Статья 1.2. Собственность на недра
Комментарий к статье 1.2
1. Комментируемая статья регулирует отношения, связанные с собственностью на недра. Данный правовой институт является комплексным (межотраслевым). Он включает в себя нормы нескольких отраслей права: конституционного, гражданского, горного, административного.
Изначально обратим внимание на то, что в законодательстве о недрах различных стран в настоящее время в соответствии с историческими, национальными, религиозными и иными традициями сложились различные трактовки права собственности на недра <4>.
--------------------------------
<4> См.: Сулейменов М.К. Избранные труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2006. С. 256 - 257.
В ч. 2 ст. 9 Конституции закреплено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Однако комментируемый Закон применительно к недрам устанавливает лишь одну возможную форму собственности - государственную. Как отмечает А.И. Перчик, комментируемый Закон установил государственную собственность на недра и их ресурсы, а использование недр может осуществляться предприятиями и организациями любой формы собственности, предусмотренной законодательством <5>. При этом недра как объект права собственности рассматриваются в качестве комплексного, включающего в себя составные части: подземное пространство земной коры, полезные ископаемые (минеральные ресурсы), энергетические и иные ресурсы.
--------------------------------
<5> См.: Перчик А.И. Основы горного права. М.: Недра, 1996. С. 46.
Субъектами государственной собственности являются Российская Федерация и субъекты РФ. Комментируемый Закон не содержит критериев разграничения государственной собственности на федеральную и региональную. Таким образом, данный объект, то есть недра, находится в неразграниченной государственной собственности, которая по своей сути не имеет собственника, то есть является бессубъектной.
Категория "право собственности" является цивилистической (гражданско-правовой), представляющей собой вид вещного (абсолютного) права. Также согласно ст. 130 ГК к недвижимости (недвижимым вещам, недвижимому имуществу) относятся не недра, а участки недр как индивидуально-определенные объекты, следовательно, и название данной статьи было бы корректно изменить на "Право собственности на участки недр". Таким образом, категория "недра" в сфере общественных отношений выступает в качестве объекта экологических (природоохранных) отношений, а категория "участок недр" - объект имущественных отношений (вещных и обязательственных).
Согласимся с позицией И.П. Пискова о том, что "подобно земле, которая в отличие от земельного участка не может служить объектом гражданских правоотношений, земные недра как таковые также не способны выступать в качестве объектов гражданских правоотношений, в том числе права собственности. Это объясняется тем, что только путем установления границ участок недр может быть обособлен от окружающих его недр и индивидуализирован. И только получив эти свойства - свойства вещи, участок недр может сделаться объектом права собственности и других гражданских прав" <6>.
--------------------------------
<6> См.: Писков И.П. Право собственности: актуальные проблемы / отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров; Ин-т законод. и сравнит. правоведения. М.: Статут, 2008. С. 382 - 383.
Распространение на недра и их ресурсы вещно-правового режима в принципе оценивается учеными неоднозначно. Представляется, что государственная собственность на недра не является правом собственности в классическом цивилистическом понимании. Оно, скорее, является выражением закрепленной в законодательстве о недрах в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции концепции народного достояния и служит цели обоснования права государства распоряжаться ресурсами недр, в том числе посредством лицензионно-разрешительной системы <7>.
--------------------------------
<7> См.: Арзуманова Л.Л., Лаптева А.В., Шнигер Д.О., Беляев М.А., Слесарев С.А. Комментарий к Федеральному закону от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (постатейный). М., 2018.
Как утверждает Б.Д. Клюкин, система государственной собственности имеет некоторые преимущества, поскольку она наделяет государство как защитника общих интересов правом устанавливать универсальные и общепризнанные правила пользования недрами на своей территории. Система государственной собственности позволяет государству как собственнику недр легко вмешиваться в отношения по недропользованию <8>.
--------------------------------
<8> Клюкин Б.Д. О совершенствовании права собственности на недра // Проблемы горного и экологического права в нефтегазовом комплексе. Вып. 1. М., 2001. С. 20.
