Статья 18. Предоставление в пользование участков недр местного значения и использование добытых на таких участках недр общераспространенных полезных ископаемых
Комментарий к статье 18
Комментируемая статья, во-первых, очерчивает сферу действия правотворчества субъектов РФ в отношении процедуры предоставления в пользование участков недр местного значения, во-вторых, перечисляет виды пользования участками недр местного значения.
Участки недр местного значения могут быть предоставлены в пользование для геологического изучения, разведки или добычи общераспространенных полезных ископаемых, в том числе подземных вод, геологического изучения этих участков в целях поисков и оценки подземных вод для питьевого или технического водоснабжения, а также в иных целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Эти отношения регулируются нормативными актами субъектов РФ. Например, на территории Московской области действует Закон Московской области от 27.04.2012 N 39/2012-ОЗ "О порядке предоставления участков недр местного значения. Кроме того, на территории Московской области действует Распоряжение Минэкологии МО от 17.04.2019 N 263-РМ, утвердившее временный порядок предоставления государственных услуг уровня субъекта РФ.
Пример. В Постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.12.2018 N Ф07-15753/2018 по делу N А66-22123/2017 анализируется нормативный правовой акта субъекта РФ - Положение о комиссии по установлению факта открытия месторождения, утв. Приказом Министерства от 02.12.2014 N 11-нп "Об отдельных вопросах об установлении факта открытия месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Тверской области". Предметом изучения стал вопрос о том, можно ли квалифицировать непредставление недропользователем в соответствующий орган власти уровня субъекта РФ годового отчета о выполнении условий пользования недрами, а также сведений по платежам за пользование недрами как невыполнение им условий пользования участком недр в части геологического изучения участка недр местного значения. Кассационная инстанция обратилась к наименованию разделов недропользовательской лицензии и буквальному толкованию исследуемого нормативного акта для толкования его положений. Сопоставив эти положения, суд установил, что отказ Министерства в установлении факта открытия месторождения возможен согласно вышеприведенному Положению исключительно при невыполнении условий лицензии в части геологического изучения соответствующего участка недр, то есть разд. 4 Приложения к лицензии, а непредставление отчетности относится к п. 6.2 условий недропользования, который, в свою очередь, относится к разд. 6 "Отчетность" условий и, как пояснили суды, не связан с геологическим изучением недр.
Определение того или иного акта органа государственной власти (местного самоуправления) в качестве нормативного (основополагающее для государств романо-германской правовой системы <77>, в том числе и для России) приобретает для данной нормы ключевой смысл - порядок предоставления права пользования недрами может быть индивидуализирован исключительно условиями лицензии.
--------------------------------
<77> Англосаксонской правовой системе незнакомо деление властных актов на нормативные и индивидуальные.
Согласно п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" к признакам нормативного акта относятся:
- издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти (местного самоуправления), иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом;
- наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Тем не менее данный список является ориентировочным - суд должен проанализировать его содержание. Совершенно непродуктивным будет суждение о нормативности того или иного документа на основе его официального наименования. Например, такой документ, как распоряжение, традиционно понимается как индивидуальный акт (в противовес постановлениям, которые в обиходе ассоциируются с нормативными актами). Распоряжение может содержать как индивидуально направленное властное распоряжение, так и правило, действующее в отношении неопределенного круга лиц.
К категории нормативных актов относится и акт, устанавливающий правовой режим конкретного объекта публичного права (земельного участка, водного объекта, месторождения или участка недр). В этой связи возникает вопрос о правовой природе недропользовательской лицензии. Если решение о предоставлении права пользования участком недр однозначно квалифицируется судами как ненормативный акт <78> (одновременно не решен вопрос о частноправовом характере недропользовательской лицензии) <79>, то на основании абз. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 создается возможность признания его нормативным актом.
--------------------------------
<78> См.: Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 07.07.2020 N Ф07-7507/2020 по делу N А13-17256/2019.
<79> См.: Определение ВАС РФ от 29.10.2008 N 13745/08 по делу N А07-28110/06-Г-СИЗ, Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 13.05.2011 N Ф05-3754/11 по делу N А40-23799/2010, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15.03.2016 N Ф01-748/2016, Ф01-744/2016, Ф01-747/2016 по делу N А43-6594/2015. Есть и решения с противоположным выводом: в Постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30.10.2017 N Ф01-4544/2017 по делу N А43-34964/2016 суд пришел к выводу, что содержащиеся в ГК правила о порядке расторжения сделок в настоящем случае неприменимы, поскольку для такого случая законом установлен иной, отличный от порядка прекращения гражданско-правовой сделки, порядок прекращения права пользования недрами.
Основная масса споров, возникающих при применении комментируемой статьи, имеет своей первопричиной ее противоречие норме ст. 10.1 настоящего Закона. Арбитражные суды на основе системного толкования положений названных статей приходят к тому, что вывод о необходимости проведения торгов на право пользования участком недр местного значения исключительно в формах, предусмотренных данной статьей, является неверным (см., например, Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.01.2016 по делу N А66-5112/2015). Отметим, что с 1 января 2022 г. право пользования недрами предоставляется только по результатам электронного аукциона, конкурсы отменены. Более того, некоторые арбитражные суды считают правомерным заявительный характер предоставления прав пользования недрами для добычи подземных вод <80>.
--------------------------------
<80> Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 18.07.2018 N Ф09-4080/18 по делу N А50-32279/2017.
Одновременно комментируемая статья ограничивает использование и оборот уже извлеченных из недр общераспространенных полезных ископаемых - они могут использоваться только в объеме и для целей выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования при условии, что эти работы выполняются на основании договоров на выполнение работ для государственных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" или ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Указанные государственные (муниципальные) контракты должны быть действующими (см., например, Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 07.07.2020 N Ф07-7507/2020 по делу N А13-17256/2019).
С 1 января 2022 г. утратило юридическую силу правило о том, что недра для добычи общераспространенных полезных ископаемых для производства строительных материалов могут не предоставляться при наличии возможности использования отходов добычи полезных ископаемых или иных производств, являющихся альтернативными источниками сырья. Данная норма, изначально направленная на рациональное использование недр и вовлечение отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, ставила предоставление права пользования участком недр в зависимость от неопределяемого критерия - возможности использования отходов горного и других производств или его отсутствия <81>. Несмотря на то что данная норма носила, по мнению некоторых исследователей, диспозитивный характер <82> и наличие возможности использования указанных отходов в качестве альтернативных источников сырья не обязывало органы власти субъекта РФ отказывать в предоставлении участка недр, очевидно, что на практике это давало указанным органам возможность манипулировать данным трудно опровергаемым критерием для обоснования законности отказа в предоставлении права недропользования на конкретном участке недр, исходя из субъективных, то есть коррупциогенных по своей сути, критериев.
--------------------------------
<81> См.: Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2017 г. [Электронный ресурс]. URL: http://static.kremlin.ru/media/events/files/ru/N93sc0slDGnmmuPGO0vh6U6e4ofu9GNM.pdf (дата обращения: 01.11.2021).
<82> См.: Борисов А.Н., Коблова Н.Н. Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М., 2015.
