Статья 4. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования
Комментарий к статье 4
Конституция РФ определяет, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, а также законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. п. "в", "к" ч. 1 ст. 72). Соответственно, органы государственной власти субъектов РФ обладают полномочиями в сфере регулирования отношений недропользования. Комментируемая статья содержит перечень таких полномочий, который является открытым.
Обращаясь к истории развития вопроса, отметим следующее. В первой редакции комментируемого Закона распоряжение всеми участками недр осуществлялось по принципу "двух ключей" (на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ). При этом платежи при пользовании недрами поступали в федеральный бюджет, в бюджеты субъектов РФ, районов, городов, на территориях которых осуществлялось пользование недрами. Это уникальный механизм взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов при владении, пользовании и распоряжении недрами, который наиболее полно обеспечивал учет интересов государства в целом, регионов, где расположены участки недр, а также недропользователей. Именно в то время проводились основные геолого-разведочные и буровые работы, были открыты основные месторождения.
В ходе федеративной реформы сложившийся механизм сотрудничества был заменен на дуалистический подход. Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принцип "двух ключей" был заменен на разделение полномочий по видам полезных ископаемых: общераспространенные полезные ископаемые были отнесены к полномочиям субъектов РФ, остальные - к федеральному центру. Компетенция субъектов РФ в сфере недропользования постепенно была сведена к минимуму <35>.
--------------------------------
<35> См.: Черепанов В.А. О мониторинге правовых основ федеративной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5; Гладун Е.Ф. Конституционные модели разграничения компетенции в области недропользования в федеративных государствах // Конституция и жизнь современного общества: сборник научных статей. Челябинск: Издательство "Цицеро", 2015. С. 46 - 55; Стенограмма обсуждения законопроекта N 288750-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах", статью 1 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и признании утратившими силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" [Электронный ресурс]. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/288750-7 (дата обращения: 01.11.2021).
В настоящее время полномочия органов государственной власти субъектов РФ распространяются на недра в пределах территории соответствующего субъекта в отношении участков недр местного значения (см. комментарий к ст. 2.3).
ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что полномочия в сфере регулирования отношений недропользования на соответствующих территориях, предусмотренные законодательством Российской Федерации о недрах, а также региональный государственный экологический контроль (надзор), региональный государственный геологический контроль (надзор) осуществляются органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (пп. 43, 56 п. 2 ст. 26.3).
Анализируя перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, установленный в комментируемой статье, следует выделить полномочия, осуществляемые совместно с Российской Федерацией, например:
- Российская Федерация разрабатывает и реализует федеральные программы (п. 2 ч. 1 ст. 3), а субъект РФ участвует в их разработке и реализации (п. 2 комментируемой статьи);
- Российская Федерация утверждает перечни первичной геологической информации о недрах и интерпретированной геологической информации о недрах, представляемые пользователями недр в фонды геологической информации субъектов РФ по видам пользования недрами и видам полезных ископаемых, утверждает требования к содержанию геологической информации о недрах и форме ее представления, порядка представления геологической информации о недрах в фонды геологической информации субъектов РФ, утверждает перечни геологической информации о недрах, представляемой пользователями недр в фонды геологической информации субъектов РФ и передаваемой на временное хранение пользователям недр, порядок ее временного хранения пользователями недр (п. 4 ч. 1 ст. 3), а субъект РФ создает и ведет фонд геологической информации субъекта РФ, устанавливает порядок и условия использования геологической информации о недрах, обладателем которой является субъект РФ (п. 4 комментируемой статьи);
- Российская Федерация осуществляет государственную экспертизу запасов полезных ископаемых и подземных вод, геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр (п. 5 ч. 1 ст. 3), а субъект РФ участвует в такой государственной экспертизе (п. 5 комментируемой статьи);
- субъект РФ подготавливает и утверждает перечни участков недр местного значения (п. 7.1 комментируемой статьи), а Российская Федерация согласовывает или отказывает в согласовании (п. п. 6.2, 6.3 ч. 1 ст. 3);
- Российская Федерация и субъект РФ совместно формируют, подготавливают и утверждают региональный перечень полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым (п. 6.1 ч. 1 ст. 3, п. 7.2 комментируемой статьи, действующие с 1 января 2022 г.);
- Российская Федерация устанавливает порядок составления и ведения территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений общераспространенных полезных ископаемых (п. 7 ч. 1 ст. 3), а субъект РФ составляет и ведет их (п. 6 комментируемой статьи);
- Российская Федерация утверждает и заключает соглашения о разделе продукции при пользовании участками недр (п. п. 11, 17 ч. 1 ст. 3), а субъект РФ может участвовать в таких соглашениях (п. 12 ст. 4).
К собственным полномочиям субъектов РФ, исходя из смысла комментируемой статьи, следует отнести прежде всего совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о недрах (п. 1 комментируемой статьи).
Необходимо учитывать, что существуют пределы регионального правового регулирования.
Пример. Постановлением Правительства Амурской области от 28.01.2014 N 30 был утвержден Порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых, строительства подземных сооружений, а также устройства и эксплуатации бытовых колодцев и скважин собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков. Вместе с тем в п. 1.4 Порядка было определено понятие "собственные нужды" для целей оспариваемого нормативного правового акта, которое не содержится в комментируемом Законе.
Тем самым, по мнению суда, Правительство Амурской области осуществило совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере недропользования, выйдя за пределы полномочий, предоставленных ему комментируемым Законом. Как указал суд, такое положение создает угрозу произвольного истолкования каждым субъектом РФ понятий и терминов, установленных в Федеральном законе, что препятствует их единообразному пониманию и противоречит принципу ясности и недвусмысленности правовой нормы (см. Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 19.11.2014 N 59-АПГ14-9).
