Статья 10. Сроки пользования участками недр
Комментарий к статье 10
1. Спецификой горных работ является их значительная протяженность во времени и слабая определяемость структуры и объема запасов содержащихся в конкретных месторождениях полезных ископаемых и возникающих препятствий при их разработке. В этой связи срок пользования участком недр имеет критическое значение. При этом добыча полезных ископаемых перестала быть простой в технологическом отношении - добыча углеводородов постоянно усложняется в геологическом отношении <46>.
--------------------------------
<46> См.: Давыдов А.В., Пономарев Н.С. Как стимулировать инновации в технологический сервис при геологоразведке, проектировании разработки месторождений углеводородного сырья? // Недропользование XXI век. Межотраслевой научно-технический журнал. 2019. N 4. С. 4.
Комментируемая статья вводит три категории сроков недропользования:
1) срок, ограниченный определенной датой;
2) срок, ограниченный наступлением определенного события, связанного с достижением цели использования того или иного участка недр (отработкой месторождения, завершением поисков и оценки полезных ископаемых или разработкой технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых и т.д.);
3) неограниченный срок.
2. Общий срок недропользования для целей геологического изучения недр ограничен 5 годами.
Срок предоставления участка недр для геологического изучения недр может увеличиваться:
- до 7 лет, если заявителем предполагается геологическое изучение участков недр, расположенных полностью или частично на территориях Республики Саха (Якутия), Республики Коми, Камчатского, Красноярского, Хабаровского краев, Архангельской, Иркутской, Магаданской, Сахалинской областей, Ненецкого, Чукотского, Ямало-Ненецкого автономных округов;
- до 10 лет, если предметом изучения являются участки недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации. Согласно п. 3 ст. 2.1 комментируемого Закона эти участки недр относятся к участкам недр федерального значения.
Определение внутренних морских вод и территориального моря содержится в ст. 1 ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ", а определение континентального шельфа - в ФЗ "О континентальном шельфе РФ".
Потенциальной проблемой может быть определение границы внутренних морских вод и других внутренних поверхностных водных объектов. Последние, как и территориальное море (в отличие, например, от континентального шельфа), являются территорией Российской Федерации. Правовой основой их разграничения является ч. 2 ст. 1 ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ", определяющей границу территориального моря как границу заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили, а также заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации, перечень которых устанавливается Правительством и публикуется в "Извещениях мореплавателям".
Общий срок недропользования для целей добычи полезных ископаемых ограничен сроком отработки соответствующего месторождения, определяемым на основе технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающим рациональное использование и охрану недр. При этом в условиях пользования недрами срок действия лицензии может отличаться от согласованного в проектной документации. В этом случае согласно ч. 4 комментируемой статьи срок пользования недрами продлевается для завершения отработки месторождения <47>.
--------------------------------
<47> См.: Катаев П.А. О некоторых направлениях совершенствования правоприменительной практики при внесении изменений и дополнений в лицензии на пользование недрами // Нефть, газ и право. 2019. N 4. С. 29.
Если срок действия недропользовательской лицензии недостаточен для полной отработки предоставленного месторождения, возникает проблема корректного определения требуемого срока (необходимо предположить ежегодный уровень добычи и разделить на него количество запасов месторождения).
На практике недропользователь подготавливает проектную документацию (технический проект), в которой в том числе обосновывает ежегодные уровни добычи, технологию, необходимую технику и исходя из всех факторов производства работ на участке указывает срок, необходимый для отработки всех запасов.
Срок действия лицензии на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участках недр местного значения для целей дорожного строительства, ремонта и содержания ограничен сроком выполнения соответствующих работ.
Срок недропользования для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых зависит от основания предоставления соответствующего участка недр.
Срок предоставления участка для разработки технологий на участке недр, выделяемом из участка недр, предоставленного тому же пользователю, ограничен 7 годами, а для разработки технологий для добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых - 15 годами.
Максимальный срок, на который может быть предоставлено право добычи подземных вод, составляет 25 лет.
Максимальный срок добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр - 1 год.
Для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов участок недр предоставляется в пользование на срок до 1 года.
Согласно ч. 7 ст. 21 комментируемого Закона период приостановления действия недропользовательской лицензии при отсутствии недропользователя не включается в общий срок действия лицензии.
3. Участки недр предоставляются в пользование без ограничения срока для:
1) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, отходов производства и потребления I - V классов опасности;
2) строительства и эксплуатации хранилищ углеводородного сырья;
3) размещения в пластах горных пород попутных вод, вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, вод, образующихся у пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу, а также первичную переработку калийных и магниевых солей;
4) образования особо охраняемых геологических объектов.
