Приложение N 1
О результатах реализации Закона о любительском рыболовстве
Закон о любительском рыболовстве, вступивший в силу с 01.01.2020, вводит нормы, которыми регулируется осуществление любительского рыболовства, в качестве специального закона по отношению к закону общему - Закону о рыболовстве. В результате принятия Закона изменилось содержание механизма правового регулирования отношений рыболовства. Для решения проблем воздействия Закона о любительском рыболовстве на регулируемые отношения, выявленных нами ранее <1>, необходимо рассмотреть ряд дополнительных вопросов.
--------------------------------
<1> См.: Ульянов А.В. О проблемах воздействия Федерального закона о любительском рыболовстве на регулируемые отношения // Экологическое право. 2020. N 4. С 29 - 33.
Замысел законодателя на изменение механизма правового регулирования отношений в сфере рыболовства нашел воплощение в следующих специальных нормах принятого Закона о любительском рыболовстве:
- легальное определение любительского рыболовства как деятельности по добыче (вылову) водных биоресурсов, осуществляемой гражданами в целях удовлетворения личных потребностей, а также при проведении физкультурных и спортивных мероприятий (т.е. в целях, не связанных с предпринимательской или иной экономической деятельностью гражданина) (п. 1 ч. 1 ст. 2);
- общее дозволение гражданам на свободное и бесплатное любительское рыболовство на водных объектах общего пользования (ч. 1 ст. 6), ограничения на которое являются исключениями из правила в форме запретов и предписаний (ч. 2 - 4 ст. 6, ч. 4 ст. 18);
- ограничения осуществления любительского рыболовства (ст. 7);
- полномочия органов государственной власти на введение специальных правил любительского рыболовства, содержащих такие ограничения, которые не предусмотрены общими правилами рыболовства, по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 2 ст. 8);
- особенности использования и оборота орудий добычи (вылова) водных биоресурсов (ст. 9);
- основы порядка проведения официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, которые сопряжены с добычей (выловом) водных биоресурсов (ст. 10);
- законные права граждан и юридических лиц, предоставленные в связи с участием в сохранении водных биоресурсов и среды их обитания (ст. 11);
- новая редакция ст. 24 Закона о рыболовстве, которая отныне закрепляет лишь отсылочную норму, упоминающую Закон как специальный закон в части регламентации отношений по любительскому рыболовству (п. 4 ст. 16);
- новые переходные положения ст. 65 Закона о рыболовстве в отношении договоров о предоставлении рыбопромысловых участков, по которым должна осуществляться организация любительского и спортивного рыболовства. Эти новые правила гарантируют пользователям рыбопромысловых участков право на изменение действующих договоров путем пролонгации на новых условиях - условиях договоров пользования рыболовными участками (п. 8 ст. 16, который единственный вступил в силу с 01.01.2019);
- действие до 31.12.2020 ранее заключенных с пользователями договоров о предоставлении рыбопромысловых участков в целях организации любительского и спортивного рыболовства, срок которых не истек до 01.01.2020 (ч. 1 ст. 18);
- сохранение в силе договоров о предоставлении рыбопромысловых участков в определенных районах Байкальского, Дальневосточного, Северного и Восточно-Сибирского рыбохозяйственных бассейнов, на основании которых организуется любительское и спортивное рыболовство в отношении отдельных ценных видов водных биоресурсов. К отношениям любительского рыболовства по таким договорам, в том числе по истечении срока действия договоров, подлежат в дальнейшем применению нормы ст. 33.3 Закона о рыболовстве (ч. 2 ст. 18);
- дозволение предоставлять новые рыболовные участки для организации любительского рыболовства только из перечня районов четырех рыбохозяйственных бассейнов и только в отношении перечисленных в таком перечне ценных видов водных биоресурсов (ч. 3 ст. 18);
- дозволение осуществлять любительское рыболовство на рыболовных и рыбопромысловых участках, которые предоставляются или предоставлены для организации такого рыболовства, только при обязательном условии заключения рыболовом договора о возмездном оказании услуг в области любительского и спортивного рыболовства с пользователем участка (ч. 4 ст. 18).
