Статья 4. Правовое регулирование отношений в области любительского рыболовства
Комментарий к статье 4
Комментируемая статья в качестве основы правового регулирования отношений в области любительского рыболовства называет только два федеральных закона - Закон о рыболовстве и Закон о любительском рыболовстве. При этом необходимо отметить, что первый по отношению ко второму выступает в качестве общего закона по отношению к закону специальному.
Основные подходы к правовой регламентации порядка осуществления рыболовства, одним из видов которого является любительское рыболовство, закреплены именно в Законе о рыболовстве. В частности, данный Закон дает определение понятий "рыболовство", "уловы водных биоресурсов" (ст. 1) и других ключевых понятий, которые применяются также и в отношении любительского рыболовства. Закон о любительском рыболовстве, в свою очередь, определяя в ст. 2 два специальных термина из области любительского рыболовства, прямо указывает, что все иные понятия применяются в нем в том значении, в каком они используются в Законе о рыболовстве.
В сфере любительского рыболовства применяются все основные принципы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, закрепленные в ст. 2 Закона о рыболовстве, при этом ряд из них нашел свое развитие в Законе о любительском рыболовстве. Так, Закон о рыболовстве устанавливает принцип участия граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в решении вопросов, касающихся рыболовства и сохранения водных биоресурсов (подп. 5 п. 1 ст. 2), а Закон о любительском рыболовстве в ст. 11 определяет права граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) на участие в сохранении водных биоресурсов и среды их обитания.
Соотношение норм рассматриваемых двух Федеральных законов четко определено в ст. 24 Закона о рыболовстве, в соответствии с которой Закон о любительском рыболовстве применяется к отношениям в области любительского рыболовства, не урегулированным Законом о рыболовстве. Следовательно, нормы Закона о рыболовстве имеют приоритет и применяются к отношениям в области любительского рыболовства напрямую.
Соответственно, Закон о рыболовстве, в частности, определяет:
- виды водных биоресурсов, в отношении которых осуществляется рыболовство (ст. 15);
- порядок отнесения водного объекта или его части к водным объектам рыбохозяйственного значения (ст. 17);
- понятие рыболовного участка и порядок утверждения перечня рыболовных участков (ст. 18);
- перечень возможных ограничений рыболовства (ст. 26);
- порядок распределения квоты добычи (вылова) водных биоресурсов для организации любительского рыболовства (ст. 31);
- содержание разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов и порядок выдачи такого разрешения при осуществлении организации любительского рыболовства (ст. 34 - 37);
- содержание и порядок утверждения правил рыболовства (ст. 43.1);
- понятие рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон и порядок их установления (ст. 48, 49);
- порядок безвозмездного изъятия или конфискации незаконно добытых (выловленных) водных биоресурсов и продуктов их переработки (ст. 54).
Комментируемая статья не упоминает об иных, кроме названных выше, федеральных законах, нормативных правовых актах, которые регулируют отношения в области любительского рыболовства. Поэтому в данном случае имеет смысл обратиться к положениям Закона о рыболовстве, который в ст. 3 исчерпывающе определяет состав законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, включая в него федеральные законы, законы субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Среди федеральных законов прежде всего следует назвать Закон о животном мире, который устанавливает общие принципы использования диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы. В число таких животных входят рыбы, водные беспозвоночные, морские млекопитающие, поэтому Закон о животном мире в ст. 34 называет рыболовство одним из видов пользования животным миром, который может осуществляться гражданами и юридическими лицами; при этом в ст. 42 он отсылает к Закону о рыболовстве и Закону о любительском рыболовстве в отношении регулирования вопросов рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. Следует отметить, что Верховный Суд РФ при решении споров о возникновении и прекращении права собственности на выловленную рыбу обращался к анализу положений именно Закона о животном мире как законодательного акта, устанавливающего основополагающие нормы по данному вопросу (см. комментарий к ст. 5).
Отдельные общественные отношения, так или иначе связанные с осуществлением любительского рыболовства, регулируют ВК РФ, определяющий порядок использования водных объектов и их береговых полос, ЗК РФ в части использования земельных участков в целях любительского рыболовства, ГК РФ, которым установлены общие положения о возникновении права собственности на добытый улов, Закон об аквакультуре и Федеральный закон от 10.01.1996 N 4-ФЗ "О мелиорации земель", которыми определяются понятия прудовой аквакультуры и мелиоративных систем, необходимые для установления водных объектов, на которых запрещается любительское рыболовство, и другие.
