Статья 13. Федеральный государственный контроль (надзор) в области любительского рыболовства
Комментарий к статье 13
Следует отметить, что норма комментируемой статьи не устанавливает ни отдельного порядка, ни самостоятельных требований к осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в области любительского рыболовства. Норма ст. 13 имеет бланкетную конструкцию и производит отсылку в части федерального государственного контроля (надзора) к Закону о рыболовстве. Такое законодательное решение возможно объяснить тем обстоятельством, что в соответствии со ст. 4 Закона о любительском рыболовстве правовое регулирование отношений в области любительского рыболовства осуществляется на основании Закона о рыболовстве и комментируемого Федерального закона. Таким образом, при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области любительского рыболовства приоритетное значение имеют положения Закона о рыболовстве.
В ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" закреплены общие требования по осуществлению государственного экологического контроля (надзора). Необходимо подчеркнуть, что ранее действовавшая система государственного экологического надзора в настоящее время существенно изменена. Прежде всего из ст. 65 названного основного природоохранного Закона исключены положения об имевшихся ранее 15 видах государственного экологического надзора, среди которых значился федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. Юридически эти изменения оформлены Федеральным законом от 11.06.2021 N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2021. N 24 (ч. I). Ст. 4188.
Буквальное толкование комментируемой статьи позволяет утверждать, что федеральный государственный контроль (надзор) в области любительского рыболовства осуществляется исключительно должностными лицами Росрыболовства и ФСБ России. Следует отметить, что помимо названных федеральных органов исполнительной власти Росприроднадзор <1> осуществляет охрану водных биоресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации. В свою очередь, государственные учреждения, занимающиеся управлением особо охраняемых территорий и их охраной, также осуществляют федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, находящихся на особо охраняемых территориях федерального значения <2>. К тому же ч. 1 ст. 43.2 Закона о рыболовстве установлено, что федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными Президентом РФ и (или) Правительством РФ.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.
<2> См.: ст. ст. 33 - 35 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; Положение о федеральном государственном контроле (надзоре) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 N 1090 // СЗ РФ. 2021. N 28 (ч. I). Ст. 5520.
Представляется, что формулировка комментируемой статьи о федеральном государственном контроле (надзоре) в области любительского рыболовства, который осуществляется исключительно должностными лицами Росрыболовства и ФСБ России, не вполне корректна. Наше замечание основано, во-первых, на положении ст. 3 Закона о любительском рыболовстве, распространяющем его действие на внутренние воды Российской Федерации, в том числе внутренние морские воды, а также на территориальное море Российской Федерации, сухопутную территорию Российской Федерации, которая используется в целях осуществления любительского рыболовства. Во-вторых, с учетом положения ч. 3 ст. 6 Закона о любительском рыболовстве о том, что осуществление любительского рыболовства может быть запрещено или ограничено, но все же допускаться на водных объектах, которые расположены на землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами. В-третьих, нельзя также не принимать во внимание, что при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области любительского рыболовства приоритетное значение имеют положения Закона о рыболовстве. Таким образом, в комментируемой статье недостаточно четко установлены категории субъектов, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области любительского рыболовства в зависимости от места нахождения возможных водных объектов и видов водных биоресурсов, где и в отношении которых этот вид рыболовства не запрещен и может проводиться.
В ч. 3 ст. 43.2 Закона о рыболовстве установлен предмет федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, раскрывается его содержание. Положения указанной статьи направлены на регламентацию федерального государственного контроля (надзора) в отношении всех видов водных биоресурсов и всех видов рыболовства. Применительно к любительскому рыболовству под федеральным государственным контролем (надзором) следует понимать деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений гражданами требований (правил, условий), установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Законом о рыболовстве и Законом о любительском рыболовстве, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Поднадзорными субъектами помимо граждан являются также органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также юридические лица, их руководители и иные должностные лица, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, имеющие отношение при осуществлении своей деятельности к организации любительского рыболовства.
Согласно части 2 ст. 43.2 Закона о рыболовстве федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов в части морских биоресурсов осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Полномочия ФСБ России установлены Указом Президента РФ от 11.08.2003 N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации", утвердившим Положение об этом федеральном органе исполнительной власти <1>. Так, ФСБ России в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов. В соответствии с подп. 9 и 10 п. 9 Положения об этой Федеральной службе она осуществляет следующие функции: организует деятельность органов безопасности по защите и охране государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, по охране за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, по осуществлению совместно со специально уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров, животных и растений; организует деятельность органов безопасности по осуществлению контроля за соблюдением физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу и федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне и о континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3254.
Приказом ФСБ России от 16.10.2020 N 476 утвержден Административный регламент ФСБ России по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля в сфере охраны морских биоресурсов <1>. В названном Регламенте установлены и обязанности должностных лиц пограничных органов, уполномоченных осуществлять государственный контроль в сфере охраны морских биоресурсов. Предметом государственного контроля в сфере охраны морских биоресурсов является соблюдение и выполнение требований законодательства лицами, осуществляющими на законных основаниях деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов, по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также в Азовском и Каспийском морях, в открытом море.
--------------------------------
<1> Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru. 12.08.2021.
Приказом ФСБ России от 21.10.2015 N 630 "О должностных лицах органов федеральной службы безопасности, уполномоченных осуществлять государственный контроль в сфере охраны морских биологических ресурсов, и о признании утратившим силу приказа ФСБ России от 26 сентября 2005 г. N 569" <1> установлен перечень должностных лиц органов ФСБ России, уполномоченных осуществлять государственный контроль в сфере охраны морских биологических ресурсов.
--------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2015. N 51.
