Статья 12. Общественный контроль в области любительского рыболовства
Комментарий к статье 12
1. Общественный контроль является важным элементом социального управления и может выражаться в различных формах, как предусмотренных, так и не предусмотренных в действующем законодательстве. Иными словами, общественный контроль может проводиться в любых не противоречащих законодательству формах. В этом заключается ключевое различие общественного контроля и государственного надзора (контроля), который осуществляется только в прямо предусмотренных в законодательстве формах.
Общественный контроль регламентируется многими законодательными актами, в том числе в сфере охраны окружающей среды и природопользования. ЗК РФ, ВК РФ, ЛК РФ, Федеральный закон от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" - все эти и многие другие законодательные акты предусматривают проведение общественного контроля в соответствующих сферах.
Вместе с тем в комментируемой статье предмет общественного контроля в сфере любительского рыболовства в значительной степени сужен по сравнению с иными законодательными актами в сфере природопользования. Следует также отметить, что Закон о рыболовстве вообще не предусматривает возможность осуществления общественного контроля в сфере рыболовства.
Предмет данного вида общественного контроля нормативно ограничивается вопросом соблюдения установленного порядка подготовки и принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан в сфере любительского рыболовства. Комментируемым Законом установлено только право граждан на осуществление любительского рыболовства. Таким образом, субъекты общественного контроля могут осуществлять такой контроль только за подготовкой и принятием органами публичной власти решений, касающихся указанного правомочия.
Так, например, согласно ч. 2 ст. 8 Закона о любительском рыболовстве в случаях, определенных Правительством РФ, особенности любительского рыболовства, в том числе ограничения любительского рыболовства, не урегулированные правилами любительского рыболовства, определяются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ, утвержденными по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства. Следовательно, за разработкой и принятием указанного нормативного правового акта регионального уровня может осуществляться общественный контроль в области любительского рыболовства.
Недостатком ч. 1 комментируемой статьи является то, что в ней отсутствует ссылка на Федеральный закон N 212-ФЗ, устанавливающий правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Следует отметить, что правовая модель общественного контроля, основанная на положениях Федерального закона N 212-ФЗ, реализована при конструировании общественного контроля в сфере любительского рыболовства. Согласно ч. 1 ст. 4 указанного Федерального закона под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
В ч. 2 комментируемой статьи содержится отсылка к Федеральному закону N 212-ФЗ, но только в части порядка рассмотрения документов, подготовленных по результатам проведения общественного контроля в области любительского рыболовства и представленных в органы государственной власти и органы местного самоуправления. С помощью системного толкования законодательства Российской Федерации можно сделать вывод о том, что общественный контроль в области любительского рыболовства должен осуществляться в соответствии с положениями Федерального закона N 212-ФЗ.
Следует отметить, что конкретные формы осуществления общественного контроля в области любительского рыболовства в комментируемой статье не установлены. Между тем в ст. 11 Закона о любительском рыболовстве предусмотрена одна из возможных форм данного вида общественного контроля: общественное обсуждение.
В ст. 18 Федерального закона N 212-ФЗ определены формы общественного контроля: общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, иные формы, не противоречащие указанному Федеральному закону (общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия). Общественный контроль может осуществляться одновременно в нескольких формах. С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что общественный контроль в рассматриваемой сфере может проводиться в различных формах, указанных в Федеральном законе N 212-ФЗ, не ограничиваясь только формой общественного обсуждения.
В ст. 24 указанного Федерального закона определяется порядок организации общественных обсуждений. Общественным обсуждением признается используемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением.
Общественное обсуждение проводится публично и открыто с привлечением к участию в нем представителей различных профессиональных и социальных групп, в том числе лиц, права и законные интересы которых затрагивает или может затронуть решение, проект которого выносится на общественное обсуждение. Лица, участвующие в таком обсуждении, вправе свободно выражать свое мнение и вносить предложения по вынесенным на рассмотрение вопросам. Общественное обсуждение может проводиться через средства массовой информации, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть Интернет.
Порядок проведения общественного обсуждения устанавливается его организатором в соответствии с Федеральным законом N 212-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами. Организатор общественного обсуждения заблаговременно обнародует информацию о вопросе, выносимом на общественное обсуждение, сроке, порядке его проведения и определения его результатов. При этом организатор обеспечивает всем участникам общественного обсуждения свободный доступ к имеющимся в его распоряжении материалам, касающимся вопроса, выносимого на общественное обсуждение.
