Статья 3. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования
Комментарий к статье 3
1. Полномочия являются составной частью компетенции органа государственной власти. Компетенция (от лат. competens - "соответствующий", от compete - "добиваюсь", "соответствую", "подхожу") - совокупность юридически установленных полномочий (прав и обязанностей) управляющего органа, должностного лица; круг вопросов, по которым они обладают правом принятия решений <32>.
--------------------------------
<32> Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир, 2007. С. 270.
Конституция определяет, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, а также законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. п. "в", "к" ч. 1 ст. 72). Указанная конституционная норма устанавливает так называемое разграничение компетенции по вертикали. Разграничение же компетенции по горизонтали осуществляется между органами государства путем закрепления конкретных полномочий.
Комментируемая статья закрепляет полномочия федеральных органов государственной власти. Это достаточно широкий перечень органов, поскольку к ним относятся органы всех ветвей государственной власти: Президент, Правительство, иные федеральные органы исполнительной власти, в том числе федеральный орган управления государственным фондом недр и орган государственного горного надзора.
Самая многочисленная группа, безусловно, федеральные органы исполнительной власти:
- Правительство - орган общей компетенции, который осуществляет полномочия в сфере недропользования в силу прямого указания комментируемого Закона (ст. ст. 2.1, 2.2, 6, 7, 9, 13.1, 16, 17.1, 22.1, 23.2, 24, 27, 27.1, 29, 31, 34, 37, 40, 43, 51);
- федеральные министерства как органы отраслевой компетенции. Это, прежде всего, Минприроды, полномочия в сфере недропользования которого закреплены в Положении, утв. Постановлением Правительства РФ от 11.11.2015 N 1219;
- федеральные службы как органы межотраслевой и специальной компетенции. Росприроднадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 400).
Ростехнадзор осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами (Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 401). В комментируемом Законе указанная служба именуется органом государственного горного надзора;
- федеральные агентства как органы специальной компетенции. Прежде всего, это Роснедра, которые осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования (Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 N 293). В комментируемом Законе указанное агентство именуется федеральным органом управления государственным фондом недр.
1.1. Перечень закрепленных в комментируемой статье полномочий регулярно корректируется путем увеличения их количества, конкретизации или расширения. Это отражает государственную политику в области использования и охраны недр.
Наиболее устойчивыми и неизменными полномочиями федеральных органов государственной власти являются полномочия, закрепленные в п. п. 1, 2, 8, 10, 12, 13, 14, 15 ч. 1 комментируемой статьи:
- разработка и совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах;
- определение и реализация федеральной политики недропользования, определение стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ;
- распоряжение недрами континентального шельфа Российской Федерации;
- распоряжение совместно с субъектами РФ государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации;
- координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с пользованием недрами;
- защита прав пользователей недр и интересов граждан Российской Федерации;
- разрешение споров по вопросам пользования недрами между субъектами РФ;
- заключение международных договоров Российской Федерации по геологическому изучению, использованию и охране недр.
В правоприменительной практике ставился вопрос о возможности и условиях участия населения определенной территории в решении вопросов недропользования, которые закреплены за федеральными органами исполнительной власти (п. 10 ч. 1 комментируемой статьи), ведь разработка крупных месторождений не может не затрагивать интересы граждан.
Пример. Инициативная группа воронежской общественной организации "Русские люди" обратилась с ходатайством о проведении референдума Воронежской области по вопросу: "Согласны ли Вы с разработкой никелевого месторождения в Воронежской области в соответствии с принятыми соглашениями между органами государственной власти и бизнес-структурами?"
Им было отказано на том основании, что в силу п. "д" ст. 71 и п. п. "в", "г", "д", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции, ст. ст. 3 и 4 комментируемого Закона, а также Перечня участков недр федерального значения вопрос о разработке никелевых месторождений относится к исключительному ведению Российской Федерации.
Разрешение спорного вопроса дошло до Конституционного Суда РФ, который разъяснил, что референдум, будучи высшим непосредственным выражением власти народа, представляет собой форму прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения. Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, является обязательным на территории соответствующего публично-правового образования, а потому проведение референдума возможно только по вопросам, относящимся к компетенции данных публично-правовых образований.