Что касается законов субъектов РФ в сфере любительского рыболовства, то во многих из них приняты законы о рыболовстве и охране водных биоресурсов <1>, которые содержат статьи, посвященные любительскому рыболовству. До принятия специального Закона о любительском рыболовстве такие статьи содержали отдельные нормы, определяющие особенности порядка осуществления любительского рыболовства (например, устанавливали требование о наличии путевки для осуществления гражданами любительского рыболовства на рыболовных участках, выделенных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям для организации любительского рыболовства); они вступили в противоречие с действующим законодательством и были отменены; в настоящее время во всех такого рода законах субъектов РФ положения о любительском рыболовстве ограничиваются отсылкой к Федеральному закону.
--------------------------------
<1> См.: Закон Приморского края от 30.04.2002 N 220-КЗ "О рыбохозяйственной деятельности в Приморском крае", Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 27.02.2017 N 1-ЗАО "Об аквакультуре (рыбоводстве), рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон Республики Башкортостан от 07.11.2005 N 229-з "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в Республике Башкортостан", Закон Краснодарского края от 27.03.2007 N 1211-КЗ "О рыболовстве в Краснодарском крае", Закон Калининградской области от 06.11.2014 N 352 "О рыболовстве, аквакультуре (рыбоводстве) и сохранении водных биологических ресурсов в Калининградской области", Закон Костромской области от 22.10.2009 N 531-4-ЗКО "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов на территории Костромской области", Закон Нижегородской области от 01.11.2007 N 154-З "Об охране и использовании водных биологических ресурсов в Нижегородской области", Закон Ненецкого автономного округа от 08.07.2020 N 193-ОЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов на территории Ненецкого автономного округа", Закон Самарской области от 13.10.2014 N 94-ГД "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в Самарской области".
Указов Президента РФ, которые регулировали бы вопросы любительского рыболовства, к настоящему времени не принято.
На уровне Правительства РФ действуют нормативные правовые акты:
а) предусмотренные Законом о рыболовстве и принятые в его развитие - Постановления от 30.12.2008 N 1078 "О проведении конкурса на право заключения договора пользования рыболовным участком для организации любительского рыболовства и заключении такого договора" и от 23.11.2017 N 1420 "Об утверждении Правил распределения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для организации любительского рыболовства";
б) принятые в соответствии с положениями Закона о любительском рыболовстве - Постановления Правительства РФ от 21.11.2019 N 1482 "Об утверждении Правил учета сетных орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов и ведения реестра сетных орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов и Правил обязательной поштучной маркировки сетных орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов", от 16.11.2019 N 1462 "Об особенностях оборота и применения жаберных сетей в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", Перечень районов добычи (вылова) водных биологических ресурсов, утв. распоряжением Правительства РФ от 24.10.2019 N 2513-р.
Органом государственной власти, уполномоченным на нормативное регулирование в области любительского рыболовства, в настоящее время является Минсельхоз России. В частности, он принимает: методики исчисления размера вреда, причиненного водным биоресурсам; перечень особо ценных и ценных видов водных биоресурсов; правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна; перечень видов водных биоресурсов, в отношении которых устанавливается общий допустимый улов водных биоресурсов, для каждого рыбохозяйственного бассейна; порядок заключения договоров пользования рыболовным участком <1>. Например, в соответствии с указанными полномочиями Минсельхозом России в 2020 г. утверждены: Правила рыболовства для Восточно-Сибирского рыбохозяйственного бассейна <2>, которые содержат раздел "Любительское рыболовство", а также перечень районов, запретных для вылова водных биоресурсов; форма заявки на распределение квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов (за исключением анадромных видов рыб, добыча (вылов) которых осуществляется в соответствии со ст. 29.1 Закона о рыболовстве) для организации любительского рыболовства <3>.
--------------------------------
<1> См.: Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 N 450.
<2> См.: Приказ Минсельхоза России от 26.06.2020 N 347.
<3> См.: Приказ Минсельхоза России от 25.02.2020 N 85.
Минсельхоз России согласно п. 5.5.31 Положения о нем также уполномочен устанавливать ограничения рыболовства, которые вводятся приказами, такими как, например, Приказ Минсельхоза России от 07.07.2020 N 387 "Об установлении ограничения любительского рыболовства тихоокеанских лососей в границах Приморского края в 2020 году".
