Статья 2.3. Участки недр местного значения
Комментарий к статье 2.3
1. Категория участков недр местного значения появилась в комментируемом Законе в 1995 г., однако объем данного понятия не был определен. В научной литературе до конкретизации в положениях действующего законодательства понятия "участок недр местного значения" указывалось, что данный термин употребляется в законодательстве всегда в паре с определением "месторождение, содержащее общераспространенные полезные ископаемые", с отрицанием тождественности этих понятий <25>, что было позднее подтверждено новой редакцией комментируемого Закона. При этом сложилась ситуация, когда субъекты РФ уже имели собственные перечни участков недр местного значения, а федеральное законодательство не содержало их определение. Очевидно, что в данной ситуации субъекты РФ получили возможность установить правовой режим участка недр местного значения в отношении участка недр, содержащего полезные ископаемые, явно не относящиеся к категории общераспространенных, в том числе нефть и газ.
--------------------------------
<25> См.: Налетов К.И. Правовые формы недропользования. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2008 С. 46.
Следует отметить, что Федеральным законом от 30.04.2021 N 123-ФЗ в комментируемую статью внесены изменения, вступающие в юридическую силу с 1 января 2022 г. Кроме того, в силу конституционного принципа отсутствия обратной силы у законов, ухудшающих положение налогоплательщиков, устанавливающих (отягчающих) ответственность (ст. ст. 54 и 57 Конституции), при оценке правовых отношений, возникших до вступления в юридическую силу новых норм, применяются нормы законодательства, действовавшие в момент их возникновения, если иное не указано законом и не противоречит вышеприведенным конституционным положениям. Поэтому данный комментарий будет учитывать и старую и новую редакции комментируемой статьи.
Пример. Применение данного конституционного принципа в сфере недропользования можно проиллюстрировать Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 09.02.2016 N Ф01-6078/2015 по делу N А11-5761/2015. В данном деле суд отклонил ссылку представителя кассатора на нарушение ст. 2.3 комментируемого Закона тем, что спорный участок недр отсутствует в перечне участков недр местного значения и в отношении него не было получено согласование территориального органа Роснедр. Суд отметил, что нормы рассматриваемой статьи, предусматривающие, что участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые, подлежат обязательному включению в перечни участков местного значения, которые до их утверждения подлежат согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр, вступили в юридическую силу после того, как спорный участок недр был предоставлен недропользователю. ФАС Дальневосточного округа, отказывая в удовлетворении требования о признании недействительной лицензии на право пользования недрами, освобождении земельного участка, указал, что в период рассмотрения заявления недропользователя о включении в перечень участков недр местного значения участка, подлежащего использованию, не требовалось направления запросов для получения сведений о наличии или отсутствии земельных участков в составе земель обороны и безопасности (см. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 17.06.2020 N Ф03-1999/2020 по делу N А24-4641/2019).
2. Согласно ч. 1 комментируемой статьи к участкам недр местного значения относятся:
1) участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые;
2) участки недр, используемые для геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, отходов производства и потребления I - V классов опасности, хранилищ углеводородного сырья, и (или) используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;
3) участки недр, содержащие подземные воды, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технического водоснабжения и объем добычи которых составляет не более 500 куб. м в сутки, а также для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения садоводческих некоммерческих товариществ и (или) огороднических некоммерческих товариществ.
2.1. Признаки общераспространенных полезных ископаемых определены Временными методическими рекомендациями по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с формированием, согласованием и утверждением региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, утв. Распоряжением Минприроды России от 07.02.2003 N 47-р. Однако окончательно их перечень определяется на основе региональных перечней, утверждаемых совместно принимаемым нормативным актом Минприроды и органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ (ч. 2 комментируемой статьи, ст. ст. 3 и 4 комментируемого Закона).
В настоящее время действует Порядок подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, или отказа в согласовании таких перечней, утв. Приказом Роснедр от 06.10.2020 N 428.
Внесение участка недр в перечень участков недр местного значения осуществляется на основании заявок субъектов предпринимательской деятельности, а также обращений органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органов местного самоуправления. Общий срок осуществления данной процедуры ограничен 125 рабочими днями, которые отсчитываются с даты регистрации соответствующей заявки.
Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ в течение 15 рабочих дней с даты регистрации данной заявки направляет запросы в Минприроды, Минобороны и ФСБ на предмет наличия в границах соответствующего участка недр особо охраняемых природных территорий федерального значения или земельных участков, относящихся к категориям земель обороны или безопасности, а также запретов или ограничений, установленных ст. 8 настоящего Закона. Представляется, что дублирование запрашиваемой информации связано с отсутствием должной интеграции баз данных органов государственной власти.
Аналогичный запрос, только в отношении особо охраняемых природных территорий и запретов местного или регионального уровня, направляется в уполномоченные органы государственной власти субъекта РФ.