Результатом вступления в силу и реализации принятого Закона о любительском рыболовстве является преобразование правового режима любительского рыболовства. Новый режим четко проявляет себя как модификация общего правового режима рыболовства, предусмотренного нормами Закона о рыболовстве. Любительское рыболовство имеет юридически значимые признаки вторичного режима <1>, так как возникающие правоотношения содержат дополнительные права (привилегии) и обязанности участников (рыболовов-любителей, надзорных органов, собственников водных объектов (рыболовных участков) и их пользователей), которые не установлены в Законе о рыболовстве <2>.
--------------------------------
<1> См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 190.
<2> См.: Ульянов А.В. Указ. соч. С. 29, 30.
Представляется, что создание вторичного правового режима на основе lex specialis предусмотрено в концепции принятого Закона о любительском рыболовстве. В качестве внедряемой правовой конструкции (научно признанного базового элемента его концепции <1>) Закон обособляет специальный вид рыболовства - любительское рыболовство - и закрепляет такие его основные характеристики, как право на любительское рыболовство, способы приобретения указанного права, правила любительского рыболовства, а также правила использования и оборота средств любительского рыболовства.
--------------------------------
<1> См.: Баранов В.М. Признаки ошибочности концепции законопроекта // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29 - 30 мая 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, Н.М. Мацкевича. М., 2009. С. 92; Власенко Н.А. Законодательная технология: опыт, теория, правила // Избранное. М., 2015. С. 220 - 223; Тихомиров Ю.А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 7, 8.
До дня вступления рассматриваемого Закона в силу юридические условия осуществления любительского рыболовства заключались в следующем. По ч. 2 ст. 18 Закона о рыболовстве в целях организации любительского рыболовства рыболовные участки (а до 01.01.2019 - рыбопромысловые участки) могли быть предоставлены без специальных ограничений по районам или категориям добываемых водных биоресурсов. Перечень участков подлежал утверждению в общем порядке, определенном ч. 4 ст. 18 Закона о рыболовстве. В основном же правила ст. 24 Закона о рыболовстве в ее прежней, утратившей силу редакции предусматривали юридические условия рыболовства, ныне воспроизведенные в ч. 1, 2 ст. 6 и в ч. 4, 5 ст. 18 рассматриваемого Закона о любительском рыболовстве. Так, на водных объектах общего пользования граждане были управомочены на осуществление любительского рыболовства "свободно и бесплатно", за исключением случаев прямо установленных законодательных ограничений. На рыбопромысловых и рыболовных участках граждане могли осуществлять такую деятельность только при наличии путевки (документа, оформляющего заключение с пользователем участка договора о возмездном оказании услуг). Пользователи обязаны создать на рыболовном (рыбопромысловом) участке инфраструктуру, необходимую для организации любительского рыболовства.
В случае принадлежности водного объекта гражданам или юридическим лицам на праве частной собственности любительское рыболовство на нем было возможно только с согласия его собственника (ч. 3 ст. 24 Закона о рыболовстве в редакции, утратившей силу). Необходимость получить согласие собственника, по сути, подразумевается и в ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона, отсылающей к положениям гражданского и земельного законодательства. В настоящее время и гражданское, и земельное законодательство предусматривают в виде общего правила наличие согласия собственника на использование земельного участка с находящимся в его границах водным объектом в любых целях. Исключением из общего правила является установление публичного сервитута для рыболовства (подп. 7 п. 4 ст. 23 ЗК РФ) или установление частного сервитута по решению суда (ст. 274 ГК РФ).
В подготовительных материалах к проекту нового Закона о любительском рыболовстве отмечено, что в нем сохраняется "...основополагающий принцип осуществления любительского рыболовства свободно и бесплатно на водных объектах общего пользования" <1>. В действующей редакции Закона подразумевается допустимость установления ограничений права на любительское рыболовство, включаемых в юридическое содержание данного права. Следовательно, право на любительское рыболовство не является абсолютным правом, т.е. не относится к таким правам личности, которые не подлежат ограничениям. В первоначальной редакции проекта нового Закона (п. 1 ч. 2 ст. 8) этим правом была закреплена возможность осуществления любительского рыболовства "свободно... с соблюдением ограничений" <2>. Данная формулировка была расценена законодателями как недостаточно определенная и способная породить сложности в правоприменительной практике <3>. Изменение редакции нормативного основания права на любительское рыболовство сделало это право более прочным, но не упразднило принципиальную возможность его ограничения на основании федерального закона.
