Статья 2. Государственный фонд недр
Комментарий к статье 2
1. Комментируемая статья посвящена государственному фонду недр и одному из самых главных принципов недропользования в Российской Федерации - пользованию недрами в интересах народов Российской Федерации.
Истоки указанного принципа берут свое начало в ч. 1 ст. 9 Конституции, согласно которой земля и другие природные ресурсы, в том числе и недра, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Понятие "государственный фонд недр" необходимо рассматривать в совокупности с понятием "недра", раскрытым в преамбуле комментируемого Закона. Определение понятия "недра", закрепленное в преамбуле, содержит сущностный признак недр как части земной коры, то есть компонента природной среды, и определяет их пространственные границы.
В свою очередь, понятие "государственный фонд недр" имеет административно-экономическое значение, так как определяет принадлежность всех недр как компонента окружающей среды государству, которое должно эффективно распоряжаться ими, учитывая интересы народа.
Согласно ч. 1 комментируемой статьи государственный фонд недр включает в себя все недра в границах Российской Федерации, а также недра за ее пределами - в границах континентального шельфа Российской Федерации. При этом не имеет значения, предоставлены участки недр в пользование или нет. В государственный фонд недр входят как участки недр, предоставленные в пользование, так и нераспределенная часть недр.
В нормативных правовых актах субъектов РФ можно встретить понятие "государственный фонд недр субъекта РФ". Например, в Законе Республики Саха (Якутия) от 02.07.1998 N 29-II "О недрах" имеется ст. 2 "Республиканский фонд недр", в которой указывается, что вопросы владения, пользования и распоряжения государственным фондом недр в интересах народов Республики Саха (Якутия) решаются Республикой Саха (Якутия) совместно с Российской Федерацией. Такая формулировка, по сути, не противоречит комментируемой статье. Однако имеются примеры судебной практики, которые признают в региональных нормативных правовых актах существование такого понятия, как "государственный фонд недр субъекта РФ", противоречием федеральному законодательству.
Пример. Статья 4 Кодекса Республики Башкортостан о недрах, которая указывала, что Республика Башкортостан может иметь государственный фонд недр, была признана противоречащей комментируемой статье (см. Определение Верховного суда РФ от 24.12.2002 по делу N 49-Г02-103).
Понятие "участок недр" в комментируемом Законе не раскрывается полностью. В ч. 1 комментируемой статьи абсолютно все участки недр, предоставленные в пользование, определены как геометризированные блоки недр. Однако в ч. 1 ст. 7 комментируемого Закона указывается, что участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризированного блока недр. Участок недр в виде горного отвода предоставляется для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья.
Владелец такого участка недр имеет исключительное право пользования им, и никто не вправе заниматься недропользованием в границах горного отвода без его согласия.
На практике в большинстве случаев границы горного отвода не совпадают в точности с границами предоставленного лицензионного участка недр. Это связано с тем, что участок недр представляет собой объект, предоставленный государством пользователю, на котором последний разворачивает свою хозяйственную деятельность и разрабатывает соответствующий технический проект, который и определяет будущие границы горного отвода. Согласно техническому проекту Ростехнадзором предоставляется горноотводный акт, устанавливающий границы горного отвода, которые имеют значение для обеспечения безопасности и рациональности проводимых работ.
В ч. 5 ст. 7 комментируемого Закона указывается, что участку недр, предоставленному для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), придается статус геологического отвода, однако не указано, что такой участок недр является геометризированным блоком недр.
В любом случае согласно ст. 7 каждый участок недр имеет точные границы, что позволяет его обособить от иных участков недр и нераспределенной части недр и что в этом смысле соответствует ч. 1 комментируемой статьи о том, что все участки недр представляют собой геометризированные блоки недр.
Участки недр, предоставленные в пользование, то есть те участки недр, которые в настоящий момент получены конкретными пользователями недр для любого вида пользования, и участки недр, предоставляемые в пользование, то есть те участки недр, которые имеют свои границы и включены в перечни участков недр для представления в будущем в пользование, комментируемый Закон разделяет на три группы:
1) участки недр федерального значения;
2) участки недр местного значения;
3) участки недр, которые не относятся к первым двум группам, но предоставляются в пользование для разных целей.