Росрыболовство, подведомственное Минсельхозу России, не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме отдельных случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. При этом оно ежегодно определяет общие допустимые уловы водных биологических ресурсов <1>, которые утверждаются приказами данного ведомства: например, Приказом от 03.12.2020 N 648 "О распределении общих допустимых уловов водных биологических ресурсов Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна применительно к видам квот их добычи (вылова) на 2021 год" определены квоты добычи (вылова) водных биологических ресурсов для организации любительского рыболовства в указанном рыбохозяйственном бассейне на 2021 год.
--------------------------------
<1> См. пункт 5.5.4 Постановления Правительства РФ от 11.06.2008 N 444 "О Федеральном агентстве по рыболовству".
Для организации любительского рыболовства имеет значение также то, что Росрыболовство уполномочено на заключение договоров пользования рыболовным участком <1>. Детальный порядок оказания данным ведомством государственной услуги по подготовке и заключению договора пользования рыболовным участком, включая формы заявок и других необходимых документов, содержится в соответствующем Административном регламенте, утвержденном Приказом Росрыболовства от 12.03.2020 N 130.
--------------------------------
<1> См. пункт 5.5.11 Постановления Правительства РФ "О Федеральном агентстве по рыболовству".
Что касается органов государственной власти субъектов РФ, то согласно Закону о рыболовстве (п. 5 ст. 3) они могут в пределах своих полномочий и на основании нормативных правовых актов РФ и законов субъектов РФ издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области рыболовства (в том числе любительского рыболовства). В частности, Законом о рыболовстве (п. 5 ст. 18) предусмотрено, что органы государственной власти субъектов РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства утверждают перечни рыболовных участков.
Кроме того, в соответствии с указанным федеральным законом субъекты РФ в порядке, установленном Правительством РФ <1>, распределяют квоты добычи (вылова) водных биологических ресурсов для организации любительского рыболовства. Например, распоряжением Правительства Хабаровского края от 02.02.2021 N 27-рп утверждены перечни заявителей, которым распределяются квоты добычи (вылова) водных биологических ресурсов для организации любительского рыболовства в бассейне реки Амур, реках Тугуро-Чумиканского района на 2021 год, и заявителей, которым отказано в распределении квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для организации любительского рыболовства в реке Коппи на 2021 г.
--------------------------------
<1> См.: Правила распределения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для организации любительского рыболовства, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 23.11.2017 N 1420.
Закон о любительском рыболовстве упоминает о нормотворчестве органов государственной власти субъектов РФ только в ст. 8 (см. комментарий) применительно к установлению дополнительных ограничений любительского рыболовства в определенных Правительством РФ <1> случаях. Применительно к данной норме большинство субъектов РФ уже приняли соответствующие нормативные правовые акты. Так, например, Постановлением Правительства Ярославской области от 16.06.2020 N 519-п утвержден Порядок регулирования любительского рыболовства на территории Ярославской области, согласно которому при наступлении установленных Правительством РФ случаев департамент агропромышленного комплекса и потребительского рынка Ярославской области в течение трех календарных дней созывает рыбохозяйственный совет Ярославской области, который с учетом данных о сложившейся обстановке на водных объектах области и рекомендаций научных организаций вносит предложение либо об отсутствии необходимости принятия решения об ограничении любительского рыболовства, либо о необходимости принятия одной или нескольких мер регулирования любительского рыболовства. При этом к мерам регулирования любительского рыболовства отнесены, в частности, такие меры, как установление запрета рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биологических ресурсов; изменение минимального размера и веса добываемых (вылавливаемых) водных биоресурсов, а также суточной нормы по количеству и весу разрешенной гражданину добычи (вылова) водных биоресурсов определенного вида; установление вида и количества разрешаемых и запрещенных орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов; изменение запретных сроков добычи (вылова) водных биоресурсов на период нереста. В случае признания рыбохозяйственным советом необходимости введения мер регулирования любительского рыболовства он принимает соответствующее решение в двухнедельный срок, а в случае фактического изменения сроков нереста и периодов размножения водных биоресурсов, на основании которых были установлены ограничения любительского рыболовства, - в пятидневный срок, и направляет проект приказа на согласование в Минсельхоз России.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 19.12.2019 N 1716 "Об утверждении перечня случаев регулирования любительского рыболовства нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации".