У недропользователя на таком участке запрашивается согласие на включение участка недр в перечень участков недр местного значения.
Согласно п. 10 вышеназванного Порядка основаниями для отказа во включении участка недр в такой перечень являются:
1) получение уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ информации о наличии земельных участков из состава земель обороны, безопасности в границах участка недр, предлагаемого к включению в перечень участков недр местного значения;
2) запрет и (или) ограничение пользования недрами в границах участка недр, предлагаемого к включению в перечень участков недр местного значения, в соответствии со ст. 8 комментируемого Закона;
3) предлагаемый к включению в перечень участков недр местного значения участок недр не относится к участкам недр местного значения, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 2.3 комментируемого Закона;
4) отказ пользователя недр в предоставлении согласия на включение участка недр в перечень участков недр местного значения - если участок недр, предлагаемый к включению в проект перечня участков недр местного значения, расположен в границах участка недр, предоставленного в пользование.
После принятия решения о включении участка недр в проект перечня участков недр местного значения соответствующий орган власти субъекта РФ направляет письмо о согласовании проекта в территориальный орган Роснедр. Территориальные органы Роснедр (департаменты) образованы по федеральным округам, за исключением Республики Саха (Якутия), на территории которой действует самостоятельный территориальный орган - Управление по недропользованию по Республике Саха (Якутия).
Пункт 16 Порядка позволяет территориальному органу Роснедр отказать в согласовании решения о включении участка недр в проект перечня участков недр местного значения по следующим основаниям:
а) контуры участка недр:
- расположены над или под месторождением полезных ископаемых, учтенных государственным балансом запасов, не являющихся общераспространенными, находящихся в нераспределенном фонде;
- или расположены над или под проявлением твердых полезных ископаемых, учтенным в государственном кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых и находящимся в нераспределенном фонде;
- совпадают с контурами резервного участка недр, участка недр федерального значения, находящегося в нераспределенном фонде;
б) имеются юридические факты, препятствующие включению участка недр в проект перечня участков недр местного значения в соответствии с п. 10 Порядка <26>.
--------------------------------
<26> Представляется, что дублирование оснований для отказа в согласовании связано с отсутствием должной интеграции баз данных органов государственной власти.
При согласовании проекта на федеральном уровне уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ утверждает проект перечня участков недр местного значения (дополнение к ранее утвержденному перечню).
Пункт 18 Порядка позволяет уполномоченному органу государственной власти субъекта РФ исключать участок недр из перечня участков недр местного значения по прекращении его соответствия требованиям п. 1 ч. 1 комментируемой статьи по согласованию с территориальным органом Роснедр.
Следует отметить, что данная норма автоматически исключает возможность исключать из перечня участков недр местного значения участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений и для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Также Приказ Роснедр от 06.10.2020 N 428, давая возможность исключать участки недр из перечня участков недр местного значения, никак не регламентирует порядок исключения такого участка из перечня участков недр.
2.2. Второй категорией участков недр местного значения являются участки, используемые в том числе для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, при условии, что они не связаны с добычей полезных ископаемых.
Спорными вопросами практического применения данной нормы являются:
- вопрос об определении факта использования участка недр для строительства сооружений;
- вопрос об определении связанности этих подземных сооружений с добычей полезных ископаемых;
- вопрос об уровне значимости этих сооружений - отнесение подземного сооружения к категории объектов федерального значения автоматически исключает возможность отнесения соответствующего участка недр к категории участков недр местного значения.
Уровень значимости подземного сооружения определяется на основе п. п. 18 - 20 ст. 1 ГрК. Согласно п. 18 данной статьи виды объектов федерального значения определяются Правительством, а виды объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства - Президентом. Однако сказанное касается исключительно объектов, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации.
Тем не менее квалификация объекта в качестве объекта федерального значения возможна и в отношении объектов и территорий, не подлежащих отображению в документах территориального планирования, на что прямо указывает Письмо Минстроя России от 11.08.2017 N 28588-ХМ/08, согласно которому отображению в документах территориального планирования подлежат не все объекты, но лишь те, отображение которых предусмотрено актами соответствующего уровня. Из данного Письма фактически следует, что любой участок недр может оказаться как объектом федерального значения, так и объектом регионального (местного) значения. Надо сказать, что арбитражные суды уже ссылаются на данное Письмо в указанном контексте <27>.
--------------------------------
<27> Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2021 N 09АП-4736/2021 по делу N А40-63247/2020.
Федеральный закон от 30.04.2021 N 123-ФЗ, внесший изменения в комментируемый Закон, исключил из объема понятия "подземные сооружения федерального значения" для целей комментируемой статьи подземные сооружения для захоронения радиоактивных отходов, отходов производства и потребления I - V классов опасности, хранилищ углеводородного сырья.
