Статья 17.1. Переход права пользования участками недр
Комментарий к статье 17.1
1. Комментируемая статья содержит закрытый перечень оснований перехода права пользования участком недр.
Исключительная собственность государства на недра и ограниченный оборот участков недр <70> предусмотрены в правовых системах практически всех государств мира. Определенным исключением является принцип акцессии, согласно которому участок недр является принадлежностью по отношению к главной вещи - земельному участку и обладатель вещных прав на земельный участок получает и права на недра под ним <71>. Данный принцип распространен в государствах, основанных на англосаксонской правовой системе.
--------------------------------
<70> Дискуссионным является даже вопрос о юридической характеристике участков недр как объектов недвижимости (см.: Димитриев М.А. К вопросу об участках недр как объектах гражданских прав // Российский судья. 2011. N 12. С. 17 - 20).
<71> См.: Штоф А.А. Сравнительный очерк горного законодательства в России и Западной Европе. Ч. 1. Главные основания горного и соляного законодательства. Спб.: Типография М. Стасюлевича, 1882; Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: Городец, 2000. С. 17 - 21. См. также: Налетов К.И. Правовые формы недропользования. Тюмень: ТюмГУ, 2008.
Авторы учебника "Гражданское и торговое право зарубежных стран" коллектива кафедры гражданско-правовых дисциплин РЭУ им. Г.В. Плеханова поясняют на примере действия данного принципа содержание правоотношений между пожизненным обладателем (владельцем) земельного участка (life tenant) и его титульным собственником (the original owner или remaindermen). Совершение пожизненным обладателем земельного участка в одностороннем порядке действий по извлечению полезных ископаемых или заключение им договора горной аренды (mining lease) <72> представляет собой нарушение прав титульного собственника земельного участка, так как работы по добыче полезных ископаемых повреждают его <73>. При этом титульный собственник также не имеет юридической возможности извлекать полезные ископаемые (как и передавать данный земельный участок по договору горной аренды) в силу отсутствия у него права владения земельным участком как имуществом. Использование собственником (его агентом) земельного участка в целях осуществления бурения или иных горных работ представляет собой правонарушение под названием trespass to land <74>.
--------------------------------
<72> Горная аренда (mining lease) существует в горном законодательстве США (Акт об аренде земель, содержащих минералы, от 25.02.1920 и Акт от 07.08.1947 о горной аренде для приобретенных земель (Mineral Leasing Act for Acquired Lands, 61 Stat. 913, 30 U.S.C. 351 - 359). Такого рода договор заключается недропользователем с Соединенными Штатами Америки, от лица которых выступает Бюро управления земельными ресурсами США (the Bureau of Land Management), которое подведомственно Министерству внутренних дел США. Договор горной аренды заключается в соответствии с указанными выше актами (Mineral Lands Leasing Act of 1920, Act of February 25, 1920, as amended, 41 Stat. 437, 30 U.S.C. 181 - 287). См., например: Coal lease agreement December 31 2003 between the United States of America, hereinafter called lessor, through the Bureau of Land Management (BLM), and BTU Western Resources, Inc.
<73> США придерживаются традиционного для государств, правопорядок которых сформирован англосаксонской правовой системой, принципа акцессии, согласно которому участок недр является принадлежностью по отношению к главной вещи - земельному участку и обладатель вещных прав на земельный участок получает и права на недра под ним (см. подробнее: Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: Городец, 2000).
<74> Fourth & Central Trust Co. v. Woolley, 31 Ohio App. 259, 262, 165 N.E. 742 (1st Dist. 1928), citing Kenton Gas & Elec. Co. v. Dorney, 9 Ohio C.D. 604, 1898 WL 1401 (Ohio Cir. 1898).
В определенном смысле российское законодательство также отражает этот принцип. Комментируемый Закон предоставляет физическим лицам - обладателям имущественных прав на земельный участок ограниченное право пользования недрами под ним. Собственники и владельцы земельных участков имеют определенные права в отношении участков недр под ними - они вправе без лицензии:
1) использовать общераспространенные полезные ископаемые, не числящиеся на государственном балансе, без взрывных работ в границах данных земельных участков;
2) осуществлять добычу подземных вод в объеме не более 100 куб. м в сутки, из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения и расположенных над водоносными горизонтами, являющимися источниками централизованного водоснабжения;
3) осуществлять строительство подземных сооружений на глубину до 5 м в порядке, установленном нормативными актами субъектов РФ. Указанные действия не должны осуществляться в рамках предпринимательской деятельности.
Именно в таком объеме российским законодательством допускается оборот прав пользования недрами (но не участками недр).
Согласно ч. 2 ст. 1.2 комментируемого Закона оборот участков недр ограничен. Невозможна и переуступка права пользования недрами (ч. 6 ст. 11 комментируемого Закона). Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 04.10.2006 N 441-О исключительность полномочия обладателя лицензии, выражающаяся в том числе в невозможности для иных лиц иметь и осуществлять предоставленные по ней права <75>, не может нарушать права ее обладателя в силу персонифицированного характера лицензии, смысл которой состоит в том, что указанная в ней деятельность должна выполняться исключительно указанным в ней лицом (см. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27.05.2021 N Ф06-2898/2021 по делу N А12-14557/2020).
