Статья 19.1. Разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод при разведке и добыче иных видов полезных ископаемых, разработке технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, добыча полезных ископаемых, извлечение которых связано с разработкой месторождений углеводородного сырья, размещение в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд
Комментарий к статье 19.1
1. Комментируемая статья направлена на реализацию принципа экосовместимого хозяйствования, наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов (п. 5 ч. 1 ст. 23 настоящего Закона) <85>. Например, ст. 8.10 КоАП предусматривает штраф за выборочную (внепроектную) отработку месторождений полезных ископаемых, приводящую к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживание полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья.
--------------------------------
<85> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 11.03.2021 N 375-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Олкон" на нарушение его конституционных прав п. 3 ст. 337 Налогового кодекса Российской Федерации".
В случаях, когда добыча попутных полезных ископаемых нерентабельна или финансово обременительна, недропользователи осуществляют или выборочную (внепроектную) отработку месторождений, что приводит к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, или полностью игнорируют требования комплексной отработки любого месторождения, в чем заинтересовано государство <86>. Говоря конкретнее, происходит извлечение минерального вещества из наиболее богатых частей участка недр, приводящее к невозможности дальнейшей разработки более бедных частей <87>.
--------------------------------
<86> См.: Танин Е.В. Правовое регулирование изучения и освоения комплексных (многокомпонентных) месторождений полезных ископаемых. Проблемы и перспективы // Записки Горного института. 2013. N 201. С. 115 - 119.
<87> См.: Цуранова А.И. Правовой механизм обеспечения рационального использования недр при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых. М.: Проспект, 2017.
Под разубоживанием понимается снижение пропорции полезного компонента в добытой руде (отбитой горной массе) относительно его значения в выявленном месторождении (оконтуренном рудном теле) из-за вовлечения пустой породы и забалансовой руды, потери части полезного компонента при селективной выемке. Разубоживание повышает эксплуатационные расходы на добычу и транспортирование, на обогащение и металлургический передел, снижает выход товарного концентрата и металлов, повышает выход отвальных продуктов, экологическую нагрузку на окружающую среду <88>.
--------------------------------
<88> См.: Отраслевая инструкция по определению, нормированию и учету потерь и разубоживания руды и песков на рудниках и приисках МЦМ. М.: Недра, 1973.
Суть комментируемой статьи состоит в том, что осуществление права пользования недрами в отношении определенных категорий полезных ископаемых предполагает возможность осуществлять извлечение попутных полезных ископаемых в соответствии с принципом, получившим название a fortiori ("факт дозволенности большего означает априори дозволенность меньшего").
Не будет преувеличением утверждение о том, что комментируемая статья вводит своего рода "право следования". Необходимым условием возникновения прав добычи попутных полезных ископаемых является наличие лицензии на пользование недрами как основное право <89>. Столь же необходимо и наличие утвержденного технического проекта, отсутствие которого влечет за собой применение норм законодательства об административной ответственности (см., например, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21.01.2020 N Ф04-6917/2019 по делу N А27-6374/2019).
--------------------------------
<89> См.: Никишин Д.Л. Предоставление права пользования участками недр как правовой институт горного права // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 5. С. 88 - 99.
2. На основании утвержденного технического проекта право размещать в пластах горных пород попутные воды и воды, использованные для собственных производственных и технологических нужд, а также осуществлять добычу подземных вод в порядке, установленном федеральным органом управления государственным фондом недр, имеют пользователи недр, осуществляющие:
а) разведку и добычу полезных ископаемых;
б) геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых на основе совмещенной лицензии;
в) разработку технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых как отдельно, так и по совмещенной лицензии, а также их разведку и добычу.
Соответствующий порядок, действующий до 31 декабря 2026 г., утвержден Приказом Минприроды от 01.12.2020 N 996.
Также на основании утвержденного технического проекта эти же лица для собственных производственных и технологических нужд имеют право добывать общераспространенные полезные ископаемые без получения новой (изменения прежней) лицензии. Порядок добычи на таком основании определяется органами исполнительной власти субъектов РФ по месту нахождения соответствующих участков недр.
Например, ст. 23 Закона Саратовской области от 05.08.2015 N 92-ЗСО "О недрах" уполномочивает на решение этого вопроса Правительство Саратовской области. Последнее, в свою очередь, утвердило своим Постановлением от 22.06.2010 N 233-П Положение о порядке осуществления добычи общераспространенных полезных ископаемых для собственных производственных и технологических нужд пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых в границах предоставленных им горных отводов и (или) геологических отводов на территории Саратовской области.