Вместе с тем отсутствие возможности провести референдум субъекта РФ по вопросам, которые в соответствии с осуществленным Конституцией и федеральными законами разграничением полномочий относятся к компетенции федеральных органов государственной власти, не исключает возможности участия населения субъекта РФ в решении соответствующих вопросов и обсуждении этих вопросов в различных формах, а также необходимости учета результатов такого обсуждения государственными органами. Не исключается в данном случае и возможность использования предусмотренных законодательством механизмов судебной защиты, в частности предусмотренных ФЗ "Об охране окружающей среды".
Таким образом, поскольку в системе действующего правового регулирования не исключается возможность обсуждения населением вопросов, связанных с использованием недр, а также необходимость учета результатов такого обсуждения уполномоченными государственными органами, нет оснований считать, что оспариваемое законоположение нарушает конституционные права граждан в указанном заявителем аспекте (см. Определение Конституционного Суда РФ от 24.09.2013 N 1337-О).
Как уже было отмечено, комментируемая статья достаточно динамично изменяется. В 2011 г. комментируемый Закон был дополнен новым понятием "участки недр местного значения". В связи с этим за федеральными органами государственной власти в п. п. 6.2, 6.3 ч. 1 комментируемой статьи были закреплены следующие полномочия:
- согласование перечней участков недр местного значения;
- установление порядка подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании указанных перечней. С 1 января 2022 г. в компетенцию федеральных органов государственной власти входит внесение изменений в перечни участков недр местного значения.
Также в 2011 г. был принят ряд поправок в законодательство по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в связи с чем ч. 1 комментируемой статьи была дополнена п. 18, закрепляющим за федеральными органами государственной власти полномочие по осуществлению федерального государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами (государственного горного надзора). Актуальная редакция п. 18 действует с 1 июля 2021 г. и закрепляет за органами государственной власти полномочие по утверждению положения о федеральном государственном горном надзоре и осуществлению федерального государственного горного надзора.
Наибольшее количество новелл было введено в комментируемую статью в 2013 г. В связи с необходимостью упорядочения и введения более прозрачной процедуры определения суммы сбора за участие в конкурсе или аукционе, в том числе для установления конкретных требований к структуре учитываемых при расчете затрат и их детализации, настоящий Закон был дополнен порядком определения суммы сбора за участие в конкурсах или аукционах на право пользования участками недр. Полномочие по установлению такого порядка было закреплено в п. 3.1 ч. 1 комментируемой статьи. Редакция данного пункта от 1 января 2022 г. закрепляет за органами государственной власти полномочие по установлению порядка определения суммы сбора за участие в аукционах на право пользования участками недр.
В 2014 г. комментируемая статья была дополнена п. п. 19, 20, 21, закрепляющими за федеральными органами государственной власти полномочия:
- по установлению порядка подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода;
- по рассмотрению и согласованию планов или схем развития горных работ по видам полезных ископаемых;
- по установлению порядка подготовки, рассмотрения и согласования планов или схем развития горных работ по видам полезных ископаемых.
В 2015 г. с целью совершенствования правового регулирования разработки месторождений углеводородного сырья в части квалификации вод, попутно добываемых и используемых при добыче углеводородного сырья, ч. 1 комментируемой статьи была дополнена п. 22. С 2019 г. данный пункт закрепляет за федеральными органами государственной власти полномочие по установлению порядка размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, порядка размещения в пластах горных пород вод, образующихся у пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу, а также первичную переработку калийных и магниевых солей.
По информации Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию <33>, за период с 1992 г. в Росгеолфонде и его территориальных подразделениях была накоплена задолженность по сдаче геологических отчетов, которая по состоянию на 1 июня 2015 г. составляет порядка 9 тыс. несданных отчетов, что создало серьезный информационный пробел с реальными экономическими потерями для государства и недропользователей. В связи с этим в 2015 г. было принято решение закрепить в комментируемом Законе положения о создании Федеральной государственной системы "Единый фонд геологической информации о недрах". Полномочия по созданию и эксплуатации данной информационной системы были закреплены за федеральными органами государственной власти в п. 4.1 ч. 1 комментируемой статьи.
--------------------------------
<33> Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/116807-6 (дата обращения: 01.11.2021).
