Статья 8. Ограничения и запреты пользования недрами
Комментарий к статье 8
1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи отдельные участки недр могут быть ограничены в пользовании или запрещены в использовании в целом, что обуславливается следующими целями:
- обеспечением обороны страны и безопасности государства;
- рациональным использованием и охраной недр;
- охраной окружающей среды.
Под национальной безопасностью РФ в соответствии с п. 5 Указа Президента от 02.07.2021 N 400 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" понимается состояние защищенности национальных интересов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в стране, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, социально-экономическое развитие страны.
С учетом положений п. 16 ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона несоблюдение установленных законодательством требований по рациональному использованию и охране недр, по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, влечет за собой ограничение пользования отдельными участками недр.
В соответствии со ст. 33 комментируемого Закона редкие геологические обнажения, минералогические образования, палеонтологические объекты и другие участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность, могут быть объявлены в установленном порядке геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры, что, в свою очередь, предопределяет запрет всякой деятельности на указанных территориях (см. комментарий к ст. 33).
Положения ст. 20 комментируемого Закона предусматривают досрочное прекращение права пользования недрами за систематическое нарушение правил пользования недрами в качестве меры воздействия на недобросовестного недропользователя.
Пример. По результатам аукциона Обществу была выдана лицензия на пользование недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи песка участка "Забродье", расположенного в Окуловском районе Новгородской области.
Прокурор обратился с иском в арбитражный суд, считая, что аукцион проведен с нарушением действующего законодательства. В обоснование иска прокурор указал, что согласно решению исполнительного комитета Окуловского районного Совета народных депутатов от 09.10.1987 N 248 "Об отнесении природных достопримечательностей к государственным памятникам природы местного значения" Заозерская аккумулятивная водно-ледниковая гряда (ландшафтный и геологический объект), находящаяся в деревне Забродье, между озерами Заозерье и Перетно, отнесена к природным достопримечательностям района. Переданный в пользование Обществу участок недр, находящийся в 10 км к западу от г. Окуловка, между деревнями Перетно и Забродье Окуловского района, и представляющий собой два обособленных земельных участка "Забродье-1" и "Забродье-2", расположен на территории памятника природы "Заозерской аккумулятивной водно-ледниковой гряды". Участок недр на территории памятника природы ограничен в обороте и не мог быть выставлен на аукцион, поскольку в силу ст. 27 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" на таких территориях запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.
Суды пришли к правильному выводу, что при отсутствии данных, позволяющих точно определить статус спорных участков недр, но при наличии сведений об их нахождении на той же территории, в тех же географических координатах, в которых расположен названный памятник природы, у департамента не было оснований для выставления таких участков на аукцион (см. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25.07.2011 по делу N А44-4519/2010).
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи пользование недрами на территориях населенных пунктов и зон с особыми условиями использования территорий может быть ограничено или запрещено в случаях, если это пользование создает угрозу:
- безопасности жизни и здоровью населения;
- охране окружающей среды;
- сохранности зданий и сооружений, включая сохранность горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами.
В соответствии со ст. 83 ЗК землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Статьей 85 ЗК, регламентирующей состав земель населенных пунктов, установлено, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (п. 3). Кроме того, указанная норма закрепляет, что в случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов (абз. 5 п. 4 ст. 85 ЗК).
Согласно ст. 104 ЗК зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в следующих целях:
- защиты жизни и здоровья граждан;
- безопасной эксплуатации объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства;
- обеспечения сохранности объектов культурного наследия;
- охраны окружающей среды, в том числе защиты и сохранения природных лечебных ресурсов, предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира;
- обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Виды зон с особыми условиями использования территорий определены в ст. 105 ЗК.
3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи пользование недрами на особо охраняемых природных территориях осуществляется в соответствии с режимом особой охраны их территорий.
К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов (п. 1 ст. 95 ЗК).
В целях охраны указанных территорий п. 2 ст. 95 ЗК предусматривается, что на землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
Кроме того, для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий (п. 4 ст. 95 ЗК).
Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон утверждены Постановлением Правительства от 19.02.2015 N 138.
За нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах ст. 8.39 КоАП предусмотрена административная ответственность в виде штрафа:
- для граждан - от 3 000 руб. до 4 000 руб. с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой;
- для должностных лиц - от 15 000 руб. до 20 000 руб. с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой;
- для юридических лиц - от 300 000 руб. до 500 000 руб. с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой.
Также могут быть конфискованы орудия совершения административного правонарушения и продукция незаконного природопользования.
Обособленный правовой режим особо охраняемых природных территорий регламентируется нормами Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Согласно п. 4 ст. 2 данного Закона особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных ст. 28 указанного Закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.
Пример. Отделение международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" обратилось в Верховный Суд РФ с заявлением о признании частично недействующими подп. 24 п. 9 Положения о национальном парке "Югыд ва", утв. Приказом Минприроды от 20.11.2013 N 534.
Представитель Минприроды возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта приняты в пределах полномочий Минприроды, исключение земельного участка, занятого месторождением "Чудное", из состава земель национального парка "Югыд ва" осуществлено с учетом социально-экономического развития региона, в соответствии с законодательством и не противоречит международным обязательствам Российской Федерации в сфере охраны объекта природного наследия.
В ходе судебного разбирательства было установлено, что ОАО совершило экологическое правонарушение, выразившееся в проведении геолого-разведочных работ, в том числе буровых работ на участке Алькес-Вож на территории национального парка "Югыд ва".
Суд не посчитал доводы Минприроды убедительными. Верховным Судом РФ заявленные требования были удовлетворены (см. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 15.01.2015 N АПЛ14-643).
4. Статьей 8 ФЗ "О континентальном шельфе" предусматривается правовая охрана особо охраняемых природных территорий континентального шельфа. Указанной нормой запрещается включение в лицензию заповедников, заказников, заповедных зон или других особо охраняемых территорий континентального шельфа, имеющих большое значение для сохранения, воспроизводства и миграции ценных видов живых ресурсов.
Федеральным законом от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" определены правовые основы охраны озера Байкал, являющегося не только уникальной экологической системой Российской Федерации, но и объектом всемирного природного наследия. В соответствии со ст. 6 указанного Закона на Байкальской природной территории запрещаются или ограничиваются виды деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал.
В Перечне, утвержденном Постановлением Правительства от 31.12.2020 N 2399, среди видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, указаны:
- разведка и разработка новых месторождений полезных ископаемых, ранее не затронутых эксплуатационными работами, за исключением разведки и разработки новых месторождений полезных ископаемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, добычи минеральных и термальных вод (п. 6);
- добыча сырой нефти и природного газа, радиоактивных и металлических руд (п. 7);
- добыча полезных ископаемых на озере Байкал, в его водоохранной зоне, в руслах нерестовых рек и их водоохранных зонах, кроме добычи подземных вод для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, минеральных и термальных вод (п. 8).