3. Также комментируемая статья предоставляет недропользователям, осуществляющим разведку и добычу калийных и магниевых солей или по совмещенной лицензии их геологическое изучение, разведку и добычу с первичной переработкой, право размещать в пластах горных пород образующиеся у них воды на основании утвержденного технического проекта в порядке, установленном Минприроды.
Соответствующее Положение утверждено Приказом Минприроды от 01.12.2020 N 997.
Отдельно следует отметить, что понятия "первичная обработка полезных ископаемых" и "первичная переработка полезных ископаемых" не являются юридическими синонимами. К первичной обработке нефти и газа (газового конденсата) относятся технологические операции по доведению их до требуемого стандартами качества (в том числе сепарация). Первичная переработка представляет собой качественное изменение нефти и попутного нефтяного газа.
Судебная практика квалифицирует переработку как количественное и качественное изменение - сжигание попутного газа влечет его полное уничтожение и прекращение права собственности на него, тогда как его переработка предполагает наступление последствий, предусмотренных положениями ГК о переработке (ст. 220).
Следует отметить, что комментируемый Закон не содержит указания на момент, когда полезные ископаемые рассматриваются как добытые из недр земли. С точки зрения производственной практики переработка нефти не является недропользованием, поскольку не связана непосредственно с извлечением полезных ископаемых из недр. Однако если рассматривать переработку как использование отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, то она однозначно является составляющей процедуры по добыче полезных ископаемых.
4. Лица, осуществляющие разведку и добычу углеводородного сырья или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу углеводородного сырья, имеют право добычи попутных полезных ископаемых, не относящихся к углеводородному сырью, в порядке, установленном Минприроды.
Соответствующий Порядок утвержден Приказом Минприроды от 18.12.2020 N 1085.
5. Еще одним conditio sine qua non <90> предоставления прав добычи попутных ресурсов недр (кроме лиц, осуществляющих добычу углеводородных ресурсов) является удовлетворение за счет них собственных нужд недропользователя.
--------------------------------
<90> Необходимым условием (лат).
Пример. Установив факт добычи подземных вод недропользователями не только для собственных нужд, но и для сторонних организаций (в аренду, по договорам), суды приходят к выводам о наличии в действиях недропользователей состава правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.3 КоАП, поскольку они не имеют права пользования недрами с целью добычи подземных вод из спорной скважины (см. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10.10.2011 по делу N А75-47/2011).
Практически значимо для применения отнесение полезных ископаемых к категории трудноизвлекаемых. В отношении определенных категорий нефти такой статус устанавливается на основании Постановления Правительства от 19.09.2020 N 1499 "Об установлении видов трудноизвлекаемых полезных ископаемых, в отношении которых право пользования участком недр может предоставляться для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых".
Общий порядок основан на определении участка недр как участка, содержащего трудноизвлекаемые полезные ископаемые. Этот порядок основан на п. 4 Приказа Минприроды от 06.11.2020 N 894. Выделение участка недр, содержащего трудноизвлекаемые полезные ископаемые, осуществляется Роснедрами на основании заявки пользователя соответствующего участка недр.
Отнесение полезных ископаемых к попутным осуществляется на основании Постановления Правительства от 12.08.2017 N 963 "О критериях отнесения полезных ископаемых к попутным полезным ископаемым (за исключением попутных вод, углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых)".
Попутными являются полезные ископаемые, одновременно соответствующие следующим критериям:
- вместе с полезным ископаемым, указанным в лицензии на пользование недрами или учтенным в государственном балансе запасов полезных ископаемых, залегают в недрах (в пластах, залежах, рудных телах, вмещающих породах), или содержатся в отходах их добычи или в отходах, связанных с ней, перерабатывающих производств, или находятся во временно не используемых продуктах производства, содержащих полезные компоненты, - в соответствии с геологической информацией о недрах;
- отдельная, самостоятельная добыча таких полезных ископаемых без основного полезного ископаемого, указанного в лицензии на пользование недрами или учтенного в государственном балансе запасов полезных ископаемых, невозможна или экономически нецелесообразна в соответствии с технико-экономическим обоснованием кондиций для подсчета запасов полезных ископаемых в недрах;
- расчетная стоимость полезного ископаемого, признаваемого попутным, при его добыче не превышает 10% от общей стоимости всех полезных ископаемых, учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых на соответствующем участке недр, - в соответствии с технико-экономическим обоснованием кондиций для подсчета запасов полезных ископаемых в недрах.
Технико-экономическое обоснование разрабатывается по результатам разведочных мероприятий на основе Методических рекомендаций по комплексному изучению месторождений и подсчету запасов попутных полезных ископаемых и компонентов (протокол Минприроды от 03.04.2007 N 11-17/0044-пр).
