Статья 21.1. Пользование участками недр при досрочном прекращении права пользования участками недр
Комментарий к статье 21.1
Комментируемая статья регламентирует обеспечение рационального пользования недрами в части непрерывности процесса добычи полезных ископаемых путем временного предоставления права пользования недрами юридическому лицу - оператору месторождения, если право прежнего недропользователя на соответствующий участок недр было прекращено. Право краткосрочного пользования участком недр предоставляется на срок до одного года.
Непрерывными технологическими процессами являются бурение, добыча, работы по поддержанию пластового давления и т.д.
Согласно Федеральному закону от 30.04.2021 N 123-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах", ст. 1 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и признании утратившими силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" комментируемая статья с 1 января 2022 г. претерпела некоторые изменения.
Во-первых, только невозможность (а не нецелесообразность <100>) прекращения (а не приостановления) добычи является основанием для предоставления права краткосрочного недропользования на участке недр.
--------------------------------
<100> Е.А. Шарафутдинов охарактеризовал используемый в комментируемой статье критерий целесообразности как предполагающий широкий диапазон субъективности и реализации свободы усмотрения, способный превратить процесс строгого правового регулирования отношений недропользования в легко преодолимую формальность. Шарафутдинов Е.А. Недропользование как объект уголовно-правовой охраны: дис. ... канд. юрид. наук. С. 231.
Во-вторых, предоставление временной операторской лицензии осуществляет не обязательно орган, досрочно прекративший право пользования им, но и Роснедра (Департамент Роснедр) или орган власти субъекта РФ. Таким образом, Роснедра фактически получают полномочия Правительства.
Отдельно следует отметить то, что новая редакция комментируемой статьи исключила юридическую возможность бесконечного предоставления краткосрочного права пользования недрами, исключив из числа юридических оснований возникновения права краткосрочного недропользования предоставление Роснедрами права краткосрочного недропользования после прекращения права пользования недрами.
В-третьих, претерпел изменения и перечень органов государственной власти, уполномоченных на предоставление права пользования неотработанным участком недр после того, как право пользования им прекращено. Такое полномочие получили органы, имеющие право первичного предоставления права недропользования, кроме:
1) самих Роснедр (в порядке предоставления временной "операторской" лицензии);
2) создаваемой Роснедрами (их Департаментом) комиссии <101> (если речь идет не об аукционной комиссии <102>);
3) органов государственной власти субъектов РФ.
--------------------------------
<101> Тем самым исключена возможность бесконечного продления операторской лицензии.
<102> Соответственно аукционные комиссии Правительства РФ, Роснедр или субъекта РФ (см. п. п. 2, 5 и 8 ч. 1 ст. 10.1 комментируемого Закона).
Аналогично право пользования участком недр после прекращения права недропользователя не может быть предоставлено на основании соглашения о разделе продукции, государственного контракта, государственного задания.
В-четвертых, предполагаемый комментируемой статьей к заключению договор о передаче имущества должен иметь своим непосредственным предметом имущество, необходимое не для обеспечения пользования недрами, а непосредственно для осуществления недропользования. Тем самым объем подпадающего под действие такого гражданско-правового договора имущества уменьшился.
Предусмотренное комментируемой статьей основание предоставления права пользования участком не может использоваться в отношении участков недр, на которых не ведется работа, поскольку невозможность (равно как и нецелесообразность) прекращения (или приостановления) процесса добычи не может быть обоснована в отношении неначавшейся добычи полезных ископаемых.
Пример. Суд, признавая недействительным приказ Министерства природных ресурсов Краснодарского края о предоставлении краткосрочного пользования недрами, указал на то, что данный орган государственной власти не представил доказательства того, что до принятия оспариваемого приказа на спорном участке велась добыча полезных ископаемых. Следовательно, не доказана ни нецелесообразность, ни невозможность приостановления добычи. Министерство природных ресурсов Краснодарского края располагало достаточным временем для организации аукциона по предоставлению права пользования недрами на месторождении, на которое предпочло назначить временного оператора (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 05.09.2016 N Ф08-6097/2016 по делу N А32-6958/2016).
Приказом Минприроды от 24.01.2005 N 22 утвержден единый порядок рассмотрения заявок на получение краткосрочного права пользования участком недр.
