Комментарий к преамбуле
1. В целях емкого и лаконичного определения предмета регулирования некоторые законы содержат специальную вводную часть - преамбулу. Юридико-технически, а также нормативно преамбула, как правило, не содержит императивных норм, а является скорее декларативной и вводной частью нормативного правового акта. Однако не исключается, так как зачастую это целесообразно, внесение в структуру преамбулы норм-дефиниций, норм-принципов, отсылочных и бланкетных норм.
Именно норма-дефиниция и содержится в ч. 1 преамбулы, согласно которой недра - часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Теоретически недра простираются до ядра Земли. Они ограничиваются территорией государства, представляя собой конус, сужающийся к ядру Земли, на практике - до возможной глубины их изучения, освоения, использования и охраны. Например, скважина СГ-3 (Кольская сверхглубокая) имеет глубину 12 262 м, а скважина Z-42 Чайвинского месторождения - 12 700 м.
Использование и охрана подземных водных объектов, к которым согласно ст. 5 ВК относятся бассейны подземных вод и водоносные горизонты, регулируются совместно законодательством о недрах и водным правом.
Важно понимать, что существуют геологическое и правовое (юридическое) определение недр. Само слово "недра" ("недра земные") впервые в отечественном законодательстве появилось в 1832 г. в тексте Свода учреждений и уставов горного управления в составе VII тома первого Свода законов Российской империи, больше известного как Устав Горный Российской империи. Однако как в дореволюционном, так и в советском законодательстве о недрах не существовало самого определения термина "недра". Приведенное выше понятие позволяет видеть в нем больше собственно геологического, нежели правового, содержания. В этом отношении не будет лишним определить в законодательстве ясные и четкие критерии границ почвенного слоя.
Исходя из определения недр, используемого в комментируемом Законе, недра являются неотъемлемой частью природной среды, соответственно они должны включаться в предмет регулирования экологического права. ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет природную среду (природу) как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. Компонентами природной среды являются: земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.
2. В ч. 2 и 3 преамбулы определен предмет регулирования комментируемого Закона. В теоретико-правовом смысле предмет регулирования нормативного правового акта - это сфера однородных и (или) сходных общественных отношений, урегулированных нормами данного нормативного акта и являющихся вследствие этого правоотношениями. Аналогично определяется предмет регулирования отрасли права, подотрасли или института права - это всегда сфера общественных отношений, реально существующих и имеющих сходные признаки.
Выше было показано, что недра входят в сферу предмета экологического права. Исходя из этого и отношения по недропользованию, а равно по изучению и охране недр входят в предмет экологического права. Однако своеобразие отношений по недропользованию, сформировавшееся главным образом во второй половине XX века, привело к некоторому условному обособлению нормативного массива, регулирующего недропользование. Это привело к тому, что в рамках экологического права стала складываться самостоятельная подотрасль - горное право.
Конечно, отдельные нормы, и даже кодифицированные акты, регулировавшие недропользование, существовали и ранее, но они более относились к гражданско-правовым нормам, ключевым моментом здесь было именно использование недр, получение выгоды. Небезынтересно в этом смысле известное высказывание видного дореволюционного юриста А.Л. Боровиковского в его работе "В суде и о суде": "Недра земли - это ее состав, ее содержимое. Пока я пользуюсь возможными от земли выгодами, не расходуя самого существа ее, я, как бы глубоко в нее ни проникал, пользуюсь лишь ее "поверхностью". Но когда я расходую самую почву, я эксплуатирую "недра" земли. Таков принцип разграничения. Спорные же случаи должен решать суд" <1>. Здесь виден именно акцент на использовании недр, что в целом соответствовало тому времени.
--------------------------------
<1> См.: Боровиковский А.Л. В суде и о суде. III: Право на "недра" и земли // Журнал Министерства юстиции. СПб., 1897. N 8. С. 79 - 90.
В настоящее же время отношения по использованию не только недр, но и иных компонентов природной среды не ограничиваются лишь узкоутилитарной составляющей, а являются комплексными, что и отображено в ч. 2 преамбулы, согласно которой предмет регулирования комментируемого Закона - это отношения, возникающие в области:
- геологического изучения, использования и охраны недр;
- разработки технологий геологического изучения;
- разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых;
- использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов, подземных вод, включая попутные воды, и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.
Закон содержит также правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан, а также прав недропользователей. Это в целом соответствует сложившейся структуре всего нормативного правового массива как экологического права в целом, так и его подотраслей. В этом массиве всегда есть два крупных блока норм, регулирующих тесно взаимосвязанные, но отдельно специфические группы общественных отношений:
- отношения по недропользованию (в экологическом праве в целом - по природопользованию);
- отношения по охране недр (в экологическом праве в целом - отношения по охране окружающей среды).