--------------------------------
<1> Российская Федерация. Федеральное Собрание. Государственная Дума 6-го созыва. Заключение на проект федерального закона N 200303-6 "О любительском рыболовстве", внесенный Правительством Российской Федерации: Приложение к Решению Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии от 18.04.2013 N 40.1. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/200303-6 (дата обращения: 22.05.2020).
<2> Российская Федерация. Федеральное Собрание. Государственная Дума 6-го созыва. проект федерального закона N 200303-6 "О любительском рыболовстве" (первое чтение). URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/200303-6 (дата обращения: 21.05.2020).
<3> Российская Федерация. Федеральное Собрание. Государственная Дума 6-го созыва. Заключение Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 18.04.2013 на проект федерального закона N 200303-6 "О любительском рыболовстве", внесенный Правительством Российской Федерации. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/200303-6 (дата обращения: 24.05.2020).
По общему правилу любительское рыболовство осуществляется для удовлетворения личных потребностей или организации физкультурных и спортивных мероприятий либо участия в этих мероприятиях. Право охватывает спортивное рыболовство, признаваемое по Закону разновидностью рыболовства любительского. Вне пределов права на любительское рыболовство оказывается деятельность по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов.
Обладать правом на любительское рыболовство в состоянии физические лица (граждане России, иностранные граждане, апатриды) и юридические лица. Право распространяется на все поверхностные водные объекты, находящиеся в пределах территории действия норм комментируемого Закона о любительском рыболовстве (ст. 3), за исключением тех, на которых рыболовство запрещено, и оно дано в отношении всех водных биоресурсов, кроме прямо предусмотренных законом. Речь идет об ограничении возможностей приобретения права на любительское рыболовство, установленном на основании ст. 12 Закона о рыболовстве. Согласно ч. 4 ст. 6 комментируемого Закона с момента вступления Закона в силу не разрешается любительское рыболовство: на обводненных карьерах и прудах, используемых для прудовой аквакультуры и не находящихся в собственности физических или юридических лиц; на других водных объектах, предоставленных для товарной аквакультуры (товарного рыбоводства), кроме случаев, когда в соответствии с федеральным законом на данных объектах разрешена добыча (вылов) животных и растений, не являющихся объектами аквакультуры; на водных объектах, которые используются в процессе функционирования мелиоративных систем. В соответствии с нормой ч. 3 ст. 6 Закона любительское рыболовство может быть запрещено на водных объектах, расположенных на землях, доступ граждан на которые ограничен или запрещен по федеральному закону, в том числе на землях обороны и безопасности или землях особо охраняемых природных территорий. Однако источники таких нормативных запретов комментируемый Закон прямо не называет.
Право на любительское рыболовство подвергнуто жестким ограничениям в части свободы доступа на водный объект и в части условий о внесении платы за осуществление добычи (вылова) или в связи с таковым. Новый Закон в основном сохранил схему, по которой свобода и бесплатность любительского рыболовства зависят от способа приобретения права на него. В процессе реализации комментируемого Закона право на любительское рыболовство возникает:
1) у граждан России на водных объектах общего пользования, где не образованы рыболовные или рыбопромысловые участки, - непосредственно из закона. Это означает, что для возникновения права не требуется никакого разрешительного или договорного основания. Для приобретения прав на иные виды рыболовства либо у иных лиц наличие этого основания необходимо в силу ч. 1 ст. 11 Закона о рыболовстве.
