Статья 6. Виды пользования недрами
Комментарий к статье 6
1. В комментируемой статье закреплены виды недропользования, возможные в Российской Федерации. Данные виды недропользования являются специальными, так как осуществляются на основании актов, издаваемых уполномоченными органами. В ст. 11 комментируемого Закона закреплено, что недра предоставляются в пользование на основании государственного решения, оформленного в виде лицензии, удостоверяющей право ее владельца на проведение работ в рамках соответствующего вида пользования недрами на определенном участке с установленными пространственными границами в течение установленного срока.
В комментируемом Законе также закреплены и общие виды недропользования, осуществляемые без получения специального разрешения, основанием возникновения которых является наличие вещных (право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования) или обязательственных (право аренды, безвозмездного пользования) прав на земельные участки (см. комментарий к ст. 19).
Отношения по недропользованию являются разновидностью горных отношений. Р.Н. Салиева выделяет следующие разновидности горных отношений:
- отношения в сфере геологического изучения недр, включая поиск, разведку минерально-сырьевых ресурсов;
- отношения в сфере предоставления участков недр в пользование;
- отношения в сфере добычи и переработки минерально-сырьевых ресурсов;
- отношения по поводу охраны недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа;
- отношения по поводу использования отходов горнодобывающих производств и связанных с ними перерабатывающих производств <37>.
--------------------------------
<37> Горное право: учебник / отв. ред. И.А. Ларочкина, Р.Н. Салиева. М.: ООО "ПравоТЭК", 2010. С. 16.
Недропользование в Российской Федерации базируется на следующих принципах:
- установлении государственной собственности на недра при многообразии форм собственности на полезные ископаемые, добытые из недр;
- платности недропользования;
- приоритете функции охраны недр перед их использованием;
- нахождении в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ вопросов владения, пользования и распоряжения недрами;
- четкой регламентации процедуры недропользования.
2. Согласно п. п. 1 и 2 ч. 1 комментируемой статьи недра предоставляются в пользование для геологического изучения недр, при котором не производится существенного нарушения их целостности. В свою очередь, выделяют региональное геологическое изучение, которое включает в себя следующие подвиды:
- региональные геолого-геофизические работы;
- геологическую съемку;
- инженерно-геологические изыскания; научно-исследовательские работы;
- палеонтологические работы;
- другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр;
- геологические работы по прогнозированию землетрясений;
- геологические работы по исследованию вулканической деятельности;
- геологические работы по созданию и ведению мониторинга состояния недр;
- контроль за режимом подземных вод;
- иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр.
Геологическое изучение недр включает в себя следующие мероприятия, не связанные с добычей полезных ископаемых:
- поиск и оценку месторождений полезных ископаемых;
- геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений.
Указанный вид недропользования можно определить как процесс получения информации о недрах, включающий в себя работы по поиску, оценке проявлений промышленно-ценных полезных ископаемых, а также по геологическому изучению и оценке пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр <38>.
--------------------------------
<38> Новикова Е.В., Волков Г.А., Маслов А.В., Гаврилов В.В., Худяков А.И., Клюкин Б.Д., Веденеев Е.Ю. Каким быть новому Закону о недрах? // Законодательство и экономика. 2003. N 11 (235). С. 69.
Приказом Минприроды от 10.11.2016 N 583 утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр.
Данные виды недропользования предполагают осуществление следующих видов работ:
- геологическое изучение участков земли;
- измерение уровней физических показателей (температурный режим, радиационный фон, давление и т.п.);
- съемки из космоса и воздушного пространства;
- изучение химических показателей сопутствующих природных ресурсов и т.д.
С 1 января 2021 г. не требуется получение лицензии для регионального геологического изучения, предусмотренного п. 1 ч. 1 комментируемой статьи, если оно осуществляется государственными (бюджетными или автономными) учреждениями, находящимися в ведении Федерального агентства по недропользованию или его территориального органа, на основании государственного задания.
3. В соответствии с п. п. 3 и 3.1 ч. 1 комментируемой статьи недра предоставляются в пользование:
- для разведки и добычи полезных ископаемых;
- использования отходов горнодобывающего производства и связанных с ним перерабатывающих производств;
- разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых.