По результатам общественного обсуждения подготавливается итоговый документ (протокол), который направляется на рассмотрение в органы государственной власти или органы местного самоуправления и обнародуется, в том числе размещается в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
По нашему мнению, модель общественного контроля в области любительского рыболовства, реализованная в комментируемом Законе, не является оптимальной. Это обусловлено тем, что Федеральный закон N 212-ФЗ распространяется на любые сферы хозяйственной и иной деятельности, за исключением ряда случаев. В соответствии с ч. 3 ст. 2 указанного Закона его действие не распространяется на общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) и общественный контроль в области обращения с животными.
Для целей сохранения водных биоресурсов и обеспечения соблюдения законодательства о любительском рыболовстве гораздо важнее было бы рассматривать общественный контроль в данной сфере как разновидность общественного экологического контроля, а также урегулировать деятельность общественных инспекторов в области любительского рыболовства либо в целом в сфере рыболовства (в таком случае следует дополнить Федеральный закон N 166-ФЗ соответствующими положениями).
Это обусловлено тем, что осуществление государственного надзора в сфере рыболовства в отношении отдельных физических лиц является сложновыполнимой задачей. Кроме того, Росрыболовством в 2019 г. отмечалась нехватка численности инспекторов рыбоохраны по всей территории Российской Федерации. Материально-техническое обеспечение рыбоохраны изношено примерно на 60 - 70%. Как следствие, инспекторы рыбоохраны значительно уступают браконьерам по уровню технического обеспечения. Низкая заработная плата, опасные условия работы на водоемах привели к недостаточности штатной численности инспекторов <1>. Поэтому необходимо привлекать заинтересованных граждан к деятельности по охране водных биоресурсов в качестве общественных инспекторов.
--------------------------------
<1> URL: https://ria.ru/20190625/1555913958.html.
Следует отметить, что в России накоплен значительный положительный опыт участия граждан в осуществлении общественного контроля в сфере рыболовства. В СССР действовала система внештатных общественных инспекторов, были приняты ведомственные нормативные акты Госкомрыболовства, регламентирующие деятельность внештатных общественных инспекторов в сфере рыболовства.
В литературе отмечается, что "система рыбоохраны в СССР представляла слаженный комплекс рыбных инспекций и общественных организаций, ведущих борьбу с браконьерством. Например, в 1966 г. в штате Байкальского бассейнового управления по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства (Байкалрыбвод) числилось 518 общественных инспекторов рыбоохраны" <1>.
--------------------------------
<1> Аргунова Ю.Ю. История борьбы с браконьерством в Байкальском регионе в период 1917 - 1980-х гг. // Проблемы социально-экономического развития Сибири. Научный журнал Братского государственного университета. 2016. N 3. С. 72 - 74.
Правовое регулирование деятельности общественных инспекторов рыбоохраны в СССР осуществлялось на подзаконном уровне путем издания ведомственных нормативных правовых актов. Инструкцией о действиях инспекторов рыбоохраны при выявлении нарушений и задержании нарушителей Правил рыболовства и охраны рыбных запасов, утвержденной Приказом Минрыбхоза СССР от 30.11.1979 N 91/П, регулировался порядок действий инспекторов рыбоохраны при выявлении нарушений и задержании правонарушителей. При этом интересно отметить, что в Инструкции устанавливались требования к деятельности как государственных инспекторов, так и общественных инспекторов рыбоохраны.
Согласно п. 24 Устава службы органов рыбоохраны, утвержденного Приказом Минрыбхоза СССР от 14.09.1970 N 294, в помощь органам рыбоохраны Исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся, колхозы, предприятия рыбной промышленности, добровольные спортивные общества, а также государственные и общественные организации и учреждения выделяют общественных инспекторов рыбоохраны из числа наиболее активных работников с их согласия. При бассейновых управлениях по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства и подведомственных им областных и районных инспекциях рыбоохраны могут быть образованы Советы (штабы) общественной рыбоохраны согласно Инструкции об организации и деятельности советов (штабов) общественной рыбоохраны при бассейновых управлениях по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства и в подведомственных им инспекциях рыбоохраны, утвержденной Минрыбхозом СССР 10.12.1965.