Примечательно, что в ранее действовавшей редакции ст. 24 Закона о рыболовстве отсутствовало отдельное указание о гражданстве лиц, которые имеют право на свободное и бесплатное любительское рыболовство. Однако в связи с отсутствием специальных положений относительно осуществления "несвободного" любительского рыболовства иностранными гражданами и апатридами следует исходить из принципа использования ими прав наравне с гражданами России. Иное означало бы отступление от концепции принятого Закона и порождало бы существенный пробел;
2) у физических лиц на водных объектах общего пользования в части акватории рыболовных (рыбопромысловых) участков - при заключении с пользователями договоров о возмездном оказании услуг в сфере рыболовства, подтверждаемых выдачей гражданину именной путевки или иного документа. По смыслу нормы ч. 4 ст. 18 Закона этот договор является основанием приобретения гражданином права на осуществление любительского рыболовства на определенном участке. Однако условия такого договора не регулируют любительское рыболовство как деятельность гражданина по добыче (вылову) водных биоресурсов;
3) у физических и юридических лиц на водных объектах, которые находятся в частной собственности у иных лиц, - по основаниям, установленным законом. Надлежащим основанием может быть соглашение с собственником земельного участка, на котором расположен такой водный объект, административный акт об установлении на этот земельный участок публичного сервитута или решение суда об установлении частного сервитута;
4) у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в пределах созданных рыболовных (рыбопромысловых) участков - из заключенных с ними договоров пользования указанными участками для организации любительского рыболовства. На основании введенных Законом правил используемые участки в качестве объектов договоров пользования могут подразделяться на две группы: ранее выделенные (п. 8 ст. 16, ч. 1, 2 ст. 18) и новые (ч. 3 ст. 18) участки.
Договоры в отношении ранее выделенных рыбопромысловых участков по ст. 65 Закона о рыболовстве (введена п. 8 ст. 16 принятого Закона) могли быть продлены по заявлениям пользователей на оставшуюся часть срока на условиях договора пользования рыболовными участками. После 01.01.2019 и до 31.12.2019 могли заключаться уже договоры пользования рыболовными участками (договоры в отношении ранее выделенных рыболовных участков).
Договоры в отношении ранее выделенных рыбопромысловых участков и договоры в отношении ранее выделенных рыболовных участков по ч. 1 ст. 18 Закона действуют только до 31.12.2020. Исключение составляют те ранее выделенные участки из конкретного перечня районов четырех рыбохозяйственных бассейнов, право на любительское рыболовство в которых направлено на прямо перечисленные в перечне ценные виды водных биоресурсов. В отношении таких участков договоры пользования остаются в силе в течение их сроков.
Новые договоры могут заключаться лишь в отношении ранее выделенных участков из упомянутого перечня районов или в отношении новых рыболовных участков из этого же перечня (ч. 2, 3 ст. 18 Закона). Иные договоры должны прекратить свое действие с 01.01.2021 <1>.
--------------------------------
<1> См.: Беляева О.А., Боголюбов С.А., Галиновская Е.А. и др. Указ. соч.
В первоначальной редакции проекта закона (п. 1, 2 ч. 2 ст. 8) данная схема была закреплена более наглядно. Договоры о предоставлении рыболовных участков могли бы далее заключаться с юридическими лицами без ограничений по районам (ст. 13 редакции). Здесь сохранились бы "недопустимые ограничения прав граждан на присвоение общедоступных водных биоресурсов" <1> в их четком и недвусмысленном значении. Принятым Законом установлена более гибкая и компромиссная схема, с которой научно-консультативный орган при Президенте России в принципе был уже согласен <2>. Но проблема обеспечения свободного и бесплатного доступа к водным объектам для любительского рыболовства все же не решена окончательно. В этой части предполагаемое несовершенство Закона вызвало негативную реакцию со стороны сообщества рыболовов-любителей <3>.
--------------------------------
<1> См.: Экспертное заключение от 25.02.2013 N 115-8/2013 по проекту федерального закона N 200303-6 "О любительском рыболовстве" // СПС "КонсультантПлюс".
<2> См.: Экспертное заключение от 23.06.2014 N 131-4/2014 по проекту федерального закона N 200303-6 "О любительском рыболовстве" // СПС "КонсультантПлюс".
<3> См.: Кириллов Н. Реалии Закона о любительском рыболовстве. URL: http://fisher.spb.ru/forums/index.php?app=blog&module=blogs&controller=entry&id=1405 (дата обращения: 05.04.2020).
