Статья 1. Законодательство Российской Федерации о недрах
Комментарий к статье 1
1. Нормативный правовой массив, регулирующий отношения по недропользованию и охране недр, как и вообще нормы природно-ресурсного и экологического права, многообразен. Из буквального толкования ч. 1 рассматриваемой статьи видно, что законодатель применяет расширительное толкование термина "законодательство", включая в него не только законы, но и подзаконные нормативные правовые акты, причем как федерального, так и регионального уровня.
Среди конституционных основ прежде всего следует указать положения ст. ст. 9 и 36 Конституции. Согласно ст. 9 земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Статья 36 определяет базовые нормы относительно прав собственности на землю и объем прав в отношении земли и других природных ресурсов. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Также к рассматриваемой области имеют отношение правила ст. ст. 71 и 72 Конституции о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти федерального и регионального уровней. Пункт "в" ч. 1 ст. 72 относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и иными природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Однако это правило надлежит толковать систематически с нормами ст. 71 Конституции, согласно которой в ведении Российской Федерации находятся принятие и изменение федеральных законов (в том числе, естественно, законодательства о недропользовании и охране недр), а также федеративное устройство и территория РФ. Кроме того, в федеральном ведении находятся определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.
Помимо комментируемого Закона, к федеральным законам, имеющим отношение к регулированию недропользования и охраны недр, следует отнести:
- ВК;
- ЛК;
- ЗК;
- ФЗ "Об охране окружающей среды";
- ФЗ "О континентальном шельфе РФ";
- ФЗ "О соглашениях о разделе продукции";
- ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ";
- ФЗ "Об использовании атомной энергии";
- ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами";
- ФЗ "Об охране атмосферного воздуха";
- Федеральный закон от 29.06.2015 N 161-ФЗ "Об особенностях правового регулирования отношений в сфере пользования недрами в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя";
- Федеральный закон от 17.12.1998 N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации".
Это не полный перечень, но уже из него видно, насколько многообразен нормативный правовой массив, соприкасающийся с регулированием недропользования и охраны окружающей среды.
Среди актов Правительства в рассматриваемой области можно назвать:
- Постановление Правительства РФ от 06.04.2004 N 171 "Вопросы Федерального агентства по недропользованию";
- Постановление Правительства РФ от 03.05.2012 N 429 "Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование";
- Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 N 1095 "Об утверждении Положения о федеральном государственном геологическом контроле (надзоре)";
- Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 N 1082 "О федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности";
- Постановление Правительства РФ от 30.01.2016 N 48 "О федеральной государственной информационной системе "Единый фонд геологической информации о недрах".
Здесь перечислены далеко не все нормативные правовые акты Правительства в рассматриваемой сфере.
Согласно пп. 5.2 Положения о Минприроды, утв. Постановлением Правительства РФ от 11.11.2015 N 1219, на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства Минприроды самостоятельно принимает нормативно-правовые акты, в том числе в сфере недропользования, например:
- Приказ Минприроды России от 06.09.2012 N 265 "Об утверждении Порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса";
- Приказ Минприроды России от 14.06.2016 N 356 "Об утверждении Правил разработки месторождений углеводородного сырья";
- Приказ Минприроды России от 15.05.2014 N 216 "Об утверждении Порядка составления и ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых" и т.д.
Роснедра, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования <2>, осуществляют в основном организационные функции, но также наделены нормотворческими функциями. В частности, Роснедра устанавливают порядок подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании перечней участков недр местного значения. Кроме того, Роснедра разрабатывают ведомственные нормативные правовые акты, касающиеся определенных сторон отношений по недропользованию, например Административный регламент предоставления Роснедрами государственной услуги по организации проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утв. Приказом Роснедр от 19.03.2020 N 110.
--------------------------------
<2> Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию".
2. Часть 2 рассматриваемой статьи определяет пространственные пределы действия комментируемого Закона - он действует на всей территории Российской Федерации, а также регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами о континентальном шельфе и нормами международного права.
Юридический статус континентального шельфа определен в нормах ФЗ "О континентальном шельфе РФ", который во многом опирается на международно-правовую основу. Континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам Российской Федерации. Внутренней границей шельфа является внешняя граница территориального моря. Внешняя граница шельфа находится на расстоянии 200 морских миль (одна морская миля - 1 862 м) от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль. Если же подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от исходных линий, то внешняя граница шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права <3>.
--------------------------------
<3> См.: Конвенция ООН по морскому праву, принятая в Монтего-Бей в 1982 г.
В соответствии со ст. 5 ФЗ "О континентальном шельфе РФ" Российская Федерация на континентальном шельфе осуществляет:
1) суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов и водных биоресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Россия не производит разведку шельфа или не разрабатывает его минеральные ресурсы или водные биоресурсы, никто не может делать это без ее согласия;
2) исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на шельфе для любых целей;
3) исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений. В отношении таких объектов Россия в том числе осуществляет юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся безопасности;
4) юрисдикцию в отношении:
- морских научных исследований;
- защиты и сохранения морской среды в связи с разведкой континентального шельфа, разработкой его минеральных ресурсов и водных биоресурсов, захоронением отходов и других материалов;
- прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов.