Приказом Минприроды от 24.01.2005 N 23 утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения.
Рассмотрение заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, регулируется Положением, утв. Постановлением Правительства от 27.11.2008 N 897.
4. Согласно п. 4 ч. 1 комментируемой статьи недра предоставляются в пользование для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
При этом с 1 января 2022 г. п. 4 ч. 1 комментируемой статьи будет изложен в редакции, которая установит, что недра предоставляются в пользование для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов (пунктов захоронения), отходов производства и потребления I - V классов опасности (объектов захоронения отходов).
Приказом Минприроды от 27.04.2015 N 193 утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, для размещения отходов производства и потребления, для размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, при разведке и добыче углеводородного сырья.
Указанные подземные сооружения должны располагаться на глубине ниже 5 м под почвенным слоем, так как строительство подземных сооружений на глубины до 5 м является общим видом недропользования и не требует специального разрешения. Также к данным объектам не относятся фундаменты зданий и сооружений, коммуникации электро-, газо-, тепло- и водоснабжения, канализации, коммуникации трубопроводного транспорта, оросительные и судоходные каналы и подземные сооружения местного значения, не используемые для добычи подземных ископаемых.
В научной литературе высказывалась точка зрения, что в случае строительства фундамента глубокого заложения вопросы недропользования должны решаться в зависимости от значимости и степени опасности объекта правового регулирования. Если учитывать значимость участков недр для государства, юридический приоритет должен быть таким, чтобы презумпция недропользования превалировала. То есть имеет смысл рассматривать основания под такие фундаменты как один из видов недропользования, предусмотренного п. 4 ч. 1 комментируемой статьи.
Правовые предпосылки в земельном законодательстве имеются. В соответствии с п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах. Следовательно, остается только предусмотреть соответствующую норму в комментируемом Законе <39>.
--------------------------------
<39> Дудиков М.В. Собственность на недра // Юрист. 2007. N 1. С. 22.
5. Согласно п. 5 ч. 1 комментируемой статьи недра предоставляются в пользование для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение.
Приказом Минприроды от 29.11.2004 N 712 утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов.
Согласно Федеральному закону от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Однако данная норма не включает в себя понятия "участки недр", что является очевидным пробелом, так как особо охраняемые геологические объекты тоже являются особо охраняемыми природными территориями.
Также в Постановлении Правительства от 26.12.2001 N 900 "Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение" закреплено, что геологические объекты, имеющие научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, могут быть отнесены (признаны) к особо охраняемым геологическим объектам в порядке и на условиях, которые установлены ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
Согласимся с позицией И.Б. Ибрагимова, который также обосновывает необходимость включения в определение понятия "особо охраняемые природные территории" дефиниции "участки недр", что позволит избежать разночтений в горном законодательстве и законодательстве, регулирующем отношения по поводу особо охраняемых природных территорий <40>.
--------------------------------
<40> Ибрагимов В.Б. Участки недр и особо охраняемые природные территории в действующем законодательстве // Экологическое право. 2020. N 3. С. 18.
6. Согласно п. 6 ч. 1 комментируемой статьи недра предоставляются в пользование для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
В п. 6 (с 1 января 2022 г.) ст. 10.1 комментируемого Закона закреплено, что право пользования участками недр для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов возникает на основании решения органа исполнительной власти субъекта РФ, согласованного с Роснедрами или территориальными органами Роснедр.
Приказом Минприроды от 29.11.2004 N 711 утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Действие данного порядка не распространяется на сбор геологических коллекционных материалов на участках недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, а также на сбор геологических коллекционных материалов, содержащих драгоценные металлы, драгоценные камни и полудрагоценные камни.
Сбор геологических коллекционных материалов означает извлечение единичных образцов горных пород, руд, минералов, окаменелых остатков фауны и флоры из естественных обнажений, отвалов горных пород и продуктов их переработки, действующих и заброшенных горных выработок без проведения горных и других видов специальных работ.