Дело в том, что любительское рыболовство возможно на чужом водном объекте лишь при условии беспрепятственного доступа к нему для данной цели. Согласно нормам ч. 1, 2 ст. 6 ВК РФ водные объекты общего пользования являются общедоступными, в связи с чем каждый гражданин, как правило, вправе иметь доступ к ним и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, а "иное" в виде оснований ограничения данного доступа может быть предусмотрено федеральным законом. Выделение рыболовного участка на водном объекте общего пользования еще не влечет перевод этого объекта в иную категорию. Соответственно, взимание платы за факт доступа на водный объект в целях любительского рыболовства или иное воспрепятствование такого рода деятельности законом не дозволено.
Однако сам факт заключения договора пользования рыболовным участком стимулирует пользователя к тому, чтобы он по своей воле ограничивал доступ к используемому водному объекту со стороны неопределенного круга граждан и ссылался при этом на собственные законные права. Ни Закон о рыболовстве, ни комментируемый Закон, ни принятые в целях их исполнения правовые акты не содержат прямые дозволения, запреты или предписания на этот счет. Подобное положение дел уже ранее создало правовую неопределенность, не устраненную комментируемым Законом, но преодолеваемую посредством выявления смысла действующего законодательства.
По гражданскому законодательству водный объект признан имуществом, которое может быть объектом владения (п. 3 ст. 209 ГК РФ). Именно по праву владения участник правоотношения может своей свободной волей ограничить доступ прочих лиц к имуществу как объекту владения. В таком контроле над имуществом проявляется "физическая власть" его владельца <1>. Но пользователь рыболовного участка по заключаемому с ним договору не приобретает право владения водным объектом или его частью. Условия о предоставлении такого права нет в ст. 33.3 Закона о рыболовстве и в примерном договоре пользования рыболовным участком для организации любительского рыболовства (по форме, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.12.2008 N 1078 <2>). В связи с этим право владения остается за собственником, сохраняющим свой контроль над переданным пользователю водным объектом.
--------------------------------
<1> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (части первой) / под ред. С.П. Гришаева, А.М. Эрделевского. М., 2005. С. 469.
<2> Постановление Правительства РФ от 30.12.2008 N 1078 "О проведении конкурса на право заключения договора пользования рыболовным участком для организации любительского рыболовства и заключении такого договора" // Российская газета. 2009. 16 янв.
Комментируемый Закон не вводит никакие специальные способы защиты права граждан-рыболовов на доступ к водным объектам общего пользования. Нет никаких положений на этот счет в ВК РФ и Законе о рыболовстве. Из числа универсальных гражданско-правовых способов надлежащим является иск рыболова о пресечении действий, нарушающих его право на доступ (абз. 2 ст. 12 ГК РФ). Кроме того, косвенную защиту интересам рыболовов гарантирует иск о расторжении договора пользования рыболовным участком на основании необеспечения пользователем свободного доступа на соответствующий водный объект. Надлежащим истцом по иску о расторжении данного договора является уполномоченный орган - на правах контрагента пользователя. Примеры исков о расторжении договора на подобном основании встречаются в судебной практике применительно к договорам пользования рыбоводным участком <1>. Эти договоры сходны по содержанию с договорами пользования рыболовным участком. Так, согласно дефиниции в ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 02.07.2013 N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2> по договору пользования рыбоводным участком собственник этого участка обязуется предоставить его рыбоводному хозяйству за плату (а в установленном этим законом случае - бесплатно) во временное пользование для осуществления аквакультуры (рыбоводства). Право владения рыбоводным участком остается у его собственника.
--------------------------------
<1> См., например: решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.10.2019 по делу N А32-19140/2018 // СПС "Гарант".
<2> Федеральный закон от 02.07.2013 N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2013. 5 июля.
Необеспечение свободного доступа к водному объекту прямо не указано законодательством в качестве основания для расторжения договора пользования рыболовным участком. Но наличие этого основания подразумевается в п. п. 3, 13 примерного договора пользования рыболовным участком для организации любительского рыболовства и вытекает из подп. 1 п. 2 ст. 450 ГК РФ. Пользование рыболовным участком с нарушением соответствующего законодательства рассматривается как существенное нарушение договора пользования, если пользователь вышел за пределы своего права. В этом случае существенность невыполненного условия для соответствующего договора не имеет значения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Байбак В.В. и др. Договорное и обязательственное право (общая часть): постатейный комментарий к статьям 307 - 453 Гражданского кодекса Российской Федерации / отв. ред. А.Г. Карапетов. М., 2017. С. 1073, 1074.