--------------------------------
<75> См.: Налетов К.И. Еще раз о правовой природе концессионного соглашения // Право и политика. М.: Nota Bene, 2005. N 3. С. 28 - 36.
Спорной является правовая природа договоров подряда, заключаемых обладателем недропользовательской лицензии с иными лицами. Суды, оценивая объем работ, выполняемых подрядчиками, должны ответить на вопрос о том, являются ли эти работы ключевыми для недропользования. Положительный ответ означает передачу недропользователем подрядчику полного цикла работ и, следовательно, права пользования недрами, что квалифицируется судами как нарушение законодательства (см. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27.05.2021 N Ф06-2898/2021 по делу N А12-14557/2020).
Однако в целом вопросы реализации полномочий собственника находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Напротив, распоряжение недрами континентального шельфа осуществляется исключительно федеральными органами государственной власти (п. 8 ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона). Участки недр не могут быть отчуждены. Права пользования ими являются ограниченными в обороте - отчуждение этих имущественных прав возможно, но только в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Порядок и основания перехода права пользования недрами регламентируются комментируемой статьей. Так, лицензия на пользование недрами не может быть объектом исполнительного производства (см. Постановление ФАС Уральского округа от 22.04.2010 N Ф09-3063/10-С2 по делу N А47-8625/2009).
2. Как очевидно из содержания комментируемой статьи, наиболее эффективный оборот участков недр лежит в сфере корпоративного права - большинство оснований перехода права пользования недрами возникают в результате смены "жизненных циклов" юридического лица - недропользователя. Так, основаниями перехода прав пользования участками недр являются изменение организационно-правовой формы юридического лица, присоединение к юридическому лицу - обладателю лицензии другого юридического лица или слияние обладателя недропользовательской лицензии с другим юридическим лицом. В перечисленных случаях переоформление недропользовательской лицензии происходит автоматически.
Несколько отличаются условия перехода права пользования участками недр при присоединении, разделении юридического лица, выделении из юридического лица другого юридического лица, учреждении юридическим лицом нового юридического лица и при передаче права пользования недрами дочернему обществу юридического лица. Российский законодатель заинтересован в максимальном вовлечении участков недр в хозяйственный оборот и наиболее полном извлечении полезных ископаемых из недр, тогда как постоянная смена недропользователя не соответствует такой цели. По этой причине комментируемая статья обусловливает переход права пользования недрами поддержкой стабильного недропользования. Так, при присоединении недропользователя к другому юридическому лицу переход прав пользования недрами к новому недропользователю обусловлен соответствием присоединяющего юридического лица требованиям, предъявляемым к пользователям недр, и наличием у него квалифицированных специалистов, необходимых финансовых и технических средств для безопасного проведения работ.
При разделении (выделении) юридических лиц переход обусловлен намерением продолжать деятельность в соответствии с лицензией на пользование участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр; при учреждении недропользователем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности согласно недропользовательской лицензии, - регистрацией нового юридического лица на территории РФ (то есть он должен быть российским юридическим лицом), сохранением прежним недропользователем 50% участия в уставном капитале нового недропользователя на момент перехода права пользования недрами к нему и наличием у нового недропользователя необходимых разрешений на соответствующие сопутствующие недропользованию виды деятельности и передачей ему прежним недропользователем необходимого имущества.
Передача права пользования участком недр недропользователем дочернему обществу или, напротив, основному обществу (а равно другому дочернему обществу этого же основного общества по указанию основного общества) обусловлена:
1) регистрацией нового недропользователя на территории РФ;
2) соответствием этого дочернего или основного общества:
- требованиям к недропользователям законодательства РФ;
- условиям проведенного аукциона, по результатам которого прежний недропользователь получил право пользования недрами;
- условиям лицензии на пользование недрами прежнего недропользователя;
3) передачей необходимого имущества.
Наконец, основанием для перехода права пользования участком недр является приобретение субъектом предпринимательской деятельности - российским юридическим лицом, отвечающим квалификационным требованиям законодательства РФ о недрах, имущества (имущественного комплекса) прежнего недропользователя. Таким образом, комментируемая статья ограничивает права иностранных недропользователей путем требования передачи права пользования недрами исключительно юридическому лицу - переход права пользования недрами к иностранному юридическому лицу невозможен в принципе (даже если пользователь сам является иностранным лицом).
Наличие иностранного инвестора в составе группы лиц с потенциальным будущим недропользователем и, разумеется, участие иностранного инвестора в уставном капитале потенциального будущего недропользователя также являются препятствием для перехода к нему прав пользования недрами. Впрочем, согласно ч. 5 и 6 комментируемой статьи это препятствие юридически преодолимо - иное правило может быть, во-первых, предусмотрено настоящим Законом, во-вторых, Правительством в исключительных случаях может быть принято решение, допускающее переход права пользования недрами.