В качестве сооружений, связанных с добычей полезных ископаемых, комментируемый Закон назвал горные выработки и буровые скважины и закрепил их открытый перечень (см. комментарий к ст. 26). В отношении подземных вод таковые перечислены в п. п. 20 - 32 Правил разработки месторождений подземных вод, утв. Приказом Минприроды России от 30.07.2020 N 530.
Д.М. Будницкий полагает, что согласно ст. 2.3 комментируемого Закона участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых (объекты водоснабжения и водоотведения как раз и являются такими сооружениями), относятся к участкам недр местного значения, тогда как установление порядка пользования ими в соответствии со ст. 4 комментируемого Закона относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. На этом основании Д.М. Будницкий приходит к выводу о том, что в субъектах РФ может быть установлен свой особый порядок использования недр в целях строительства и эксплуатации подземных объектов водоснабжения и водоотведения (к примеру, без обязательного получения лицензии и внесения соответствующих платежей) <28>.
--------------------------------
<28> См.: Будницкий Д.М. Правовое регулирование воздействия на природную среду в процессе деятельности по водоснабжению и водоотведению. 2016.
2.3. Третьей категорией участков недр местного значения являются участки недр, содержащие подземные воды, используемые для целей питьевого и хозяйственно-бытового или технического водоснабжения. При этом для квалификации участков недр в качестве участка местного значения объем их добычи не должен превышать 500 куб. м в сутки.
При оценке соответствия объема добычи подземных вод для целей данной статьи суды исходят из максимально возможного показателя.
Пример. Суды, оценив два условия недропользовательской лицензии о величине среднесуточного отбора подземных вод 15 куб. м в сутки и о максимальном суточном водоотборе - 1 094 куб. м в сутки, сделали вывод о том, что спорный участок не может быть отнесен к категории недр местного значения, так как превышен установленный законом объем добычи (см. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 16.07.2020 N Ф05-9445/2020 по делу N А40-240289/2019).
Нельзя не отметить юридико-техническую неточность формулировки п. 3 ч. 1 комментируемой статьи в части относимости требования о максимально допустимой величине отбора подземных вод к источникам питьевого водоснабжения. Буквальное толкование данной нормы приводит к тому, что данное требование не распространяется на водоснабжение садоводческих некоммерческих товариществ и (или) огороднических некоммерческих товариществ.
Представляется, что перечень участков недр местного значения, если он не относится к категории участков недр для добычи общераспространенных полезных ископаемых, не предполагает необходимости согласования с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами.
Судебной практикой отмечен такой недостаток действующего законодательства РФ о недрах, как отсутствие процедуры по координации действий нескольких недропользователей по лицензиям с разными видами работ и разным целевым назначением в границах отвода <29>.
--------------------------------
<29> Определение Верховного Суда РФ от 24.09.2018 N 309-КГ18-13845 по делу N А50-32279/2017.
Отметим также, что комментируемая статья не закрепляет способов разрешения противоречий между перечнями участков недр местного значения и объективными критериями отнесения участков недр к категории участков недр местного значения, предусмотренными комментируемой статьей. Судебная практика, как ясно из изложенного выше, фактически закрепила приоритет объективного критерия.
3. Выделение участков недр местного значения в качестве самостоятельной категории имеет существенный смысл, так как они являются единственной категорией участков недр, находящейся практически в полном распоряжении органов государственной власти субъектов РФ. Предоставление права и установление порядка пользования ими, формирование их перечня <30>, согласование проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием ими, технических проектов разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, технических проектов строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, технических проектов ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, - таков перечень полномочий субъектов РФ в отношении этой категории участков недр.
--------------------------------
<30> По согласованию с Роснедрами или территориальными органами Роснедр.
Согласно п. п. 14 и 14.1 ст. 4 комментируемого Закона органы государственной власти уровня субъектов РФ осуществляют организацию регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения и непосредственно осуществляют ее. Также в компетенции органов власти субъектов РФ находится проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и подземных вод на этих участках, геологической информации о них.
Часть 6 ст. 16 комментируемого Закона возлагает на органы государственной власти уровня субъектов РФ также и определение порядка оформления, государственной регистрации и выдачи недропользовательских лицензий на пользование этими участками недр.
Пункты 1, 2 и 4 той же статьи возлагают уже исключительно на органы исполнительной власти субъектов РФ обеспечение функционирования государственной системы лицензирования недропользования на этих участках, подготовку условий недропользования на них, а также подготовку и утверждение перечней участков недр местного значения по согласованию с Роснедрами или территориальными органами Роснедр.
Если оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр в отношении обычных участков недр и участков недр федерального значения осуществляются Роснедрами или территориальными органами Роснедр <31>, то относительно участков недр местного значения - уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.