Норма комментируемой статьи о заключении договора о передаче имущества сформулирована как диспозитивная и не обязывает лицо, право пользования недрами которого прекращено, передавать необходимое имущество временному оператору. Недостаточная императивность данной нормы подвергается критике. Так, К.Н. Трубецкой и А.М. Волков в учебнике "Горное право" пишут, что отсутствие законодательно закрепленной необходимости изъятия горного имущества, обеспечивающего технологический процесс сохранности месторождения полезных ископаемых, значительно ослабляет позицию государственного органа управления государственным фондом недр и органов власти субъектов Российской Федерации, а следовательно, при этом затрагивается публичный интерес <103>.
--------------------------------
<103> См.: Горное право: учебник / под ред. К.Н. Трубецкого, А.М. Волкова. М.: Щит-М, 2007. С. 54.
В силу принципа свободы договора и неприкосновенности собственности (п. 1 ст. 1 ГК) прежнего недропользователя, во-первых, нельзя напрямую принудить к заключению договора с новым недропользователем-оператором (п. 1 ст. 421 ГК), во-вторых, заставить его распорядиться указанным имуществом (п. 2 ст. 209 ГК).
Теоретически ничто не мешает законодателю принять соответствующий закон, обязывающий прежнего недропользователя передавать имущество следующему, однако возникает вопрос о конституционности такого правила (см., например, ч. 2 ст. 8 и ч. 3 ст. 35, ч. 2 ст. 55 Конституции). Говоря конкретнее, перед законодателем встанет вопрос о том, насколько необходимость защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства и т.д. соизмерима с задачей обеспечить имуществом временного оператора месторождения - лицо, которое получает право пользования недрами и априори должно иметь необходимое имущество.
Однако в данном случае исследователи ставят во главу угла не имущественные интересы нового недропользователя-оператора, но сохранность передаваемого месторождения полезных ископаемых. Как верно отмечает М.В. Дудиков, рациональное использование и охрана недр отражают публичный интерес <104>. Очевидно, что К.Н. Трубецкой и А.М. Волков <105>, указывая на горное имущество, обеспечивающее технологический процесс сохранности месторождения полезных ископаемых, имеют в виду имущество, неразрывно связанное с участком недр, право пользования которым передается временному оператору месторождения.
--------------------------------
<104> См.: Дудиков М.В. Публичные интересы в горном праве: понятие и признаки // Lex Russica. 2014. N 8. С. 928 - 939.
<105> См.: Горное право: учебник / под ред. К.Н. Трубецкого, А.М. Волкова. Там же.
Не случайно новая редакция ч. 2 комментируемой статьи сузила непосредственный предмет договора нового недропользователя с прежним - с "имущества, необходимого для обеспечения недропользования" до "имущества, необходимого для его осуществления".
Если прежняя редакция комментируемой статьи не была подготовлена к возникновению нормы об обязательном заключении договора о передаче имущества, то новая, распространяющаяся только на неразрывно связанные с участком недр объекты гражданских прав, позволит законодателю принять норму об обязательном заключении договора.
Пока же новая редакция комментируемой статьи ограничивает свободу усмотрения нового и прежнего недропользователей лишь указанием на возмездный характер такого договора, что, кстати, можно считать излишним ограничением - причина запрета на безвозмездную передачу такого имущества прежним недропользователем новому неочевидна.
Отметим также, что предложения по приданию договору между прежним недропользователем и новым недропользователем о передаче имущества, необходимого для осуществления недропользования, обязательного характера не учитывают того, что это имущество может и не принадлежать прежнему недропользователю <106>. Кроме того, если прежний недропользователь является государственным или муниципальным унитарным или казенным предприятием, государственным учреждением, то его право распоряжаться имуществом (особенно если речь идет о недвижимом имуществе) существенно ограничено.
--------------------------------
<106> Например, скважина, построенная иным лицом, нежели прежним недропользователем.
А.Н. Борисов и Н.Н. Коблова из всей палитры предлагаемых ГК видов гражданско-правовых договоров (включая непоименованные и смешанные договоры) полагают наиболее приемлемым видом договора между прежним недропользователем и новым недропользователем о передаче имущества, необходимого для осуществления недропользования, договор аренды предприятия <107>, хотя само существование такой юридической категории, как предприятие, в российском законодательстве подвергается справедливой критике <108>.
--------------------------------
<107> См.: Борисов А.Н., Коблова Н.Н. Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М., 2015.
<108> См., например: Козырь О.М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика / отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 280 - 281; Нестолий В.Г. Предприятие: конгломерат обязательств (предпринимательское, энергетическое, корпоративное право) // Пролог: журнал о праве. 2013. N 1 (1). С. 29; Левочко В.В. Предприятие как объект гражданских прав в недропользовании: проблемы и перспективы // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 7. С. 108 - 116.