Следует помнить, что осуществление этих прав не затрагивает правового статуса покрывающих шельф морских вод и воздушного пространства над ними.
3. По своей природе нормы, закрепленные в ч. 3 и 4 рассматриваемой статьи, являются нормами коллизионного права - устанавливают, каким образом соотносятся между собой нормы комментируемого Закона и нормы регионального законодательства: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить комментируемому Закону.
При противоречии законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют комментируемый Закон и иные федеральные законы.
4. Часть 5 комментируемой статьи содержит бланкетную норму, согласно которой отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим федеральным и региональным законодательством.
Здесь видна именно эколого-правовая, природоохранная составляющая отсылки. В таких нормах отражается комплексный характер природно-ресурсного и экологического права в целом, что порождается спецификой предмета регулирования данных отраслей. Это находит выражение и в ст. 2 ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которой природоохранное законодательство основано на Конституции и состоит из указанного Закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ.
Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами, ФЗ "Об охране окружающей среды" и принимаемым в соответствии с ним федеральным и региональным законодательством.
Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.
Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.
Статья 46 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает требования в области охраны окружающей среды при осуществлении деятельности в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также при переработке (производстве), транспортировке, хранении, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции.
При архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов капитального строительства, используемых при геологическом изучении, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при переработке (производстве), транспортировке, хранении, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции принимаются меры по сбору, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов производства, осуществляются сбор нефтяного попутного газа, рекультивация земель, другие мероприятия по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду.
Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ввод в эксплуатацию, эксплуатация и вывод из эксплуатации объектов капитального строительства, используемых при геологическом изучении, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при переработке (производстве), транспортировке (за исключением транспортировки по автомобильным дорогам общего пользования и железнодорожным линиям), хранении, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции, допускаются при наличии проектов рекультивационных и иных восстановительных работ.
При геологическом изучении, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при переработке (производстве), транспортировке, хранении, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции должны предусматриваться меры по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и иного негативного воздействия на окружающую среду. На территории РФ, за исключением внутренних морских вод и территориального моря, деятельность в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также переработка (производство), транспортировка, хранение, реализация углеводородного сырья и произведенной из него продукции осуществляются при наличии планов предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. Предусмотренные настоящей статьей требования в области охраны окружающей среды применяются во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации, если иное не предусмотрено ФЗ "О континентальном шельфе РФ" (см. выше) и ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ". Части 6 - 15 ст. 46 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливают подробные правила относительно разработки таких планов, их согласования и выполнения, а также обязанности эксплуатирующих организаций при осуществлении мероприятий по предупреждению разливов нефти и нефтепродуктов. Часть 15 устанавливает обязанности органов государственной власти в сфере указанных планов.
Соответственно, в отраслевых ключевых нормативных правовых актах природоохранного значения предусмотрены нормы, касающиеся охраны соответствующих природных ресурсов, природных и природно-антропогенных объектов, к которым относятся окружающая среда в целом и ее компоненты: атмосферный воздух, недра, водные ресурсы (водные объекты), животный мир, леса и растительный мир вне лесов. Некоторые нормы таких внутриотраслевых нормативных правовых актов экологического права пересекаются и с отношениями недропользования и охраны недр. В частности, ст. 52 ВК определяет основы использования водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых. Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в соответствии с ВК и законодательством о недрах. При добыче торфа и других полезных ископаемых болото или его часть может утрачивать режим водного объекта в результате полной или частичной выработки торфа, полной или частичной замены его материалами естественного или техногенного происхождения, в том числе подстилающими болото отложениями. После окончания использования болота или его части проводится их рекультивация преимущественно путем обводнения и искусственного заболачивания.
Статья 43 ЛК устанавливает, что использование лесов в целях осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков, с установлением или без установления сервитута. Для использования лесов в целях осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых лесной участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется в аренду или в отношении этого лесного участка может быть установлен сервитут в соответствии со ст. 9 ЛК. Допускается использование лесов в целях осуществления геологического изучения недр без предоставления лесного участка, установления сервитута, если выполнение работ в указанных целях не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений или строительство объектов капитального строительства. В таких случаях использование лесов осуществляется на основании разрешений органов государственной власти, органов местного самоуправления в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со ст. ст. 81 - 84 ЛК. В целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации объектов, связанных с осуществлением геологического изучения недр, разведкой и добычей полезных ископаемых, в том числе в охранных зонах указанных объектов, осуществляется использование лесов для проведения выборочных рубок и сплошных рубок деревьев, кустарников, лиан без предоставления лесных участков, без установления сервитута. Правила использования лесов для осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых и перечень случаев использования лесов в указанных целях без предоставления лесного участка, с установлением или без установления сервитута устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" содержит множество природоохранных норм, которые должны выполняться в числе прочего и в рамках недропользования. Так, в соответствии со ст. 15 указанного Закона в целях предупреждения вредного воздействия на атмосферный воздух устанавливаются обязательные для соблюдения при осуществлении хозяйственной и иной деятельности требования охраны атмосферного воздуха, в том числе к работам, услугам и соответствующим методам контроля, а также ограничения и условия осуществления хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух.