--------------------------------
<31> Следует отличать полномочия по непосредственному предоставлению в пользование участков недр, которые принадлежат органам, перечисленным в ст. 10.1 комментируемого Закона, от полномочий по оформлению, регистрации и выдаче недропользовательских лицензий.
Пример. Заинтересованное лицо, владевшее лицензией на разработку Пореченского месторождения известняков для сахарной промышленности открытым способом, просило исключить словосочетание "для сахарной промышленности" из условий пользования недрами и обратилось с этим вопросом в территориальное подразделение федерального органа исполнительной власти. Суд признал компетентным по данному вопросу Министерство природных ресурсов и экологии Тульской области (см. Определение Верховного Суда РФ от 04.03.2019 N 305-ЭС19-484 по делу N А40-239252/2017; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 13.11.2018 N Ф05-18522/2018 по делу N А40-239252/2017; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2018 N 09АП-23135/2018 по делу N А40-239252/17).
Порядок переоформления лицензий на пользование участками недр местного значения определяется в соответствии с положениями законодательства субъекта РФ.
Роснедра и территориальные подразделения Роснедр осуществляют согласование перечней участков недр местного значения по каждому из субъектов РФ.
Согласно одному из определений Конституционного Суда РФ положения комментируемого Закона, выделяющие участки недр местного значения и наделяющие органы государственной власти субъектов РФ рядом полномочий в их отношении, обеспечивают рациональное использование и охрану природных ресурсов, находящихся в государственной собственности (см. Определение Конституционного Суда РФ от 28.02.2017 N 283-О).
4. Комментируемым Законом определяются и иные правила, касающиеся пользования участками недр местного значения.
Так, на участках недр местного значения несколько расширен состав потенциальных недропользователей - согласно ст. 9 комментируемого Закона, если они содержат общераспространенные полезные ископаемые и предоставляются в пользование без проведения конкурса или аукциона для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых, необходимых для целей выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, - недропользователями могут быть юридические лица, с которыми заключены гражданско-правовые договоры на выполнение соответствующих работ.
Согласно ст. 10.1 комментируемого Закона основаниями для принятия решения органа государственной власти субъекта РФ о предоставлении права пользования участком недр местного значения являются:
1) результаты аукциона. На основании результатов аукциона предоставляется в том числе право пользования участком недр местного значения, включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта РФ, для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для их геологического изучения, разведки и добычи ("сквозная" лицензия);
2) решение органа исполнительной власти субъекта РФ. При установлении факта открытия месторождения недропользователем, осуществлявшим геологическое изучение участка недр местного значения в целях поиска и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, основанием является само по себе решение органа государственной власти субъекта РФ (кроме случаев, когда данные работы проводились на основе государственного контракта). Проведение аукциона не требуется - для получения первооткрывателем месторождения права пользования участком недр местного значения достаточно решения органа исполнительной власти субъекта РФ.
Получение права пользования участком недр местного значения для его геологического изучения в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых также не требует проведения аукциона. Таким образом, комментируемый Закон разделяет этапы поиска и оценки и разведки месторождений полезных ископаемых.
Предоставление подземных вод как для целей поиска и оценки, так и для целей их разведки также осуществляется на основании решения органа государственной власти субъекта РФ. Что же касается их добычи, то для такой цели право пользования недрами может быть предоставлено на основании решения органа государственной власти субъекта РФ только для целей питьевого или технического водоснабжения садоводческих некоммерческих товариществ и (или) огороднических некоммерческих товариществ.
Не требуется проведение аукциона на право пользования и в случаях предоставления так называемой операторской лицензии - права краткосрочной (до одного года) эксплуатации участка недр местного значения после прекращения права пользования недрами.
Также участки недр местного значения предоставляются органами государственной власти субъектов РФ для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Без проведения конкурса или аукциона право пользования участком недр местного значения может быть предоставлено для целей дорожного строительства, если оно осуществляется на основании государственного контракта, заключенного на основе ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" или Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".
Статья 18 Закона РФ "О недрах" ограничивает цели пользования недрами на участках недр местного значения - невозможна добыча на этих участках полезных ископаемых, не относящихся в соответствующем субъекте РФ к категории общераспространенных полезных ископаемых, за исключением подземных вод.
Согласно п. 4 ст. 22 и ст. 27 комментируемого Закона представление геологической информации о недрах на участках недр местного значения осуществляется не только в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, но и в фонды геологической информации субъектов РФ.
Пункт 5 ст. 22 комментируемого Закона обязывает обладателя недропользовательской лицензии представлять в указанные фонды, помимо геологической информации, также достоверные данные о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, если пользование недрами осуществляется на участках недр местного значения, в органы государственной статистики.
Более подробно об указанных вопросах говорится в комментариях к названным статьям.
