурсов и среды их обитания
Комментарий к статье 11
1. Комментируемой статьей регламентируется участие граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в сохранении водных биоресурсов и среды их обитания. Прежде всего необходимо отметить, что сфера регулирования данной статьи гораздо шире предмета правового регулирования Закона о любительском рыболовстве. Иными словами, комментируемая статья распространяется на более широкий круг общественных отношений, регулируемых Законом о любительском рыболовстве, поскольку она предусматривает участие граждан и их объединений в деятельности по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания вообще, а не только при осуществлении любительского рыболовства. По нашему мнению, данный круг общественных отношений относится к предмету правового регулирования Закона о рыболовстве <1>.
--------------------------------
<1> О предмете правового регулирования Федерального закона N 166-ФЗ подробнее см.: Беляева О.А., Боголюбов С.А., Галиновская Е.А. и др. Указ. соч.; Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г., Минина Е.Л. и др. Указ. соч.
Согласно ч. 1 ст. 5 Закона о рыболовстве законодательством о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов регулируются отношения, возникающие в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. В п. 7 ч. 1 ст. 1 Закона о рыболовстве сохранение водных биоресурсов определяется как поддержание водных биоресурсов или их восстановление до уровней, при которых могут быть обеспечены максимальная устойчивая добыча (вылов) водных биоресурсов и их биологическое разнообразие, посредством осуществления на основе научных данных мер по изучению, охране, воспроизводству, рациональному использованию водных биоресурсов и охране среды их обитания.
В п. 5 ч. 1 ст. 2 Закона о рыболовстве в число основных принципов законодательства о рыболовстве включен принцип участия граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в решении вопросов, касающихся рыболовства и сохранения водных биоресурсов, согласно которому граждане, общественные объединения, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние водных биоресурсов, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.
Однако при этом в Законе о рыболовстве отсутствует отдельная статья, регламентирующая формы участия указанных субъектов права в решении вопросов, касающихся водных биоресурсов. Возможно, что, включив комментируемую правовую норму в Закон о любительском рыболовстве, федеральный законодатель попытался преодолеть данный правовой пробел.
Значительным недостатком комментируемой статьи является то, что в ней не устанавливаются конкретные формы участия общественности в деятельности по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Данный правовой пробел снижает возможности заинтересованных лиц по ее реализации. Формы участия общественности не предусмотрены и в Законе о рыболовстве.
В ст. 7.2 Закона о рыболовстве предусматривается проведение рыбохозяйственных мероприятий, которые выполняются для развития данной отрасли экономики соответственно органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, а также лицами, осуществляющими рыболовство. Можно предположить, что в данном случае речь идет о различных мероприятиях, поскольку в проведении рыбохозяйственных мероприятий не предполагается участие граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц.
2. В ч. 2 комментируемой статьи предусмотрены три правомочия общественности по участию в деятельности по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. При этом перечень таких правомочий носит исчерпывающий (закрытый) характер.
Право на получение информации в сфере любительского рыболовства фактически дублирует полномочие, предоставляемое общественности в рамках осуществления общественного контроля в области любительского рыболовства (см. комментарий к ст. 12), поскольку получение информации является одним из основных элементов общественного контроля применительно к любой сфере хозяйственной деятельности. Право на получение информации о состоянии водных биоресурсов и среды их обитания основывается на праве на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, установленном в ст. 42 Конституции РФ.
В ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определяется перечень сведений, которые входят в состав информации о состоянии окружающей среды (экологической информации). Порядок получения экологической информации установлен в ст. 4.3 указанного Федерального закона. Информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация) является общедоступной информацией, к которой не может быть ограничен доступ, за исключением информации, отнесенной законодательством РФ к государственной тайне.
Участие граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в проведении общественного контроля в области любительского рыболовства предусмотрено в ст. 12 Закона о любительском рыболовстве.
Реализация предусмотренного настоящей статьей правомочия по участию в мероприятиях по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания осложнена отсутствием в комментируемом Законе положений, определяющих перечень указанных мероприятий. В ст. 50 Закона о рыболовстве установлены требования о сохранении водных биоресурсов и среды их обитания при осуществлении градостроительной и иной деятельности. При территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания, порядок их осуществления определяются Правительством РФ.
Постановлением Правительства РФ от 29.04.2013 N 380 утверждено Положение о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания. В п. 2 указанного Положения к мерам по сохранению биоресурсов и среды их обитания, в частности, отнесены: предупреждение и устранение загрязнений водных объектов рыбохозяйственного значения, соблюдение нормативов качества воды и требований к водному режиму таких водных объектов; реализация мероприятий по устранению последствий негативного воздействия на состояние биоресурсов и среды их обитания посредством искусственного воспроизводства, акклиматизации биоресурсов или рыбохозяйственной мелиорации водных объектов, в том числе создания новых, расширения или модернизации существующих производственных мощностей, обеспечивающих выполнение таких мероприятий.
Можно предположить, что под мероприятиями по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания, предусмотренными в Законе о любительском рыболовстве, понимаются меры, перечисленные в п. 2 Положения о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания. Однако даже в таком случае реализация гражданами, общественными объединениями, объединениями юридических лиц правомочия по участию в указанных мероприятиях находится под вопросом, поскольку ни комментируемым Законом, ни Законом о рыболовстве не определен порядок такого участия. В Положении о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания возможность участия общественности в соответствующих мероприятиях также не предусмотрена.
Следует подчеркнуть, что участие в мероприятиях по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания является не только правом, но и обязанностью граждан и их объединений, поскольку в соответствии со ст. 58 Конституции РФ каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. С.А. Боголюбов в этой связи отмечает, что в соответствии с указанной конституционной обязанностью гражданами обеспечивается соблюдение экологических нормативов, проводятся мероприятия по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира, воспроизводству природных ресурсов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Боголюбов С.А. Экологические права и обязанности граждан // Аграрное и земельное право. 2009. N 10. С. 11.