Некоммерческие корпорации по защите интересов рыболовов в настоящее время лишены права на иски в интересах участников или неопределенного круга лиц. Наличие такого права необходимо для предъявления исков в порядке ст. 46 ГПК РФ. Соответственно, иски в защиту интересов рыболовов могут быть поданы только прокурором на основании ч. 1 ст. 45 ГПК РФ.
Кроме гражданского иска, в отношении недобросовестных пользователей предусмотрены также и меры административной ответственности за нарушение доступа к водному объекту. Так, по ст. 8.12.1 КоАП РФ несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе влечет административное наказание: для индивидуальных предпринимателей предусмотрены административный штраф в размере от 40 тыс. до 50 тыс. руб. или административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток; для юридических лиц - административный штраф от 200 тыс. до 300 тыс. руб. или административное приостановление их деятельности на такой же срок.
Отсутствие у пользователя права ограничить доступ к водному объекту означает для него запрет на взимание с рыболовов платы за предоставление им такого доступа. Рыболовы обязаны платить пользователю за оказание им услуг по организации рыболовства, но не за сам факт добычи (вылова) на рыболовном участке. Получение платы исключительно за добычу (вылов) без предоставления услуг (инфраструктуры, инвентаря и т.д.) квалифицируется как неосновательное приобретение имущества (п. 1 ст. 1102 ГК РФ) в форме получения недолжного.
Установление платы в принципе представляет собой ограничение права на любительское рыболовство, которое становится не бесплатным и, как следствие, вовсе не свободным. В отношении признака возмездности Закон устанавливает различные варианты, по которым любительское рыболовство осуществляется:
а) физическими лицами - бесплатно на водных объектах общего пользования;
б) физическими лицами на рыболовных (рыбопромысловых) участках - на условиях платы пользователю участка за предоставление услуг, связанных с организацией рыболовства;
в) юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями - за плату или бесплатно на рыбопромысловых (рыболовных) участках. Созданные участки предоставляются юридическим лицам (коммерсантам) по договорам, заключенным в соответствии со ст. 33.3 Закона о рыболовстве, для организации на них любительского рыболовства (см. определение договора пользования в ее ч. 1). Нормы этой статьи прямо не признают договор пользования возмездным и не называют плату в числе его существенных условий (см. ч. 2). Но в п. 9 ст. 2 Закона о рыболовстве закреплен принцип, по которому использование водных биоресурсов презюмируется платным. Принцип платности разрешает органам власти ввести правило о платном использовании рыболовных участков в законе или в типовых (примерных) договорах. Грядущее переоформление договоров и дозволение заключать новые договоры открывают возможность для внесения в порядке подзаконного нормотворчества изменений в действующий институт предоставления рыболовных участков по вопросу введения платы. В настоящее время примерный договор пользования рыболовным участком для организации любительского рыболовства не устанавливает обязанность пользователя вносить плату за пользование участком;
г) физическими и юридическими лицами - за плату или бесплатно на прудах и обводненных карьерах, которые находятся в частной собственности у иных лиц. В силу ч. 2 ст. 8 ВК РФ пруд или обводненный карьер, который расположен в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности гражданину или юридическому лицу, находится в собственности соответственно гражданина или юридического лица. Без согласия собственника бесплатное осуществление любительского рыболовства на его водном объекте возможно сейчас лишь на основании публичного сервитута, устанавливаемого на соответствующий земельный участок, а платное - лишь на основании права частного сервитута (ст. 274 ГК РФ, ст. 23 ЗК РФ).
Возможность получать с рыболовов-любителей плату, по сути, сближает пользователя рыболовного участка с собственником соответствующего водного объекта - как минимум, в экономическом смысле. Предоставление пользователю такой привилегии является оправданным исключительно при условии наделения рыболовов гарантиями прав на услуги надлежащего качества. Эти необходимые гарантии приобретаются при распространении на их договор с пользователями положений законодательства о защите прав потребителей и специальных норм гражданского законодательства, которые регламентируют отношения с участием потребителей. Подведение договоров под действие соответствующих норм ГК РФ и Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" <1> допустимо вследствие регламентации такими договорами отношений, одной из сторон которых является гражданин, использующий либо имеющий намерение заказать возмездные услуги исключительно для личных нужд, не связанных с осуществлением им предпринимательской деятельности, а другой - организация или индивидуальный предприниматель, осуществляющие оказание этих услуг (п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 N 17 <2>).