В 2016 г. была обозначена новая проблема, требующая корректировки комментируемого Закона. Около 50% участков недр, содержащих твердые полезные ископаемые, было включено в перечень участков недр федерального значения по критерию "проявление полезных ископаемых", что вело к необоснованному отнесению к участкам недр федерального значения недоизученных или малоизученных объектов и усложнению получения на них права пользования, поскольку в отношении участков недр федерального значения требуется принятие решения Правительства. Статистические данные показывали, что алмазы и металлы платиновой группы, являющиеся одними из наиболее ликвидных полезных ископаемых, не вовлекаются в разработку в достаточной мере в связи со сложностью получения лицензий на право пользования участками недр федерального значения. Так, за все время существования института участков недр федерального значения было выдано лишь 8 лицензий на участки недр федерального значения, содержащие месторождения и проявления алмазов, металлов платиновой группы <34>. Поэтому потребовалась корректировка комментируемого Закона, а следовательно, закрепление полномочия по установлению критериев отнесения полезных ископаемых к попутным полезным ископаемым (п. 23 ч. 1 комментируемой статьи).
--------------------------------
<34> Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/371615-6 (дата обращения: 01.11.2021).
Распоряжением Правительства РФ от 22.12.2018 N 2914-р была утверждена Стратегия развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 г. Приказом Минприроды от 13.05.2019 N 296 утвержден план мероприятий по реализации данной Стратегии. Мероприятия сгруппированы по основным направлениям:
- повышение геологической изученности территории Российской Федерации и ее континентального шельфа;
- развитие высоколиквидной минерально-сырьевой базы;
- стимулирование работ по выявлению месторождений углеводородного сырья и твердых полезных ископаемых нетрадиционных геолого-промышленных типов;
- обеспечение рационального использования минерально-сырьевой базы за счет вовлечения в эксплуатацию трудноизвлекаемых запасов нефти и газа, неразрабатываемых месторождений твердых полезных ископаемых, создания условий для освоения техногенных месторождений, а также попутных промышленных вод;
- воспроизводство и охрана подземных вод в вододефицитных районах страны;
- снижение негативного влияния освоения недр на окружающую среду;
- повышение инвестиционной привлекательности геологической отрасли;
- качественное улучшение системы информационного обеспечения недропользования, мониторинга и контроля развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации путем развития информационных технологий;
- создание и внедрение передовых технологий геолого-разведочных работ, замещение импортного оборудования и услуг отечественными, не уступающими зарубежным аналогам;
- повышение кадровой обеспеченности отрасли.
Сказанное определяет дальнейшие перспективы и динамику развития законодательства о полномочиях федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования, которая уже происходит в настоящее время. В частности, с целью стимулирования освоения трудноизвлекаемых полезных ископаемых ч. 1 комментируемой статьи в 2020 г. была дополнена п. 24, закрепляющим полномочие по установлению правил разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, правил подготовки проектной документации на разработку технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых.
Также в 2020 г. в комментируемый Закон были внесены изменения с целью обеспечения комплексного рационального использования недр в отношении попутных полезных ископаемых. Предоставленная возможность добычи иных полезных ископаемых при разработке основного полезного ископаемого может быть экономически целесообразной, так как государство дополнительно получит прирост запасов (драгоценные и редкие металлы, нерудные полезные ископаемые). Для реализации указанного направления ч. 1 комментируемой статьи была дополнена п. 25, закрепляющим полномочие по установлению порядка добычи полезных ископаемых, не относящихся к углеводородному сырью, из подземных вод, попутных вод и вод, используемых для собственных производственных и технологических нужд.
Очередное обновление комментируемой статьи произошло 1 января 2022 г. в связи с вступлением в силу Федерального закона N 123-ФЗ от 30.04.2021 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах", статью 1 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и признании утратившими силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", принятого с целью уточнения вопросов пользования недрами и использования единой терминологии, а также устранения неточностей юридической техники и дублирующих положений.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, что реализация общей федеральной политики недропользования в Российской Федерации возлагается на Роснедра. Положение об агентстве утверждено Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293.
3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет правовую возможность передачи отдельных полномочий Российской Федерации по регулированию отношений недропользования субъектам РФ. Передача полномочий позволяет существенно разгрузить федеральные органы государственной власти в части решения проблем, связанных с обеспечением регионов топливно-энергетическими ресурсами.
Таких соглашений в настоящее время немного. В качестве примера следует привести Соглашение между Федеральным агентством по недропользованию и Правительством Москвы о передаче Правительству Москвы осуществления отдельных полномочий в сфере недропользования, утв. Распоряжением Правительства РФ от 30.05.2014 N 926-р, а также Соглашение между Федеральным агентством по недропользованию и Правительством Ханты-Мансийского автономного округа - Югры о передаче Правительству Ханты-Мансийского автономного округа - Югры осуществления отдельных полномочий в сфере недропользования, утв. Распоряжением Правительства РФ от 09.01.2015 N 9-р.
