Статья 7. Участки недр, предоставляемые в пользование
Комментарий к статье 7
1. В ч. 1 комментируемой статьи установлено, что объектом недропользования для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья является горный отвод, представляющий собой геометризованный блок недр.
Для регулирования процедуры оформления горных отводов приняты следующие нормативные акты:
- Постановление Правительства от 16.09.2020 N 1465 "Об утверждении Правил подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода";
- Приказ Ростехнадзора от 09.12.2020 N 508 "Об утверждении Требований к содержанию проекта горного отвода, форме горноотводного акта, графических приложений к горноотводному акту и ведению реестра документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода";
- Приказ Ростехнадзора от 09.12.2020 N 511 "Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности опасных производственных объектов подземных хранилищ газа".
Согласно ч. 2 комментируемой статьи при определении границ горного отвода учитываются:
- пространственные контуры месторождения полезных ископаемых;
- положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений;
- границы безопасного ведения горных и взрывных работ;
- зоны охраны от вредного влияния горных разработок;
- зоны сдвижения горных пород;
- контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями;
- разносы бортов карьеров и разрезов;
- другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.
2. При предоставлении лицензии на пользование недрами в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи устанавливаются предварительные границы горного отвода.
После подготовки и согласования в установленном порядке технического проекта разработки месторождений полезных ископаемых или технического проекта строительства и эксплуатации подземных сооружений, предусмотренных ст. 23.2 настоящего Закона, органом федерального государственного горного надзора или в случаях, установленных Правительством, органом исполнительной власти субъекта РФ (в отношении участков недр местного значения) оформляются документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода.
Правила подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, утверждены Постановлением Правительства от 16.09.2020 N 1465.
Административный регламент Ростехнадзора по предоставлению государственной услуги по оформлению документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, утвержден Приказом Ростехнадзора от 29.07.2019 N 293.
Документами, удостоверяющими уточненные границы горного отвода, являются горноотводный акт и графические приложения, в которые включаются:
- план горного отвода с ведомостью координат угловых точек горного отвода;
- план границ горного отвода;
- разрезы участка недр.
Данные документы включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части.
В судебной практике закреплена позиция: при наличии лицензии на право пользования недрами, при выдаче которой были определены предварительные границы горного отвода, однако в нарушение действующего законодательства технический проект горного отвода не был разработан, пользователь недр обязан иметь документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода и являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии (см. Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10.02.2009 по делу N А38-3997/2008-4-286).
3. В ч. 4 ст. 7 комментируемого Закона закреплено, что пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.
В судебной практике отмечается, что исключительное право осуществлять пользование недрами следует понимать как право не допускать всех прочих лиц к пользованию предоставленным ему горным отводом, а также право требования не препятствовать ему в осуществлении своих прав и исполнении обязанностей, связанных с пользованием недрами (см. Определение Конституционного Суда РФ от 24.06.2014 N 1314-О).
В письме Роснедр от 25.09.2019 N ДД-01-31/15445 "О согласовании деятельности недропользователя в границах горного отвода" отмечается, что данное исключительное право в соответствии с буквальным толкованием вышеназванной нормы возникает на основании предоставленной пользователю недр лицензии, а не на основании оформления горноотводной документации.
При этом следует отметить, что горноотводный акт, удостоверяющий уточненные границы горного отвода и оформляемый органом государственного горного надзора, с учетом ч. 2 комментируемой статьи, выполняет также функцию обеспечения безопасного ведения горных и взрывных работ и не ограничивает права пользователя недр на площадь участка за границами уточненного горного отвода после включения его в лицензию в качестве неотъемлемой части.
В свою очередь режим участка недр, предоставленного в пользование, определяющий как права, так и обязанности пользователя недр в соответствии с лицензией на пользование недрами, определяется в предоставленных пользователю недр границах участка недр, имеющего статус горного отвода, или с учетом изменения границ участка недр, имеющего статус горного отвода.
При этом, несмотря на то что законодательством о недрах допускается возможность отработки месторождения общераспространенных полезных ископаемых по самостоятельной лицензии на пользование участком недр местного значения в границах лицензии на разведку и добычу иного полезного ископаемого, осуществление деятельности на данном участке третьими лицами без согласия пользователя недр нарушит его права и интересы в отношении данного объекта, поскольку будет препятствовать реализации им своего преимущественного права.