Необходимо отличать ситуации, когда региональный законодатель вводит конкретизирующую норму.
Пример. Суд признал противоречащей федеральному законодательству норму Закона Республики Саха (Якутия) от 02.07.1998 N 29-II "О недрах", которая предусматривала, что к основным требованиям по рациональному использованию и охране недр относится соблюдение технологических схем обогащения и переработки минерального сырья, систематического изучения его минерального состава и технологических свойств. Признавая эту норму недействующей, суд посчитал ее противоречащей ст. 23 комментируемого Закона, закрепившей, по мнению суда, исчерпывающий перечень основных требований по рациональному использованию и охране недр.
Верховный Суд РФ не согласился с таким выводом. Статья 23 поименована "Основные требования по рациональному использованию и охране недр". Само название этой правовой нормы указывает на то, что в ней приведен не полный, а основной перечень требований, и это не исключает возможности установления иных, не противоречащих Федеральному закону, требований по рациональному использованию и охране недр. В развитие этого требования и принято оспариваемое нормативное положение о соблюдении технологических схем обогащения и переработки минерального сырья, систематического изучения его минерального состава и технологических свойств. Оспариваемая норма является нормой с конкретизирующими, а не расширяющими требованиями, установленными по рациональному использованию и охране недр, поэтому она не противоречит федеральному законодательству и оснований для признания ее недействующей не имеется (см. Определение Верховного Суда РФ от 26.03.2008 N 74-Г08-5).
В субъектах РФ принимаются в основном следующие виды региональных законов:
- закон: Закон Республики Дагестан от 13.03.2015 N 24 "О недрах", Закон Алтайского края от 27.12.2008 N 137-ЗС "О недропользовании на территории Алтайского края", Закон Тульской области от 02.02.1998 N 78-ЗТО "О недропользовании", Закон Новосибирской области от 12.02.1996 N 31-ОЗ "О полномочиях органов государственной власти Новосибирской области в сфере недропользования";
- закон о разграничении полномочий: Закон Санкт-Петербурга от 04.10.2006 N 417-65 "О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования отношений недропользования на территории Санкт-Петербурга", Закон Ивановской области от 17.07.2008 N 92-ОЗ "О разграничении полномочий между органами государственной власти Ивановской области в сфере недропользования", Областной закон Новгородской области от 01.03.2012 N 24-ОЗ "О разграничении полномочий Новгородской областной Думы и Правительства Новгородской области в области регулирования отношений недропользования и о признании утратившими силу некоторых областных законов в сфере недропользования";
- кодекс: Кодекс Республики Башкортостан о недрах от 28.10.1992 N ВС-13/26.
Пункт 3 ч. 1 комментируемой статьи закрепляет полномочие органов государственной власти субъектов РФ по разработке и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы. При этом комментируемый Закон не раскрывает, что следует понимать под территориальной программой. Такое понятие не содержится в БК.
Ранее некоторые субъекты РФ действительно принимали территориальные программы развития и использования минерально-сырьевой базы, но относили их либо к государственным программам субъектов РФ, либо к целевым (например, Закон Пермской области от 16.04.2001 N 1420-223 "О целевой территориальной Программе развития и использования минерально-сырьевой базы Пермской области на 2001 год"). В настоящее время полномочие по разработке и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы субъектами РФ фактически не реализуется.
Одним из актуальных является полномочие субъектов РФ по защите интересов малочисленных народов (п. 10 комментируемой статьи). В связи с промышленным освоением Арктики вопросы защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, справедливого расчета ущерба, причиненного недропользователями малочисленным народам и их объединениям, а также компенсации указанного ущерба становятся проблемными. К таким субъектам прежде всего относятся Ямало-Ненецкий автономный округ, Сахалинская область, Республика Саха (Якутия), осуществляющие реализацию проектов промышленного освоения в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов.
В качестве способа решения проблемы предложено принимать региональные правовые акты об этнологической экспертизе. Первым подобным актом был Закон Республики Саха (Якутия) от 14.04.2010 820-З N 537-IV "Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)". В ходе реализации указанного Закона в период с 2010 по 2016 гг. проведено восемь этнологических экспертиз проектов промышленного освоения, по которым подготовлены положительные заключения экспертной комиссии, утв. Правительством Республики Саха (Якутия) <36>.
--------------------------------
<36> Постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС(Я) от 04.07.2017 ГС N 1159-V "О рекомендациях парламентских слушаний на тему "О ходе реализации Закона Республики Саха (Якутия) "Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)".
Как уже было отмечено, комментируемая статья содержит не исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Текст комментируемого Закона содержит и иные полномочия:
- органы представительной власти наделены правом контролировать решение вопросов недропользования, охраны недр и охраны окружающей среды (ст. 2);
- орган исполнительной власти субъекта РФ относительно участков недр местного значения оформляет документы, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения) (ст. 7);
- орган государственной власти субъекта РФ принимает решение о проведении аукциона на право пользования участком недр местного значения, о составе аукционной комиссии (ст. 13.1);
- орган государственной власти субъекта РФ устанавливает порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения (ст. 16);
- орган исполнительной власти субъекта РФ в отношении участков недр, находящихся на его территории, осуществляет лицензирование пользования недрами в отношении участков недр местного значения (ст. 16);
- орган исполнительной власти субъекта РФ относительно участков недр, находящихся на его территории, обеспечивает функционирование государственной системы лицензирования пользования участками недр местного значения, осуществляет подготовку условий пользования участками недр местного значения, вправе представлять в федеральный орган управления государственным фондом недр или его территориальные органы предложения о формировании программы лицензирования пользования участками недр, об условиях проведения конкурсов или аукционов на право пользования участками недр и условиях лицензий на пользование участками недр (ст. 16);
- уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ в отношении участков недр местного значения устанавливает конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами (ст. 43).
