Статья 9. Пользователи недр
Комментарий к статье 9
1. Частью 1 комментируемой статьи установлено, что пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами. С учетом конструкции ч. 1 комментируемой статьи перечень не является закрытым.
В соответствии со ст. 23 ГК гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, если законом не предусмотрена возможность осуществления гражданами предпринимательской деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.
Согласно ст. 50 ГК юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).
Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в следующих организационно-правовых формах:
- хозяйственные товарищества и общества;
- крестьянские (фермерские) хозяйства;
- хозяйственные партнерства;
- производственные кооперативы;
- государственные и муниципальные унитарные предприятия (ст. 50 ГК).
Формами некоммерческих организаций являются:
- потребительские кооперативы;
- общественные организации;
- общественные движения;
- ассоциации (союзы);
- товарищества собственников недвижимости;
- казачьи общества;
- общины коренных малочисленных народов Российской Федерации;
- фонды;
- учреждения;
- автономные некоммерческие организации;
- религиозные организации;
- публично-правовые компании;
- адвокатские палаты;
- адвокатские образования (являющиеся юридическими лицами);
- государственные корпорации;
- нотариальные палаты.
Некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям (п. 4 ст. 50 ГК).
Подход, выбранный законодателем к определению видов пользователей недр, не соответствует общему подходу к установлению категорий участников правовых отношений. При этом с учетом вышеуказанных положений ГК в соотношении с ч. 1 комментируемой статьи к потенциальным недропользователям следует относить коммерческие организации, некоммерческие организации, имеющие право осуществлять предпринимательскую деятельность как соответствующую целям их деятельности, физических лиц - индивидуальных предпринимателей, иностранных граждан.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи пользователями участков недр федерального значения могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Создание юридического лица - это сложный юридический состав правоотношений, регулируемых ГК и специальными законами:
- Федеральным законом от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей";
- Федеральным законом от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью";
- Федеральным законом от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах";
- Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях";
- Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и иными федеральными законами о государственных корпорациях;
- Федеральным законом от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
3. В комментируемой статье по ряду участков недр установлены специальные требования к пользователям недр. В частности, в отношении участков недр федерального значения, за исключением участков недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации и участков недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, Правительством могут быть установлены:
- дополнительные ограничения допуска к участию в аукционах на право пользования такими участками недр, созданными в соответствии с законодательством Российской Федерации, юридических лиц с участием иностранных инвесторов;
- дополнительные требования к созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации юридическим лицам с участием иностранных инвесторов, которые вправе осуществлять геологическое изучение участков недр федерального значения внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации в целях поиска и оценки месторождений углеводородного сырья.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 09.07.1999 N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях" под иностранным инвестором понимается:
- иностранное юридическое лицо, гражданская правоспособность которого определяется в соответствии с законодательством государства, в котором оно учреждено, и которое вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации, за исключением иностранного юридического лица, находящегося под контролем гражданина Российской Федерации или российского юридического лица;
- иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом, гражданская правоспособность которой определяется в соответствии с законодательством государства, в котором она учреждена, и которая вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации, за исключением иностранной организации, не являющейся юридическим лицом и находящейся под контролем гражданина Российской Федерации или российского юридического лица;
- иностранный гражданин, гражданская правоспособность и дееспособность которого определяются в соответствии с законодательством государства его гражданства и который вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации, за исключением иностранного гражданина, имеющего также гражданство Российской Федерации;
- лицо без гражданства, которое постоянно проживает за пределами Российской Федерации, гражданская правоспособность и дееспособность которого определяются в соответствии с законодательством государства его постоянного места жительства и которое вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;
- международная организация, которая вправе в соответствии с международным договором Российской Федерации осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации;
- иностранные государства в соответствии с порядком, определяемым федеральными законами.
Иностранной инвестицией является вложение иностранного капитала, осуществляемое иностранным инвестором непосредственно и самостоятельно, в объект предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты гражданских прав не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, в том числе денег, ценных бумаг, иного имущества, имущественных прав, имеющих денежную оценку исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальную собственность), а также услуг и информации.
Необходимо отметить, что примеров ограничений, устанавливаемых Правительством, в отношении юридических лиц с участием иностранных инвесторов из открытых источников не найдено. При этом данные ограничения не применяются, если пользование участком недр федерального значения осуществляется лицом, которому право пользования данным участком недр было предоставлено до дня вступления в силу Федерального закона от 29.04.2008 N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства", то есть до 13.05.2015.
4. На участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, пользователем недр может быть созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации юридическое лицо, отвечающее следующим требованиям:
- наличие опыта освоения участков недр континентального шельфа не менее 5 лет;
- доля участия Российской Федерации в уставном капитале юридического лица более 50%, или Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50% общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц, например наличие "золотой акции".