При этом согласия прежнего недропользователя на переоформление лицензии на иное лицо для перехода права пользования недрами не требуется (см. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.01.2019 N 75-АПГ18-10).
3. Несмотря на достаточно частое использование в комментируемом Законе формулировки "требования, предъявляемые к пользователям недр", перечень таких требований до настоящего времени не определен <76>.
--------------------------------
<76> Мельгунов В.Д. Правовое регулирование и особенности перехода права пользования недрами // Экологическое право. 2010. N 3. С. 23 - 30.
Не вполне понятны критерии разграничения в комментируемой статье таких оснований перехода права пользования недрами, как учреждение недропользователем нового юридического лица, созданного для продолжения недропользования согласно лицензии (п. 6 ч. 1 комментируемой статьи), и передача права пользования участком недр недропользователем своему дочернему обществу (п. 7 ч. 1 комментируемой статьи).
Выдвигая разные требования к переходу права пользования недрами по каждому из этих оснований, комментируемая статья не вполне четко разграничивает случаи, когда имеет место передача права недропользования дочернему обществу, а когда - передача этого права учрежденному недропользователем новому юридическому лицу, созданному специально для продолжения деятельности по пользованию недрами на соответствующем участке.
Пример. Данная юридическая коллизия имела последствия - в одном из дел арбитражные суды оценили предоставление прав пользования недрами дочернему обществу недропользователя (в преддверии его банкротства) согласно норме п. 6, а не согласно норме п. 7 ч. 1 комментируемой статьи как произвольное определение правового основания переоформления лицензии на пользование недрами (см. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 03.04.2012 по делу N А28-3934/2011). В заявлении о переоформлении лицензии на пользование участком недр было указано, что передача прав пользования недрами дочернему обществу соответствует п. 7, тогда как лицензирующий орган, как следовало из материалов дела, действовал на основании нормы, предусмотренной п. 6. При этом суды обратили внимание на отсутствие в учредительных документах дочернего общества указания на цель создания этого юридического лица - продолжение работ по недропользованию на соответствующем участке, что исключает предоставление участка недр по основанию, предусмотренному п. 6 ч. 1 комментируемой статьи (см. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23.01.2012 по делу N А28-3934/2011).
В зависимости от конкретного основания перехода права пользования недрами Административный регламент, утв. Приказом Минприроды от 29.09.2009 N 315, предусматривает предоставление в лицензионный орган дополнительных документов и сведений.
Следует отметить, что пп. 5 и 8 п. 65 данного Регламента признаются судами неправомерно ограничивающими права недропользователей по сравнению с требованиями комментируемой статьи. Они предусматривают такие основания для отказа в переоформлении лицензии на пользование участком недр: подача заявки на переоформление лицензии по истечении шести месяцев с даты наступления события (приобретения имущества предприятия-банкрота); процедура досрочного прекращения права пользования недрами начата до приобретения имущества предприятия-банкрота по участку недр (см. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 20.10.2020 N Ф03-4003/2020 по делу N А37-2789/2018; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 21.09.2017 N Ф05-9557/2017 по делу N А40-224671).
В качестве иллюстрации порядка переоформления прав пользования недрами можно привести Постановление Правительства Саратовской области от 08.08.2005 N 270-П "О Порядке оформления, переоформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на право пользования участками недр местного значения". Приложение N 2 к данному Порядку предусматривает форму заявки на переоформление права пользования недрами. Одновременно с заявкой претендент представляет документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за переоформление лицензии, а также лицензию на пользование недрами, подлежащую переоформлению, со всеми приложениями и зарегистрированными дополнениями к ней.
В зависимости от конкретного основания перехода права пользования претендент должен дополнительно представить:
а) в случае реорганизации юридического лица - пользователя недр путем его преобразования в виде изменения его организационно-правовой формы - передаточный акт;
б) в случае реорганизации юридического лица - пользователя недр путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния с другим юридическим лицом - передаточный акт;
в) в случае прекращения деятельности юридического лица - пользователя недр вследствие его присоединения к другому юридическому лицу - передаточный акт. Кроме того, должны быть представлены данные о соответствии претендента требованиям, предъявляемым к пользователям недр, а также о наличии необходимых финансовых и технических средств для безопасного проведения работ, связанных с пользованием недрами, и о наличии квалифицированных специалистов;
г) в случае реорганизации юридического лица - пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица - разделительный баланс;
д) в случае если юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, - выписку из реестра акционеров и документы, подтверждающие передачу имущества, необходимого для осуществления деятельности на участке недр;
е) в случае передачи права пользования участком недр юридическим лицом - пользователем недр, являющимся основным пользователем, юридическому лицу, являющемуся его дочерним обществом, передачи прав пользования участком недр юридическим лицом - пользователем недр, являющимся дочерним обществом, юридическому лицу, являющемуся его основным обществом, а также передачи права пользования участком недр юридическим лицом - пользователем недр, являющимся дочерним обществом основного общества, юридическому лицу, являющемуся дочерним обществом того же основного общества, по его указанию - передаточный акт.