В связи с этим и с учетом ч. 4 комментируемой статьи в случае, если участок недр местного значения расположен в границах лицензионного участка, предоставленного в пользование, но за границами уточненного горного отвода, деятельность по разведке и добыче полезных ископаемых на данном участке недр местного значения может осуществляться только с согласия пользователя недр. Данная деятельность подлежит согласованию также в случае отсутствия у пользователя недр горноотводного акта по лицензии на пользование недрами.
4. В ч. 5 комментируемой статьи закреплено, что участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа придается статус геологического отвода.
В письме Роснедр от 17.12.2014 N ОК-03-28/14410 сделан вывод, что в границах участка недр, предоставленного в пользование по совмещенной лицензии для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, могут находиться геологический отвод и несколько горных отводов. При этом геологический и горные отводы не образуют самостоятельных участков недр и являются единым участком недр в рамках лицензии. Однако, как отмечает В.В. Никишин, суды продолжают признавать горный, геологический отвод и земельный участок над ними самостоятельными объектами права, неверно интерпретируя определение Конституционного Суда РФ, где в качестве самостоятельного объекта гражданских прав признаются недра как часть земной коры, не являющиеся частью земельного участка (земной поверхности) <44>.
--------------------------------
<44> См.: Никишин В.В. Определение и изменение границ земель, земельных и лесных участков, водных объектов, выделенных для ведения работ, связанных с недропользованием // Российский юридический журнал. 2019. N 2. С. 37.
В границах геологического отвода могут одновременно осуществлять пользование недрами несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.
5. В ч. 7 комментируемой статьи закреплено, что в целях обеспечения полноты геологического изучения, рационального использования и охраны недр границы участка недр, предоставленного в пользование, могут быть изменены.
Постановлением Правительства от 03.05.2012 N 429 утверждено Положение об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, а Правила подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, утв. Постановлением Правительства от 16.09.2020 N 1465.
Как отмечает К.Д. Горохов, рассматривая процедуру изменения границ участков недр, в законодательстве Российской Федерации о недрах долгое время отсутствовала процедура исправления технических ошибок, в том числе в сведениях о границах участка недр. В практике недропользования это приводило к тому, что недропользователи, осуществляя фактически безлицензионное пользование недрами на площадях, содержащих запасы полезных ископаемых, не обеспечивали выполнение требований полноты, комплексности их извлечения. При этом до начала 2015 г. пользователи недр неоднократно обращались в уполномоченные органы с заявлениями об исправлении технических ошибок. В связи с этим арбитражными судами был рассмотрен ряд споров, предметом которых являлось требование о признании незаконными отказов Роснедр или территориальных органов Роснедр в удовлетворении таких заявок. Анализ судебной практики показал, что практически во всех случаях судом было отказано в удовлетворении заявленных требований. Примечательно, что суды, разрешая тот или иной спор, рассматривали исправление технической ошибки в сведениях о границах участков недр в качестве основания изменения границ участка недр <45>.
--------------------------------
<45> Горохов К.Д. Правовое регулирование установления и изменения границ участков недр // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 11. С. 8.
6. Части 9 и 10 комментируемой статьи посвящены выделению участков недр, в которых содержатся трудноизвлекаемые полезные ископаемые.
Порядок выделения участка недр, содержащего трудноизвлекаемые полезные ископаемые, для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, разведки и добычи таких полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, и рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, разведки и добычи таких полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, при выделении участка недр из участка недр, предоставленного для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, утвержден Приказом Минприроды от 06.11.2020 N 894.
7. С 1 января 2022 г. комментируемая статья дополнена ч. 12 и 13.
Согласно ч. 12 участок недр предоставляется с обязательным ограничением по глубине в соответствии с лицензией на пользование недрами для:
- разведки и добычи полезных ископаемых;
- строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов;
- образования особо охраняемых геологических объектов.
Согласно ч. 13 участок недр может предоставляться с ограничением по глубине или без такого ограничения в соответствии с лицензией на пользование недрами для:
- геологического изучения недр;
- геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии;
- разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых.
Пользователи недр по совмещенной лицензии, выданной до 1 января 2022 г., могут получить права на геологическое изучение недр, сопредельных с нижней границей их участка, без ограничения по глубине и внести соответствующие изменения в лицензию.