В соответствии со ст. ст. 11, 12 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" в уставе акционерного общества должны содержаться сведения об использовании в отношении общества специального права на участие Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в управлении указанным обществом ("золотая акция"). Внесение в устав общества сведений об использовании в отношении общества специального права на участие Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в управлении указанным обществом осуществляется на основании соответственно решения Правительства, органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, а исключение таких сведений - на основании решения этих органов о прекращении действия такого специального права.
Порядок управления находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использования специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами устанавливается Постановлением Правительства от 03.12.2004 N 738.
5. Частью 4 комментируемой статьи определено, что пользователями недр на условиях соглашения о разделе продукции могут быть:
- юридические лица;
- объединения юридических лиц, не имеющие статуса юридического лица и созданные на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества), при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции.
В соответствии со ст. 2 ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее - инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.
Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения.
6. Пользователями недр при осуществлении добычи полезных ископаемых, содержащих радиоактивные вещества, при захоронении радиоактивных отходов, отходов производства и потребления I - V классов опасности могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие выданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности.
В соответствии со ст. 4 ФЗ "Об использовании атомной энергии" под регулирование данного Закона подпадает обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче полезных ископаемых, содержащих эти материалы и вещества, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ, иные виды деятельности в области использования атомной энергии.
Под разрешением (лицензией) на право ведения работ в области использования атомной энергии понимается надлежаще оформленный документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии и проводимых работ.
Разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии выдаются органами государственного регулирования безопасности:
- Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" (ст. 10 и 10.1 Федерального закона от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом");
- Ростехнадзором (Положение о федеральном государственном надзоре в области использования атомной энергии, утв. Постановлением Правительства от 15.10.2012 N 1044).
Разрешения (лицензии) выдаются эксплуатирующим организациям, а также организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии. Соответственно, у недропользователей появляется дополнительный критерий в статусе, который определяется специальным законом - ФЗ "Об использовании атомной энергии".
Эксплуатирующей организацией в рамках ФЗ "Об использовании атомной энергии" является организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации и признанная в порядке и на условиях, установленных в Постановлении Правительства от 17.02.2011 N 88, Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами.
Лицензированию подлежат следующие виды деятельности в области использования атомной энергии:
- размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, закрытие пунктов захоронения радиоактивных отходов;
- обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ;
- обращение с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении;
- использование ядерных материалов и (или) радиоактивных веществ при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;
- проектирование и конструирование ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;
- конструирование и изготовление оборудования для ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;
- проведение экспертизы безопасности (экспертизы обоснования безопасности) объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии.
Порядок лицензирования, в том числе порядок выдачи и прекращения действия разрешений (лицензий), устанавливается Положением о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии, утв. Постановлением Правительства от 29.03.2013. N 280.
Что же касается обращения с отходами I - V классов опасности при пользовании недрами, то данные отношения и, соответственно, требования к ним регулируются Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". При обращении, в том числе захоронении, требуется осуществлять отнесение соответствующих отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном Приказом Минприроды от 08.12.2020 N 1027 "Об утверждении порядка подтверждения отнесения отходов I - V классов опасности к конкретному классу опасности".
На основании данных о составе отходов, оценки степени их негативного воздействия на окружающую среду составляется паспорт отходов I - IV классов опасности. Порядок паспортизации отходов и типовые формы паспортов отходов установлены Приказом Минприроды от 08.12.2020 N 1026. Определение данных о составе и свойствах отходов, включаемых в паспорт отходов, должно осуществляться с соблюдением Федерального закона от 26.06.2008 N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений".
7. Также комментируемой статьей устанавливаются специальные требования к пользователям недр на участках недр местного значения при разведке и добыче общераспространенных полезных ископаемых. Пользователями таких участков могут быть юридические лица, индивидуальные предприниматели, с которыми заключены гражданско-правовые договоры на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" или ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и при условии разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых, необходимых для целей выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования.
8. В случае если при осуществлении отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недр, требуются разрешения (лицензии) в соответствии с федеральными законами, пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности, связанных с пользованием недрами, или привлекать для осуществления этих видов деятельности лиц, имеющих такие разрешения (лицензии).
Определением Конституционного Суда РФ от 29.05.2019 N 1490-О положения комментируемого Закона, обязывающие иметь разрешение (лицензию) на осуществление соответствующих видов деятельности при недропользовании, признаны не нарушающими конституционные права и свободы граждан прежде всего по тому основанию, что такое правовое регулирование содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает баланс частных и публичных интересов в сфере недропользования. Установленный комментируемым Законом разрешительный режим пользования недрами не освобождает от соблюдения требований законодательства о недрах субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих недропользование в рамках исполнения ими гражданско-правовых обязательств перед третьими лицами.
Специальным нормативным актом в сфере регулирования лицензионных требований является ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Примером деятельности, для которой необходима лицензия, является деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности или геодезическая и картографическая деятельность.