--------------------------------
<1> Российская газета. 1992. 7 апр.
<2> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей" // Российская газета. 2012. 11 июля.
В частности, договор с пользователем является публичным договором. Его квалификация в этом качестве влечет важные юридические последствия. Так, по п. 1 ст. 426 ГК РФ публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится. Установленный перечень возможных видов данной "деятельности" не является исчерпывающим, и наличие обязанности осуществлять ее в отношении каждого потребителя должно определяться исходя из существа отношений и характера деятельности исполнителя <1>. Для пользователя рыболовного участка указанная деятельность является обязательной вследствие прав граждан на осуществление любительского рыболовства "свободно", а также вследствие специальной цели договора пользования рыболовным участком - организации на нем для граждан любительского рыболовства.
--------------------------------
<1> См.: Байбак В.В. и др. Указ. соч. С. 859.
Правовой режим публичного договора в отношении граждан-рыболовов и пользователей рыболовных участков как сторон предусматривает:
а) необходимость обеспечения равенства цены (платы за услуги) для всех рыболовов-потребителей соответствующей категории и недискриминационного подхода в отношении иных (неценовых) условий (п. 2 ст. 426 ГК РФ);
б) запрет пользователю рыболовного участка на необоснованный отказ от заключения с гражданином-рыболовом договора возмездного оказания услуг и соответствующее право контрагента на иск о понуждении к заключению этого договора или рассмотрении разногласий по его условиям (п. 3 ст. 426 ГК РФ);
в) полномочия Правительства РФ на установление специальных правил, обязательных для сторон при заключении и исполнении договора возмездного оказания услуг в области рыболовства (п. 4 ст. 426 ГК РФ).
Закон РФ "О защите прав потребителей" предусматривает для гражданина-рыболова гарантии в виде штрафных и оперативных санкций в его пользу, обеспечивающих надлежащее исполнение обязательств со стороны пользователя рыболовного участка (гл. III). По его п. 1 ст. 16 несправедливые условия договора, ущемляющие права потребителя, признаются ничтожными, даже если формально не противоречат закону <1>.
--------------------------------
<1> См.: Байбак В.В. и др. Указ. соч. С. 879, 880.
В целях охраны публичных интересов юридически необходимо принимать подзаконные акты, которыми регулируется реализация права на любительское рыболовство. В этой части до вступления в силу принятого Закона о любительском рыболовстве действовали лишь общие ограничения, которые указаны в ст. 26 Закона о рыболовстве. Ими упорядочено осуществление рыболовства в рамках:
1) определенных районов и отдельных видов водных биоресурсов;
2) используемых орудий вылова водных биоресурсов;
3) периодов вылова водных биоресурсов;
4) количества и типов (мощности) судов;
5) минимального объема вылова водных биоресурсов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Беляева О.А., Боголюбов С.А., Галиновская Е.А. и др. Указ. соч. С. 109.
Эти ограничения могут быть предусмотрены правовым актом федерального органа исполнительной власти в области рыболовства. По сути, в специальных нормах ч. 1 ст. 7 комментируемого Закона детализированы на законодательном уровне предписания и запреты, которые ранее уже было дозволено установить в форме подзаконного нормотворчества. Единственной новеллой из числа ограничений стал запрет применять индивидуальные электронные средства для обнаружения водных биоресурсов под водой (подп. "б" п. 4 ч. 1 ст. 7 комментируемого Закона).
Согласно положениям Закона о рыболовстве ограничения любительского рыболовства входят в содержание правил любительского рыболовства (п. 3 ч. 3 ст. 43.1), утверждаемых правовым актом федерального органа исполнительной власти в области рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна (ч. 2 ст. 26, ч. 2 ст. 43.1). В дополнение к таким правилам органы государственной власти субъектов РФ получают по ч. 2 ст. 8 рассматриваемого Закона полномочия установить специальные нормативные предписания в отношении любительского рыболовства, возникающие и осуществляемые на определенных условиях, - полномочии от Правительства РФ и согласовании правового акта с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.
