Статья 1.1. Правовое регулирование отношений недропользования
Комментарий к статье 1.1
1. Комментируемая статья закрепляет разграничение предметов ведения и полномочий в сфере государственного регулирования отношений недропользования между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, что соответствует положениям ст. 72 Конституции, согласно которой вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к предмету совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.
Основной Закон таким образом определяет, что принимаемые на региональном уровне законы и иные нормативные правовые акты в сфере недропользования должны соответствовать федеральным законам.
Пример. Заместитель прокурора Архангельской области обратился с иском в Архангельский областной суд о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. п. 4, 5, пп. 4 п. 14 Административного регламента предоставления государственной услуги по переоформлению лицензий на пользование участками недр местного значения в Архангельской области, утв. Постановлением Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 21.05.2012 N 11п.
В обоснование заявленных требований истец указал, что федеральное законодательство не допускает предоставление лицензий на пользование недрами физическим лицам, тогда как взаимосвязанные положения п. п. 4, 5 Административного регламента предоставляют любым без исключения физическим лицам право на переоформление лицензии на пользование участками недр местного значения. Необоснованное установление исключений из общего порядка для граждан по усмотрению органа государственной власти является коррупциогенным фактором.
Заявление заместителя прокурора Архангельской области было удовлетворено частично - пп. 4 п. 14 Административного регламента был признан противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу (см. Решение Архангельского областного суда от 28.04.2015 N 3-107/2015).
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет правомочие субъектов РФ в пределах своих полномочий принимать законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования, не противоречащие положениями Конституции, а также ст. 4 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 4).
В качестве примера регионального нормотворчества можно привести Закон Республики Коми от 20.02.2012 N 3-РЗ "О некоторых вопросах в области пользования участками недр местного значения на территории Республики Коми", которым детализируются полномочия Правительства Республики Коми в сфере регулирования отношений недропользования, в числе которых указаны:
- создание и ведение фондов геологической информации Республики Коми, установление порядка и условий использования геологической информации о недрах, обладателем которой является Республика Коми;
- участие в государственной экспертизе запасов полезных ископаемых и подземных вод, геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр;
- установление порядка пользования участками недр местного значения;
- защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;
- установление порядка оформления, переоформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения;
- установление порядка предоставления в пользование участков недр местного значения и др.
Согласно ст. 3 вышеназванного регионального Закона перечень полномочий Правительства Республики Коми в сфере регулирования отношений недропользования не является исчерпывающим, поскольку могут быть иные полномочия, отнесенные федеральным законодательством к ведению органов государственной власти субъектов РФ.
Положение о пользовании участками недр местного значения на территории Республики Коми утверждено Приказом Минприроды Республики Коми от 17.06.2020 N 1045.
На территории Чувашской Республики действует Порядок предоставления в пользование и пользования участками недр местного значения на территории Чувашской Республики, утв. Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 14.11.2016 N 464.
В Мурманской области полномочия органов государственной власти на территории региона регулируются в соответствии с Законом Мурманской области от 06.11.2009 N 1150-01-ЗМО. Согласно ст. 2 названного Закона к полномочиям Правительства Мурманской области в сфере недропользования относятся:
- принятие нормативных правовых актов в сфере недропользования, контроль за их исполнением;
- определение уполномоченного органа исполнительной власти Мурманской области в сфере недропользования;
- формирование совместно с Российской Федерацией регионального перечня полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым;
- установление порядка предоставления в пользование участков недр местного значения для геологического изучения общераспространенных полезных ископаемых, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для осуществления по совмещенной лицензии их геологического изучения, разведки и добычи, для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, для добычи подземных вод или для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод и их добычи, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- установление порядка оформления, переоформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения;
- представление Мурманской области в пределах полномочий, установленных Конституцией и федеральными законами, в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр;
- утверждение территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Мурманской области;
- регулирование других вопросов в области использования и охраны недр в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Мурманской области.
Пример. Постановлением Правительства Ярославской области от 26.12.2012 N 1515-п утвержден Перечень участков недр местного значения Ярославской области. В указанный Перечень под п. 8 в качестве участка недр местного значения было включено месторождение песчано-гравийных материалов с указанием географических координат местоположения.
ФГКУ "Управление лесного хозяйства и природопользования Министерства обороны Российской Федерации" и заместитель прокурора Ярославской области обратились в суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующим п. 8 Перечня, ссылаясь на его несоответствие требованиям комментируемого Закона. По мнению административных истцов, спорный участок недр не подлежал включению в перечень участков недр местного значения, так как является участком недр федерального значения. Данный земельный участок находится на праве постоянного бессрочного пользования ФГКУ "Центральное территориальное управление имущественных отношений Министерства обороны России" и используется в целях обороны страны.
Суд пришел к выводу о том, что оспариваемый акт в части включения в перечень песчано-гравийного месторождения принят Правительством Ярославской области с превышением полномочий, поскольку данное месторождение относится к участкам недр федерального значения в силу прямого указания п. 4 ч. 3 ст. 2.1 комментируемого Закона (см. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.04.2016 N 8-АПГ16-2).
3. Частью 3 комментируемой статьи определено, что органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.
Подробнее о полномочиях органов местного самоуправления см. комментарий к ст. 5.
Особая роль органов местного самоуправления прослеживается при реализации положений ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", согласно которому в отношении расположенного в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации участка недр требуется решение законодательного (представительного) органа субъекта РФ, на территории которого расположен такой участок недр, принятое с учетом интересов коренных малочисленных народов Российской Федерации, а также соответствующего органа местного самоуправления. Такой подход обусловлен необходимостью защиты прав коренного населения и сохранения традиционного природопользования.
Пример. По результатам проведенной прокуратурой проверки исполнения законодательства в сфере недропользования на территории Ярославской области установлено, что Администрацией г. Переславля-Залесского не приняты правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, не приняты административные регламенты проведения контрольных проверок, не определен орган, уполномоченный на их осуществление. В связи с этим в адрес главы городского округа Переславля-Залесского направлено представление об устранении нарушений федерального законодательства, причин и условий, им способствующих.
В ответ на данное представление письмом Администрации г. Переславля-Залесского сообщено, что контроль за использованием и охраной недр не является видом муниципального контроля, отнесенного к вопросам местного значения городского округа, в связи с чем не имеется оснований для принятия соответствующего правового акта.
Решением суда бездействие Администрации г. Переславля-Залесского, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного комментируемым Законом, было признано незаконным. Администрацию г. Переславля-Залесского обязали разработать и утвердить указанный правовой акт в месячный срок после вступления в законную силу решения суда (см. Решение Арбитражного суда Ярославской области от 30.12.2020 по делу N А82-9718/2020).