5. Многообразие видов и целей недропользования предопределяет и дифференциацию правового регулирования такой деятельности, но с учетом того, что настоящий Федеральный закон является здесь определяющим. Таков смысл нормы ч. 6 комментируемой статьи, согласно которой специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных комментируемым Законом.
Например, согласно ст. 48 ФЗ "Об использовании атомной энергии" хранение и захоронение радиоактивных отходов осуществляются в соответствии с ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами", другими федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами Президента и Правительства, а также нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, организаций, осуществляющих нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии.
Статьей же 12 ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами" определено, в частности, что захоронение твердых высокоактивных долгоживущих и твердых среднеактивных долгоживущих радиоактивных отходов осуществляется в пунктах глубинного захоронения радиоактивных отходов, обеспечивающих локализацию таких отходов в соответствии с комментируемым Законом.
Про обращение с отдельными видами радиоактивных отходов и требования к отдельным видам деятельности по обращению с радиоактивными отходами см. комментарий к гл. 5.
Статья 12 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" устанавливает, что в целях обеспечения надежного газоснабжения Правительством определяется перечень участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения аукционов для разведки и добычи газа или для геологического изучения недр, разведки и добычи газа, осуществляемых по совмещенной лицензии, организации - собственнику Единой системы газоснабжения или организации - собственнику региональной системы газоснабжения в соответствии с законодательством о недрах.
Глава IX ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" определяет правовые основы промышленной безопасности систем газоснабжения, которые распространяются и на отношения недропользования в рамках газоснабжения.
6. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает также бланкетную норму, согласно которой отношения по недропользованию с иностранными юридическими и физическими лицами регулируются настоящим Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" также регулирует отношения между иностранными гражданами с одной стороны и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на ее территории трудовой, предпринимательской и иной деятельности.
Нормы Федерального закона от 09.07.1999 N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", регулирующие отношения, связанные с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории Российской Федерации, применяются в рамках проектов, совместных с иностранными организациями.
Применяется также Федеральный закон от 29.04.2008 N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства". Пункт 39 ст. 6 указанного Закона относит к видам деятельности, имеющим стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, геологическое изучение недр, разведку и добычу полезных ископаемых на участках недр федерального значения. Предмет регулирования данного Закона - отношения, связанные с осуществлением иностранными инвесторами инвестиций в форме приобретения акций (долей), составляющих уставные капиталы хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, или в форме приобретения указанными лицами в собственность, владение или пользование имущества, которое относится к основным производственным средствам таких хозяйственных обществ и стоимость которого составляет 25 и более процентов определенной на последнюю отчетную дату по данным бухгалтерской (финансовой) отчетности балансовой стоимости активов такого хозяйственного общества, а также с совершением иных сделок, в том числе на фондовых биржах, или действий, в результате которых устанавливается контроль иностранных инвесторов или группы лиц над такими хозяйственными обществами.
7. Часть 8 комментируемой статьи содержит отсылочную норму: особенности отношений недропользования на условиях раздела продукции устанавливаются ФЗ "О соглашениях о разделе продукции".
Согласно ст. 2 ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. По своей правовой природе соглашение о разделе продукции - это концессия. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями Закона.
Однако нельзя сказать, что отношения недропользования на условиях соглашения о разделе продукции всецело регулируются указанным Законом, так как он сам во многом отсылает к законодательству о недрах.
Так, условия пользования недрами, установленные в соглашении, должны соответствовать законодательству. Право пользования участком недр может быть ограничено, приостановлено или прекращено по условиям соглашения, заключенного в соответствии с законодательством. Перечни участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено в соответствии с положениями ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", устанавливаются федеральными законами. Разрешается предоставление на условиях раздела продукции не более 30% разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых. Основанием для включения в перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, является отсутствие возможности геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых на иных предусмотренных законодательством условиях пользования недрами, отличных от условий раздела продукции. Подтверждением отсутствия такой возможности является проведение аукциона на предоставление права пользования участком недр на иных условиях, чем раздел продукции, в соответствии с комментируемым Законом и признание аукциона несостоявшимся в связи с отсутствием участников.
В случае подтверждения отсутствия возможности геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых на условиях пользования недрами, не предусматривающих заключения соглашения, участок недр может быть включен в перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, при наличии определяемых Правительством следующих условий:
- разработка данного участка недр может обеспечить сохранение рабочих мест для градообразующей организации, а прекращение разработки данного участка недр приведет к негативным социальным последствиям;
- разработка данного участка недр является необходимой для вовлечения в хозяйственный оборот полезных ископаемых, которые находятся на континентальном шельфе и в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и залегают в областях, где отсутствуют населенные пункты, транспортная и иная инфраструктура;
- разработка данного месторождения требует использования специальных высокозатратных технологий для добычи трудноизвлекаемых значительных по объему запасов полезных ископаемых, находящихся в сложных горно-геологических условиях.
В пределах полномочий, установленных Конституцией и федеральными законами, субъекты РФ осуществляют законодательное регулирование своего участия в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр на своих территориях.