Деятельность общественных инспекторов рыбоохраны и Советов (штабов) общественной рыбоохраны регулировалась инструкциями Главрыбвода. Отличившиеся общественные инспекторы могли быть премированы из специального фонда, им выдавались удостоверения установленного образца и нагрудные значки общественных инспекторов рыбоохраны. Согласно п. 4.1 Инструкции о порядке производства в органах рыбоохраны по делам о нарушениях правил рыболовства и охраны рыбных запасов, утвержденной Приказом Минрыбхоза СССР от 05.05.1988 N 213, общественными инспекторами рыбоохраны могли составляться протоколы о нарушении правил рыболовства и охраны рыбных запасов.
В настоящее время деятельность общественных инспекторов в области рыболовства не регламентируется федеральными законами. Приказом Росрыболовства от 17.04.2009 N 321 утверждено Положение об организации деятельности внештатных общественных инспекторов (далее - Положение о внештатных общественных инспекторах), которое разработано для обеспечения взаимодействия Росрыболовства с общественностью при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.
Основной задачей внештатных общественных инспекторов является оказание содействия должностным лицам Росрыболовства в осуществлении возложенных на них полномочий. Деятельность внештатных общественных инспекторов осуществляется под непосредственным руководством должностных лиц Росрыболовства.
Основными задачами внештатных общественных инспекторов являются оказание практической помощи должностным лицам Росрыболовства при проведении мероприятий по контролю за соблюдением обязательных требований на водных объектах рыбохозяйственного значения; помощь в реализации государственных программ в данной сфере; пропаганда бережного отношения к водным биоресурсам и среде их обитания.
Внештатные общественные инспекторы в соответствии с возложенными на них задачами в том числе:
- участвуют в проводимых должностными лицами Росрыболовства мероприятиях по контролю за соблюдением обязательных требований на водных объектах рыбохозяйственного значения;
- сообщают должностным лицам Росрыболовства о случаях нарушения законодательства в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, в том числе загрязнения и засорения водных объектов рыбохозяйственного значения, о проведении работ, ухудшающих их состояние, а также о болезнях или гибели водных биоресурсов для принятия необходимых мер;
- проводят разъяснительную работу среди граждан.
Внештатные общественные инспекторы наделены следующими правами:
- участвуют в проводимых должностными лицами Росрыболовства мероприятиях по контролю за соблюдением обязательных требований на водных объектах рыбохозяйственного значения;
- в соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ сообщают и направляют материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, в соответствующее территориальное управление Росрыболовства для принятия необходимых мер;
- вносят предложения по совершенствованию работы Росрыболовства, внештатных общественных инспекторов в части организации и проведения мероприятий по контролю за соблюдением обязательных требований на водных объектах рыбохозяйственного значения.
Положением о внештатных общественных инспекторах регламентируется порядок осуществления инспекторами своих функций: они содействуют должностным лицам Росрыболовства в проведении мероприятий по контролю за соблюдением обязательных требований на водных объектах рыбохозяйственного значения добровольно, без освобождения от основной работы и на безвозмездной основе. Участие внештатных общественных инспекторов в мероприятиях по контролю за соблюдением обязательных требований на водных объектах рыбохозяйственного значения должно осуществляться под контролем и руководством должностных лиц Росрыболовства.
В свою очередь, указанные должностные лица обязаны систематически инструктировать внештатных общественных инспекторов, проводить с ними занятия по изучению законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, семинары по обмену передовым опытом, оказывать им практическую помощь и направлять их.
Кандидатуры внештатных общественных инспекторов подбираются из числа граждан Российской Федерации, достигших 18-летнего возраста, не имеющих судимости, административных взысканий за правонарушения в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. Включение в состав внештатных общественных инспекторов осуществляется на основании ходатайства соответствующего должностного лица по личному письменному заявлению гражданина. Внештатному общественному инспектору выдается удостоверение, срок действия которого продлевается каждый год. Предусмотрена отчетность внештатных общественных инспекторов в письменной форме о проделанной работе не реже одного раза в год. Они могут объединяться в группы, при Росрыболовстве могут создаваться советы (штабы) внештатных общественных инспекторов.
В случаях, когда внештатные общественные инспекторы не справляются со своими обязанностями или совершают противоправные действия, они отстраняются от выполнения общественных обязанностей. При этом удостоверение внештатного общественного инспектора изымается. Кроме того, внештатные общественные инспекторы могут поощряться за добросовестное выполнение общественных обязанностей, а также отвагу и самоотверженность, проявленные в борьбе с нарушениями.