В соответствии с ч. 5 ст. 43.2 Закона о рыболовстве положение о федеральном государственном контроле (надзоре) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов утверждается Правительством РФ (далее - Положение). Такое новое Положение об этом виде государственного контроля (надзора) утверждено Постановлением Правительства РФ от 25.06.2021 N 996 <1>. Федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства <2>. Государственный контроль (надзор) осуществляется Росрыболовством и его территориальными органами. В Положении установлен перечень должностных лиц Росрыболовства, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора).
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 25.06.2021 N 996 "Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов" // СЗ РФ. 2021. N 27 (ч. II). Ст. 5384.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 11.06.2008 N 444 "О Федеральном агентстве по рыболовству" // СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2979.
Названное Положение не распространяется на осуществление государственного контроля (надзора) в отношении охраны морских биоресурсов.
Основным предметом проверок и мероприятий по контролю (надзору) является соблюдение гражданами и органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, в том числе условий выданных разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов, условий договоров, на основании которых возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов, а также документов, подтверждающих законность уловов водных биоресурсов и произведенной из них рыбной и иной продукции.
Частью 6 ст. 43.2 Закона о рыболовстве установлено, что федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов осуществляется без проведения плановых контрольно-надзорных мероприятий.
Согласно Положению о федеральном государственном контроле (надзоре) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (п. 57) внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия и допустимые контрольные (надзорные) действия в составе каждого контрольного (надзорного) мероприятия включают в себя:
а) контрольную закупку, в ходе которой может совершаться осмотр;
б) инспекционный визит, в ходе которого могут совершаться следующие контрольные действия: осмотр; опрос; получение письменных объяснений; истребование документов, которые в соответствии с обязательными требованиями должны находиться в месте нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица (его филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) либо объекта контроля;
в) рейдовый осмотр, в ходе которого могут совершаться следующие контрольные действия: осмотр; досмотр; опрос; получение письменных объяснений; истребование документов; отбор проб (образцов); испытание; экспертиза;
г) документарную проверку, в ходе которой могут совершаться следующие контрольные действия: получение письменных объяснений; истребование документов; экспертиза;
д) выездную проверку, в ходе которой могут совершаться следующие контрольные действия: осмотр; досмотр; опрос; получение письменных объяснений; истребование документов; отбор проб (образцов); испытание; экспертиза.
Помимо перечисленных контрольных (надзорных) мероприятий и действий органы государственного контроля (надзора) проводят следующие профилактические мероприятия (п. 15 Положения): информирование; обобщение правоприменительной практики; объявление предостережения; консультирование; профилактический визит.
Сроки и последовательность административных процедур и административных действий при осуществлении государственного контроля (надзора) определяются административными регламентами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Федерального агентства по рыболовству от 11.02.2020 N 64 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по рыболовству по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 26.08.2020.
В ст. 43.3 Закона о рыболовстве установлены права должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов <1>. В целях выполнения возложенных на должностных лиц полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора) они вправе получать во временное пользование в территориальном органе Росгвардии отдельные типы и модели боевого ручного стрелкового оружия, а также использовать охотничье огнестрельное оружие в качестве служебного. Хранение, ношение и применение боевого ручного стрелкового оружия, а также охотничьего огнестрельного оружия, используемого в качестве служебного, осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии" <2>. Должностные лица Росрыболовства при исполнении служебных обязанностей носят форменную одежду <3>.
--------------------------------
<1> Подробнее о федеральном государственном контроле (надзоре) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов см.: Беляева О.А., Боголюбов С.А., Галиновская Е.А. и др. Указ. соч. С. 205 - 218.
<2> См. также: Постановление Правительства РФ от 24.10.2012 N 1089 "Об обеспечении боевым ручным стрелковым оружием, а также охотничьим огнестрельным оружием, используемым в качестве служебного, и специальными средствами должностных лиц Федерального агентства по рыболовству, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов", утвердившее Правила применения боевого ручного стрелкового оружия, а также охотничьего огнестрельного оружия, используемого в качестве служебного, и специальных средств должностными лицами Федерального агентства по рыболовству, осуществляющими федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов // СЗ РФ. 2012. N 44. Ст. 6033.
<3> См.: Приказ Росрыболовства от 30.03.2011 N 303 "Об утверждении образцов форменной одежды, знаков различия и порядка ношения форменной одежды должностными лицами Федерального агентства по рыболовству" // Российская газета. 2011. 5 авг.
В соответствии с ч. 4 ст. 43.2 Закона о рыболовстве отношения, связанные с организацией и осуществлением федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов (за исключением морских биоресурсов), регулируются Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" <1>. Следует констатировать, что принятие данного Закона повлекло изменение соответствующего законодательства, в том числе в области экологии и природопользования, включая рыболовство. В частности, помимо названного нового Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, потребовалось принятие нового Положения о государственном экологическом контроле (надзоре), которое было утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 N 1096 <2>. Поскольку совсем недавно произошло кардинальное обновление большого нормативного правового массива в области государственного контроля (надзора), то на момент подготовки настоящего комментария представить результат анализа практики его применения к отношениям в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов не представляется возможным. Однако можно прогнозировать, что новеллы реформы контрольно-надзорной деятельности могут быть полезны и для рыбного хозяйства, включая любительское рыболовство. В частности, положительного внимания заслуживают профилактические мероприятия в отношении контролируемых лиц (информирование, консультирование и визит к ним), что теперь входит в полномочия должностных лиц органов государственного контроля (надзора) с предоставлением возможности юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам в установленный срок исправить допущенные нарушения, не подвергаясь наказанию.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2020. N 31 (ч. I). Ст. 5007.
<2> СЗ РФ. 2021. N 28 (ч. I). Ст. 5526.