В рамках судебной практики по данному виду недропользования существует ряд дел, где суды приходят к выводу о том, что добыча палеонтологического материала, например мамонтовой кости, не является объектом налогообложения на добычу полезных ископаемых, и признают решения налоговых инспекций, обязывающих предприятия уплачивать данный вид налога, незаконными <41>. Суды мотивируют это тем, что сбор геологических коллекционных материалов означает извлечение единичных образцов горных пород, руд, минералов, окаменелых остатков фауны и флоры из естественных обнажений, отвалов горных пород и продуктов их переработки, действующих и заброшенных горных выработок без проведения горных и других видов специальных работ. Бивни мамонта и остатки мамонтовой фауны относятся к геологическим коллекционным материалам, являются окаменелыми остатками фауны и флоры и могут быть использованы для создания и пополнения коллекций научного, художественно-декоративного и иного значения, а также в качестве материала для художественного и иных промыслов.
--------------------------------
<41> См., например, Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18.05.2006 по делу N А58-7036/05-Ф02-2298/06-С1; Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19.05.2010 по делу N А58-7852/09.
7. В ч. 2 комментируемой статьи определено, что недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.
Разведка и добыча полезных ископаемых за исключением разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения могут осуществляться как в процессе геологического изучения недр, так и после его завершения. Разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения могут осуществляться на основании решения Правительства о возможности осуществления на этом участке недр разведки и добычи полезных ископаемых пользователем недр только после завершения геологического изучения недр.
В ч. 3 ст. 6 комментируемого Закона установлено, что недра могут предоставляться в пользование одновременно для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых и для разведки и добычи таких полезных ископаемых.
Постановлением Правительства от 19.09.2020 N 1499 "Об установлении видов трудноизвлекаемых полезных ископаемых, в отношении которых право пользования участком недр может предоставляться для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых" установлено, что к трудноизвлекаемым полезным ископаемым относятся:
- нефть из конкретной залежи углеводородного сырья, отнесенной к баженовским, абалакским, хадумским или доманиковым продуктивным отложениям на основании утверждаемых Минприроды по согласованию с Минфином стратиграфических характеристик (система, отдел, горизонт, пласт) залежей углеводородного сырья для целей их отнесения к баженовским, абалакским, хадумским, доманиковым продуктивным отложениям в соответствии с данными государственного баланса запасов полезных ископаемых;
- сверхвязкая нефть, добываемая на участках недр, содержащих нефть вязкостью 10 000 мПа-с и более (в пластовых условиях) в соответствии с данными государственного баланса запасов полезных ископаемых.
8. Принимая во внимание основной принцип экологического права - приоритет охраны окружающей среды перед ее использованием, отметим, что недропользование способно вызвать существенные негативные последствия для состояния окружающей среды в виде загрязнения вод, атмосферного воздуха, образования отходов горнодобывающих отраслей, загрязнения земель, изменения природных ландшафтов, а также может привести к деградации природных экосистем. Так, недропользование нередко связано с необходимостью вырубки лесов и тем самым сокращения лесопокрытых земель, уничтожения биоразнообразия. Добыча полезных ископаемых, помимо этого, приводит к нарушению природного баланса самих недр, когда образовавшиеся после добычи пустоты заполняются подземными водами, происходят обрушения, провалы и т.д.
Такие ожидаемые последствия подтолкнули развитие в системе экологического законодательства экологических требований, обращенных к недропользователям <42>, следовательно, при ведении горных работ особенно важно осуществлять все мероприятия, связанные с охраной окружающей среды в целом.
--------------------------------
<42> См.: Дудиков М.В. Содержание публичных интересов в горном праве // Lex russica. 2017. N 7. С. 15.
Согласимся с точкой зрения Р.В. Агеева, что в комментируемом Законе отсутствует общий порядок деятельности по каждому виду пользования недрами, то есть нет даже приблизительного перечня действий недропользователя, которые он обязан выполнить при конкретном виде недропользования <43>. При этом на уровне субъектов РФ вполне целесообразно принимать нормативные акты, которые могли бы устанавливать перечень действий недропользователя, что привело бы к устранению некоторых проблем, связанных с действиями субъектов права недропользования. Следовательно, регламентация недропользования на законодательном уровне требует дальнейшего совершенствования.
--------------------------------
<43> См.: Агеев Р.В. Предоставление земельных участков для геологического изучения недр // Журнал российского права. 2008. N 12.