Обращаясь к практике Конституционного Суда РФ <9>, хотелось бы уточнить, что корректнее в комментируемом Законе закрепить федеральную собственность, так как государственная форма требует разграничения на собственность Российской Федерации и субъектов РФ. По этому пути пошел законодатель в рамках лесного и водного законодательства, приняв в 2006 г. ЛК и ВК, в которых была установлена федеральная собственность на лесной фонд и водные объекты.
--------------------------------
<9> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П.
На наш взгляд, целесообразно в комментируемом Законе установить, что участки недр находятся в федеральной собственности, и исключить их из ст. 130 ГК в качестве недвижимого имущества, так деление вещей на движимые и недвижимые принципиально важно для целей государственной регистрации вещных прав на них и сделок с ними, а, как установлено в ч. 8 ст. 1 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", данные объекты не подпадают под его сферу деятельности. Опять можно обратиться к опыту в сфере иных природных объектов - в 2007 г. из ст. 130 ГК были изъяты в качестве недвижимого имущества обособленные водные объекты и леса и многолетние насаждения.
1.1. В комментируемой статье указано, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, что соответствует территориальной структуре государства.
Данные положения позволяют отнести принцип федерализма к принципам, на которых базируется право государственной собственности на недра. Он закреплен в ст. 72 Конституции, в соответствии с которой вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, а также законодательство о недрах отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ <10>.
--------------------------------
<10> См.: Морозова А.С. Конституционные принципы права государственной собственности на недра // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 2. С 50.
В комментируемой норме закрепляются правомочия собственника недр, которые он может осуществлять по своему усмотрению, совершая в отношении имущества любые действия, не противоречащие закону и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, конечно, принимая во внимание тот факт, что недра являются имуществом особого рода, представляющим собой компонент природной среды и общенародное достояние.
Отмечается, что особенности государства как сложного и многогранного субъекта права также обусловливают тот факт, что государство осуществляет свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению объектами собственности в специфических формах. Поскольку от имени государства в отношениях недропользования выступают соответствующие органы государственной власти в пределах их компетенции, реализация государством правомочий собственника недр тесно переплетается с государственным управлением <11>.
--------------------------------
<11> См.: Свиридова А.С. Право государственной собственности на недра в Российской Федерации: понятие, содержание и особенности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 8.
В научной литературе достаточно много дискутировали о соотношении понятий "управление государственной собственностью" и "правомочия собственника" <12>. Согласимся с позицией А.В. Винницкого, согласно которой управление, будучи урегулированным нормами права, становится управленческим правоотношением (а точнее, фактическим поведением управляющего субъекта в рамках правоотношения), приобретает специально-юридическое содержание, что исключает рассмотрение в качестве его объекта других отношений (отношений государственной собственности). Управление государственной собственностью является одним из направлений правоприменительной деятельности и подразумевает реализацию соответствующего вещного права <13>.
--------------------------------
<12> См., например: Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика: Сб. памяти С.А. Хохлова / отв. ред. М. Маковский. 1998. С. 216; Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. Спб., 2002. С. 95; Андреев В.К. Право государственной собственности в России. М., 2004. С. 153.
<13> См.: Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. М.: Статут, 2010. С. 69.
В рамках осуществления мер, связанных с управлением государственной собственностью на недра, Российская Федерация и ее субъекты на федеральном и региональном уровнях:
- осуществляют нормотворческие функции - принимают общеобязательные нормы и правила, законные и подзаконные акты;
- реализуют разрешительные функции - выдают лицензии;
- реализуют контрольные и надзорные функции за рациональным использованием недр.
2. В ч. 2 комментируемой статьи закреплено, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Указанная норма является гарантией недопущения возможности нахождения участков недр в иных формах собственности, кроме государственной.
В Определении Верховного Суда РФ от 30.05.2016 N 304-КГ16-4645 по делу N А27-2064/2012 констатируется, что участки недр изъяты из гражданского оборота, следовательно, право пользования ими также не отнесено к имущественным правам.
Как справедливо отмечает О.А. Жаркова, если пойти по пути отказа от имущественной природы права пользования недрами (притом, что это право имеет публично-правовую природу), то неясно, как будет осуществляться переход права пользования недрами в порядке ст. 17.1 комментируемого Закона. Отвечая на поставленный вопрос, автор приходит к выводу, что с практической точки зрения и, прежде всего, для целей налогообложения переход права пользования недрами целесообразно рассматривать как гражданско-правовую процедуру, однако если отказаться от имущественной природы права недропользования, то и возможность передачи такого права от одной компании другой станет весьма проблематичной, то есть данный сложный фактический состав сведется лишь к переоформлению лицензии <14>.