4. Лицензия, предоставленная на основе абз. 12 п. 4 ч. 1 ст. 10.1 комментируемого Закона, дает ее владельцу право пользования недрами для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, их разведки и добычи по совмещенной лицензии, на участке недр, выделяемом из участка недр, предоставленного тому же пользователю для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых по совмещенной лицензии. Эта лицензия может быть продлена однократно на срок до 3 лет исключительно по инициативе самого недропользователя в случае необходимости завершения разработки технологий.
При этом в отношении обычных участков недр, то есть не местного и не федерального значения, предоставленных для разведки и добычи полезных ископаемых или одновременно для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, срок разработки технологий геологического изучения может продлеваться на срок до 5 лет бесконечное количество раз.
Срок пользования участком недр в случаях, указанных в п. п. 1 - 3 и 6 ч. 2 комментируемой статьи, продлевается по инициативе пользователя недр при необходимости завершения им геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых и подземных вод, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых или необходимости ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами.
Единственным условием продления является отсутствие нарушений условий лицензии данным пользователем недр. Впрочем, данное условие нельзя не признать излишне обременительным. Во-первых, комментируемая статья даже не связывает отказ в продлении срока действия лицензии с существенностью нарушения условий <48>. Во-вторых, императивный характер данной нормы связывает и лицензирующий орган - он не вправе не продлевать срок лицензии лица, допустившего однократное (пусть даже несущественное) нарушение условий лицензии, но обязан отказать в продлении.
--------------------------------
<48> Критерий "существенности" нарушения условий недропользовательской лицензии сам по себе не отвечает критериям ясности, недвусмысленности и определенности - фактически любое нарушение условий лицензии на пользование недрами является существенным (подробнее см.: Налетов К.И. Правовые аспекты поддержки государством производства попутного нефтяного газа. Действующее правовое регулирование и проблемные вопросы // Экономика. Право. Общество. 2019. N 4 (20). С. 15 - 22).
Данная норма комментируемой статьи оспаривалась в Конституционном Суде РФ. Предметом жалобы было то, что она ограничивает права недропользователя и допускает отказ в продлении лицензии на пользование недрами при наличии административного наказания за нарушение условий лицензии. И хотя Конституционный Суд РФ отказал заявителю в удовлетворении его заявления, он указал попутно на то, что государство как собственник недр имеет возможность отказа пользователю недр в продлении срока пользования участком недр в случае нарушения им условий лицензии на недропользование <49>.
--------------------------------
<49> Определение Конституционного Суда РФ от 25.03.2021 N 575-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Инвестлайн" на нарушение его конституционных прав положением части третьей статьи 10 Закона Российской Федерации "О недрах".
Факт устранения нарушений условий лицензий арбитражные суды признают основанием для продления срока недропользовательской лицензии. Так, правовая позиция Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области, состоявшая в том, что необходимость учитывать факт устранения или неустранения нарушения условий лицензии пользователем недр законодательно не предусмотрена, а следовательно, не влечет за собой продление срока лицензии, в котором ранее пользователю недр было отказано, не нашла поддержки в арбитражных судах <50>.
--------------------------------
<50> См. Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2020 N 14АП-6510/2020 по делу N А66-393/2020; Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.02.2021 N Ф07-15139/2020; Определение Верховного Суда РФ от 26.05.2021 N 307-ЭС21-6973 по тому же делу.
5. Необходимо отметить связь комментируемой статьи с нормой ч. 4 ст. 12 настоящего Закона, согласно которой условия пользования участком недр, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение определенных данной лицензией сроков либо в течение срока пользования участком недр. Изменение этих условий допускается в случаях и по основаниям, которые предусмотрены ст. 12.1 настоящего Закона, в частности при наличии согласия пользователя недр и органов, предоставивших лицензию.
Из сказанного очевидно, что, согласно общему правилу, изменение условий пользования недрами, включая условия о сроке действия лицензии, допускается лишь при взаимном согласии пользователя недр и лицензирующих органов, однако из этого правила законодателем установлены исключения. В частности, в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых пользователь недр, не допустивший нарушений условий лицензии, имеет безусловное право на продление срока пользования участком недр, которое не зависит от наличия согласия органов, предоставивших лицензию <51>. Вместе с тем заявление недропользователя о продлении должно быть мотивировано <52>.
--------------------------------
<51> Решение Верховного Суда РФ от 04.10.2012 N АКПИ12-1108 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. Май. N 5 (извлечение).
<52> Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16.12.2019 N Ф01-6850/2019 по делу N А82-22537/2018.
Заявка на внесение соответствующих изменений в лицензию направляется недропользователем не позднее чем за 3 месяца до истечения срока действия этой лицензии. Восстановление срока пользования участком недр, право пользования которым в установленном порядке досрочно прекращено, не допускается, кроме случаев признания решения о досрочном прекращении права пользования недрами незаконным.
Для решения вопроса о продлении сроков пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции комментируемая статья отсылает к конкретным соглашениям о разделе продукции.