Правила любительского рыболовства в плане их предмета регулирования пересекаются с двумя категориями новых правил, как то: правилами проведения физкультурных и спортивных мероприятий, сопряженных с добычей (выловом) водных биоресурсов, и правилами использования и оборота орудий для добычи (вылова) водных биоресурсов. Первая категория правил включает специальные положения ст. 10 рассматриваемого Закона (о составе участников мероприятия и обязательном уведомлении) и общими положениями законодательства России о физической культуре и спорте. Правила второй категории предусматриваются в ст. 9 Закона (ограничение использования сетных орудий и оборота жаберных сетей, обязательный учет и маркировка сетных орудий) и основанными на ней постановлениями Правительства РФ (об обороте жаберных сетей, о порядке учета и маркировки сетных орудий).
Введенные на основании Закона о любительском рыболовстве предписания в отношении любительского рыболовства закрепляют для граждан и юридических лиц обязанности, которые связаны с реализацией права на эту деятельность:
1) соблюдать правила любительского рыболовства, которые действуют в соответствующем рыбохозяйственном бассейне;
2) соблюдать правила, дополнительно введенные нормативным правовым актом компетентного органа власти субъекта Российской Федерации;
3) соблюдать ограничения осуществления любительского рыболовства, которые установлены ст. 7 Закона, а именно:
а) воздерживаться от использования взрывчатых и химических веществ, электротока и сетных орудий добычи (вылова);
б) воздерживаться от подводной охоты в местах массового отдыха или с использованием индивидуальных электронных средств обнаружения водных биоресурсов под водой или с использованием аквалангов и прочих автономных дыхательных аппаратов;
в) не превышать суточную норму добычи (вылова) водных биоресурсов;
4) в рамках физкультурных мероприятий и спортивных соревнований, которые сопряжены с любительским рыболовством, соблюдать регламенты и правила (см. ст. ст. 20 и 25 Закона о физкультуре и спорте). Вместе с тем возможность квалификации добычи (вылова) как физкультурного мероприятия вызвала разумные сомнения у экспертов <1>. Рыболовство в большей мере имеет свойства спортивного соревнования. Существование такого рода соревнований подтверждается внесением рыболовного спорта во Всероссийский реестр видов спорта <2> и наличием действующих Правил рыболовного спорта (утв. Приказом Минспорта России от 28.07.2020 N 572).
--------------------------------
<1> Российская Федерация. Федеральное Собрание. Государственная Дума 6-го созыва. Заключение Правового управления от 18 апр. 2013 г. по проекту федерального закона N 200303-6 "О любительском рыболовстве", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение). URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/200303-6 (дата обращения: 25.05.2020).
<2> Всероссийский реестр видов спорта // СПС "КонсультантПлюс".
Для лиц, осуществляющих любительское рыболовство в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока, Закон предусмотрел особые права и обязанности, как то:
- право использовать сетные орудия добычи (вылова);
- обязанность воздерживаться от использования сетных орудий вне периодов добычи (вылова), установленных в соответствии с законом;
- обязанность не использовать сетные орудия на рыбоводных участках;
- обязанность маркировки сетных орудий;
- обязанность соблюдать порядок оборота сетных орудий.
Дело в том, что при осуществлении любительского рыболовства указанные лица преследуют иные цели потребительского характера, нежели развлечение и отдых. Скорее, речь идет о добыче средств пропитания для личного потребления. Более эффективным было бы разработать отдельный правовой режим осуществления рыболовства для жителей Севера, Сибири и Дальнего Востока. Отсутствие необходимой детализации норм подтверждает недостатки регулятивных возможностей комментируемого Закона, которые отмечены в литературе <1>.
--------------------------------
<1> Ульянов А.В. Указ. соч. С. 32, 33.
Таким образом, концепция действующего Закона о любительском рыболовстве может быть эффективно реализована только при условии развития его положений правоприменительной практикой и подзаконным нормотворчеством, укрепляющими системную связь принятого Закона с отраслевым законодательством, и прежде всего Законом о рыболовстве.