--------------------------------
<14> См.: Жаркова О.А. Рудименты и атавизмы закона о недрах // Петербуржский юрист. 2017. N 3 С. 42.
3. В ч. 3 комментируемой статьи установлено, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
Таким образом, полезные ископаемые переходят в собственность недропользователя согласно условиям лицензии только после осуществления их добычи в порядке, установленном законодательством о недрах, в соответствии с техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых после проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых.
Тем самым констатируется, что полезные ископаемые и иные ресурсы, извлеченные из недр, перестают с позиции Закона рассматриваться в качестве компонентов природной среды, а становятся вещами (имуществом) - объектами гражданских прав и, следовательно, они уже могут находиться не только в государственной, но в и иных формах собственности.
Лишь с момента извлечения из недр драгоценные металлы и камни приобретают физическую определенность и начинают фигурировать в гражданском обороте в качестве самостоятельных вещей. Поэтому добыча является основным первоначальным (по критерию правопреемства) способом приобретения права собственности на драгоценные металлы и камни, причем этот способ не предусмотрен отдельно в ст. 218 ГК <15>.
--------------------------------
<15> См.: Арзуманова Л.Л., Лаптева А.В., Шнигер Д.О., Беляев М.А., Слесарев С.А. Комментарий к Федеральному закону от 26.03.1998 N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (постатейный). М., 2018.
Таким образом, факт изъятия компонента природной среды из естественной экологической системы юридически трансформирует указанный объект из категории объекта экологических (природоохранных и природно-ресурсных) отношений в объект гражданских (имущественных) правоотношений.
В литературе отмечается неудачность конструкции ч. 3 комментируемой статьи, так как нечетко определено, с какого момента ресурсы недр переходят в собственность. Проблема обусловлена тем, что согласно ст. 210 ГК собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. То есть собственник получаемого ресурса недр при пользовании недрами несет ответственность за загрязнение окружающей среды по причине потерь в результате добычи полезного ископаемого, за деформационные процессы на прилегающих к используемому участку недр территориях из-за антропогенного воздействия на систему массива участка недр и т.д.
Методика определения момента перехода добываемого полезного ископаемого в собственность недропользователя отсутствует. В связи с этим также возникает проблема определения момента уплаты налога.
Например, налоговые органы выбрали в качестве объекта налогообложения не добываемое, а продаваемое минеральное сырье, посчитав при этом данные геологической службы об извлекаемом полезном ископаемом не имеющими правового значения (см., например, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 31.05.2006 N А26-7280/2005-211). Таких примеров можно привести множество (см., например, дело от 09.02.2007 N А74-3667/05-Ф02-274/07-С1, дело от 06.03.2006 N А74-2817/05-Ф02-730/06-С1 и т.п.) <16>.
--------------------------------
<16> См.: Дудиков М.В. О проблемах согласования права государственной собственности на недра с правомочием на добытые полезные ископаемые // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 57.
Как представляется, данная проблема может быть устранена путем включения в лицензию пункта, устанавливающего момент перехода права собственности на добытые полезные ископаемые.
Как отмечает С.А. Кимельман, представляются надуманными и лишенными экономического обоснования аргументы в пользу развития в России преимущественно только частной формы собственности на добытые полезные ископаемые, которая по достаточно распространенному мнению якобы более эффективна, чем государственная. На наш взгляд, первостепенную роль при выборе предпочтения той или иной формы собственности на добытые полезные ископаемые должна играть оценка экономической эффективности управления собственностью на добытые полезные ископаемые и доходов, полученных от владения собственностью на эти природные ресурсы. В зависимости от права собственности на добытые полезные ископаемые следует строить систему управления собственностью на недра и соответствующие ей рентные отношения в сфере недропользования <17>. На наш взгляд, с указанным нельзя не согласиться.
--------------------------------
<17> Кимельман С.А. К проблеме государственной собственности на недра // Имущественные отношения в РФ. 2011. N 1. С. 8.