К тому же ГК предусматривает конструкцию единого недвижимого комплекса, однозначно относящегося к объектам недвижимого имущества (ст. 133.1 ГК). Представляется, что такая конструкция в большей степени отвечает новой редакции комментируемой статьи, которая предполагает заключение договора в отношении имущества, необходимого для осуществления недропользования.
Прежний и новый недропользователи могут использовать договор аренды недвижимого имущества, договор купли-продажи, договор доверительного управления имуществом, договор цессии и перевода долга, договор возмездного займа и т.д.
Д.В. Спиридонов ставит вопрос о прекращении права пользования недрами в такой ситуации и о дополнительных обязанностях для хозяйствующего субъекта. Данный вопрос с учетом истекшего срока действия лицензии продолжает оставаться открытым <109>.
--------------------------------
<109> Спиридонов Д.В. Ограничение, приостановление и прекращение права пользования недрами // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 7. С. 186 - 192.
Основной проблемой практического характера при применении нормы комментируемой статьи является отказ (уклонение) прежнего недропользователя от передачи имущества для осуществления недропользования. Е.А. Митулинская и Е.С. Болтанова указывают, что эта проблема была бы решена, если бы связанное горное имущество <110> было признано не самостоятельным объектом гражданских прав, а неотделимым улучшением участка недр <111>. Препятствием к этому Я.А. Митулинской представляются особенности технической конструкции подземного сооружения. В частности, она выражает согласие со следующим высказыванием А.Н. Курского: "подземные сооружения, как правило, выходят на поверхность земли, а будучи неделимыми (как физически, так и технологически), они не могут выступать в качестве составных частей одновременно двух недвижимых вещей: участка недр и земельного участка" <112>.
--------------------------------
<110> Данный термин, не закрепленный в нормах действующего законодательства, используется в юридической доктрине для обозначения имущества, связанного с недропользованием.
<111> Болтанова Е.С. Застройка земель - особая разновидность природопользования // Вестник Томского государственного университета. Право. 2014. N 4 (14). С. 34 - 43; Митулинская Я.А. К вопросу о взаимосвязях единой системы газоснабжения с правом пользования недрами // Проблемы геологии и освоения недр: труды XXI Международного симпозиума имени академика М.А. Усова студентов и молодых ученых, посвященного 130-летию со дня рождения профессора М.И. Кучина. Томск, 2017. Т. 2. С. 846 - 848.
<112> Курский А.Н. О некоторых особенностях горного недвижимого имущества // Нефть, газ и право. 2000. N 3. С. 33 - 37.
Процитированное высказывание вызывает возражения, поскольку элементы материального мира находятся во взаимной связи. Тем более очевидна связь земельного участка и участка недр. Согласимся с тем, что участки недр не являются полноценным объектом гражданских прав в силу ограниченности их гражданского оборота <113>. В данном случае имеет значение прочная связь подземного сооружения с землей - в силу принципа единой юридической судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты (в том числе горное имущество) следуют в силу прямого указания нормы пп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК юридической судьбе земельных участков.
--------------------------------
<113> Участки недр могут быть предоставлены только в пользование.
В силу положений ст. ст. 25.1 и 25.2 комментируемого Закона (в том числе в их новой редакции) земельные участки предоставляются новому недропользователю. В силу вышеуказанного принципа земельного законодательства право на подземные сооружения, другое горное имущество, необходимое для осуществления недропользования, переходит к новому недропользователю-оператору.
Вместе с тем скважины, в отличие от участков недр, могут являться как самостоятельным объектом недвижимости <114>, так и составной частью сложной вещи <115>, а равно главной вещью <116> или, наоборот, принадлежностью главной вещи <117>.
--------------------------------
<114> Определение Верховного Суда РФ от 04.12.2019 N 309-ЭС19-22459 по делу N А34-708/2018.
<115> Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 08.12.2015 N Ф06-3318/2015 по делу N А57-7539/2014.
<116> В силу п. 3 ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" к собственности муниципальных образований относятся земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований. На этом основании Высший Арбитражный Суд РФ отнес земельный участок, на котором была расположена скважина, к собственности муниципального образования (см. Определение ВАС РФ от 01.11.2012 N ВАС-13811/12 по делу N А35-6339/2011).
<117> Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 24.09.2020 N Ф10-3157/2020 по делу N А83-4114/2019.