Положение о внештатных общественных инспекторах создает необходимые правовые условия для участия неравнодушных граждан в деятельности по охране водных биоресурсов и среды их обитания. Однако соответствующий Приказ Росрыболовства принят не в соответствии с федеральным законом, а на основании Положения о Росрыболовстве, официально не опубликован, не зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ. С учетом изложенного легитимность указанного Положения, как и деятельность внештатных общественных инспекторов, находится под вопросом и может быть оспорена.
Вместе с тем на практике Положение о внештатных общественных инспекторах применяется. Так, на сайте Волго-Каспийского территориального управления Росрыболовства размещена информация о том, что на 05.11.2020 в Волго-Каспийском территориальном управлении Росрыболовства в составе внештатных общественных инспекторов числится 23 человека <1>.
--------------------------------
<1> URL: https://vktu.ru/vneshtatnyj-obshhestvennyj-inspektor-ryboohrany.
Представляется более оптимальным шагом изменение текущей правовой модели общественного контроля в области любительского рыболовства, основанной на положениях Федерального закона N 212-ФЗ, на правовую модель общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), предусмотренную в Федеральном законе "Об охране окружающей среды".
В ст. 68 указанного Закона закреплены следующие принципы общественного экологического контроля: добровольность (гражданин должен изъявить желание оказывать содействие); безвозмездность (соответствующая работа осуществляется только на общественных началах); взаимодействие при осуществлении контроля с уже существующими органами экологического надзора, их общественными советами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Анисимов А.П., Гаврюшова В.Ю. Особенности общественного экологического контроля в Российской Федерации // Форум. Серия: Гуманитарные и экономические науки. 2019. N 1. С. 61.
Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.
Специальная регламентация установлена в отношении общественных инспекторов по охране окружающей среды. Граждане, изъявившие желание оказывать органам государственного надзора содействие в природоохранной деятельности на добровольной и безвозмездной основе, могут осуществлять общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) в качестве общественных инспекторов по охране окружающей среды. Общественные инспекторы по охране окружающей среды при осуществлении указанной деятельности взаимодействуют с общественными советами органов государственного лесного и экологического надзора. Общественным инспекторам по охране окружающей среды выдаются удостоверения.
Общественные инспекторы по охране окружающей среды имеют следующие права:
- фиксировать, в том числе с помощью фото- и видеосъемки, правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования и направлять соответствующие материалы, содержащие данные, указывающие на наличие признаков административного правонарушения, в органы государственного надзора;
- принимать меры по обеспечению сохранности вещественных доказательств на местах совершения правонарушений;
- сообщать в устной форме физическим лицам информацию, касающуюся совершения физическим лицом правонарушения в области охраны окружающей среды;
- содействовать в реализации государственных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания;
- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, к должностным лицам, в организации о предоставлении своевременной, полной, достоверной, необходимой для осуществления общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля) информации о состоянии окружающей среды, принимаемых мерах по ее охране, об обстоятельствах и фактах осуществления хозяйственной и иной деятельности, которые негативно воздействуют на окружающую среду, создают угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
- участвовать в работе по экологическому просвещению населения.
Порядок организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды, в том числе форма удостоверения, порядок его выдачи, Порядок взаимодействия общественных советов органов государственного лесного и экологического надзора и общественных инспекторов по охране окружающей среды, установлен Приказом Минприроды России от 12.07.2017 N 403 "Об утверждении порядка организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды".
2. Частью 2 комментируемой статьи предусматривается обязательное рассмотрение материалов по результатам проведения общественного контроля в области любительского рыболовства, направленных в органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом отдельный порядок такого рассмотрения не установлен, а предусмотрена отсылка к Федеральному закону N 212-ФЗ.
Согласно п. 3 ч. 5 ст. 16 указанного Закона органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, при осуществлении общественного контроля обязаны рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами, учитывать предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, и принимать меры по защите прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
В соответствии с ч. 5 ст. 26 Федерального закона N 212-ФЗ органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, обязаны рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и в установленный законодательством Российской Федерации срок направлять соответствующим субъектам общественного контроля обоснованные ответы.
