Статья 20.2. Ограничение права пользования недрами
Комментарий к статье 20.2
1. По мере развития общественных отношений законодательство постепенно приспосабливается к меняющемуся поведению субъектов. Перечень способов государственного регулирования пользования недрами пополнился в том числе ограничением права пользования недрами. Нельзя сказать, что ограничение права пользования недрами представляет собой исключительно форму юридической ответственности недропользователей, так как нарушение требований законодательства со стороны недропользователя не является единственным и необходимым основанием для ограничения права пользования недрами.
Отсылая к ч. 1 ст. 21 настоящего Закона, комментируемая статья уполномочивает на ограничение права пользования недрами комиссию Роснедр или их территориального органа, а в отношении участков недр местного значения - органы государственной власти субъектов РФ. Такое решение представляется несколько странным - получается, что право пользования участками недр федерального значения, которое предоставлено Правительством, может быть ограничено нижестоящими органами. Кроме того, в данном случае комментируемая статья вступает в прямое противоречие с нормой ч. 9 ст. 3 настоящего Закона, согласно которой введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках находится в исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
2. Основаниями ограничения права пользования недрами являются:
1) непосредственная угроза жизни или здоровью людей в результате осуществления недропользования, устранение которой невозможно без временной остановки проведения на части участка недр отдельных видов работ;
2) возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или военные действия на территории (акватории) предоставленного в пользование участка недр;
3) осуществление пользователем недр права пользования частью предоставленного в пользование участка недр без утвержденной в установленном порядке проектной документации, предусмотренной ст. ст. 23.2 и (или) 36.1 настоящего Закона;
4) наличие оснований, предусмотренных ст. 8 настоящего Закона;
5) нарушения пользователем недр требований по рациональному использованию и охране недр, установленных ч. 1 ст. 23 настоящего Закона.
При этом комментируемая статья предусматривает следующие формы ограничения права пользования недрами:
1) введение временного запрета на производство отдельных видов работ, указанных в проектной документации, если они привели (могут привести) к возникновению непосредственной угрозы безопасности жизни и здоровья населения, охране окружающей среды, сохранности зданий и сооружений, в том числе горных выработок, буровых скважин и других сооружений, связанных с недропользованием, до устранения причин, вызвавших это ограничение;
2) введение временного запрета на пользование частью предоставленного участка недр. При этом комментируемая статья прямо исключает из сферы своего действия in rem <98>:
- подготовку и утверждение проектной документации;
- обеспечение безопасности жизни и здоровья населения, охраны окружающей среды, сохранности зданий и сооружений, включая сохранность горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами;
- подготовку и представление документов и материалов на государственную экспертизу запасов полезных ископаемых и подземных вод, геологической информации о предоставленном в пользование участке недр.
--------------------------------
<98> Здесь: По кругу охватываемых нормой действий (лат).
Перечень юридических оснований для ограничения несколько расширяется по сравнению с изложенным в ч. 1 комментируемой статьи, что может привести к неоднозначному толкованию.
3. Указание комментируемой статьей на сохранение при ограничении права пользования недрами лицензии исключительно в части видов работ, проведение которых не было ограничено, свидетельствует о том, что при ограничении права пользования недрами изменения вносятся именно в содержание права пользования недрами конкретного недропользователя.
Ограничение прав пользования недрами подлежит обязательному отражению в государственном реестре участков недр, находящихся на праве пользования, и недропользовательских лицензий <99>. Информация об ограничении права пользования недрами по лицензии на пользование недрами должна содержать реквизиты приказа, дату прекращения права пользования недрами, в том числе досрочного, срок и условия ограничения права пользования недрами. Очевидно, что данное положение подлежит корректировке в связи со вступлением в силу комментируемой статьи, так как она не устанавливает сроков действия ограничения права недропользования - оно ограничивается до устранения причин его введения, отображения которых в реестре как раз не предусмотрено.
--------------------------------
<99> См.: подп. "о" п. 20 Порядка государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, государственного реестра участков недр, предоставленных в пользование, и лицензий на пользование участками недр, утв. Приказом Минприроды от 29.10.2020 N 865.
При этом временный запрет на пользование частью участка недр вводится исключительно в случаях осуществления недропользования без проектной документации или в случаях, предусмотренных ст. 8 комментируемого Закона. Именно последнее основание вызывает определенные вопросы. Исходя из буквального толкования ст. 8 комментируемого Закона, основанием для временного запрета пользования частью участка недр может быть любое из оснований ограничения права пользования недрами, перечисленных в настоящем законе.
4. Комментируемая статья предусматривает административный и судебный порядок обжалования решения об ограничении права пользования недрами.
Логично предположить, что административным органом, рассматривающим жалобы недропользователей на незаконное ограничение права пользования недрами, станет ФАС, поскольку ограничение права пользования недрами, как и их неправомерное прекращение, потенциально подпадает под действие п. 1 ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции".
Судом, компетентным рассматривать исковые заявления недропользователей, право пользования недрами которых было ограничено, станет арбитражный суд по месту нахождения соответствующего участка недр.
Неправомерное ограничение права пользования недрами влечет за собой обязанность органа государственной власти возместить убытки, понесенные недропользователем, при условии доказанности факта неправомерности действий органов государственной власти, фактического ущерба или упущенной выгоды и - самое сложное - причинно-следственной связи между ними.
Как представляется, недропользователи, чье право на пользование недрами ограничено в соответствии с законом, несут риск фактической невозможности или крайней затруднительности использования предоставленного им участка недр. К сожалению, действующее законодательство не предоставляет им возможности компенсировать связанные с этим убытки. Согласно ст. 16.1, ч. 3 ст. 1064 ГК убытки, как и вред, причиненный правомерными действиями органов государственной власти, возмещаются исключительно в случаях, предусмотренных законом. Комментируемый Закон не предусматривает компенсации ограничения права пользования недрами. Даже ст. 21 настоящего Закона, исключающая срок приостановления из срока действия недропользовательской лицензии, предусмотрела это правило только для недропользователей, лицензия которых была приостановлена, но не ограничена.