Законодатель не дал самостоятельного названия третьей группе участков недр. В комментируемом Законе обычно используется длинное словосочетание "участки недр, за исключением участков недр федерального значения, участков недр местного значения" или "участки недр, не отнесенные к участкам недр федерального значения, участкам недр местного значения". С точки зрения юридической техники такое длинное словосочетание весьма непрактично.
Указанное разделение участков недр на три категории необходимо с целью разграничения полномочий государственных органов федерального и регионального уровня по управлению государственным фондом недр в зависимости от экономической ценности месторождений полезных ископаемых на участке недр.
В комментируемом Законе упоминаются также участки недр, которые не относятся к вышеуказанным категориям и которые не предоставляются в пользование на основании какого-либо специального правоустанавливающего документа, а используются физическими и юридическими лицами в силу прямого указания об этом в комментируемом Законе. Статья 19 комментируемого Закона предоставляет право владельцам земельных участков пользоваться в пределах границ их земельных участков недрами для своих нужд в указанном порядке. Статья 19.2 комментируемого Закона предоставляет право садоводческим некоммерческим товариществам и огородническим некоммерческим товариществам использовать участок недр в границах их территории ведения для добычи подземных вод. Так как границы недр, используемых в указанных случаях, можно определить точно согласно границам земельных участков, то стоит определить, что речь идет о геометризированных блоках недр - участках недр.
Стоит отметить, что с позиции ст. 130 ГК участок недр прямо определен как недвижимое имущество независимо от отнесения его к какой-либо группе: федерального значения, местного значения или к иным участкам недр.
Таким образом, участки недр представляют собой объекты гражданских прав, которые в силу прямого указания в Законе принадлежат на праве собственности государству. В связи с этим государственный фонд недр объединяет всю совокупность участков недр - недвижимого имущества Российской Федерации для его эффективного использования путем предоставления в пользование юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям на основании специального правоустанавливающего акта или в силу прямого указания настоящего Закона.
Нераспределенная часть недр представляет собой все, что не предоставлено в пользование, то есть это большая часть государственного фонда недр, по своей сущности - нераспределенное государственное имущество.
Порядок пользования участками недр континентального шельфа определяется в совокупности нормами комментируемого Закона и ФЗ "О континентальном шельфе", в ст. 1 которого дается определение континентального шельфа Российской Федерации, под которым понимаются как морское дно, так и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка (продолжение континентального массива России).
Внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль. Если же подводная окраина материка более 200 морских миль от указанных исходных линий, то внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права (см. ст. 77 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.).
Положения о континентальном шельфе распространяются на острова Российской Федерации, а не только на часть материка.
Согласно п. 3 ч. 3 ст. 2.1 комментируемого Закона участки недр континентального шельфа отнесены к категории участков недр федерального значения. Порядок предоставления в пользование таких участков недр осуществляется с учетом ст. ст. 7, 8 и 9 ФЗ "О континентальном шельфе".
2. Часть 2 комментируемой статьи более подробно раскрывает конституционные основы взаимодействия Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам недропользования.
Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Согласно п. п. "в" и "г" ч. 1 ст. 71 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также вопросы разграничения государственной собственности.
В соответствии со ст. 1.2 настоящего Закона недра в пределах границ Российской Федерации являются государственной собственностью. Следует особенно подчеркнуть, что триаду правомочий, составляющих право государственной собственности (владение, пользование и распоряжение), Российская Федерация может осуществлять совместно с субъектами РФ. Поэтому следует вести речь о совместной государственной собственности. Стоит отметить, что в научной литературе относительно права государственной собственности на недра весьма много дискуссий; правовая природа такого права собственности не определена до настоящего времени.
Государственный фонд недр включает в себя не только недра, находящиеся в совместной государственной собственности Российской Федерации и субъектов РФ, но и недра континентального шельфа, на которые не имеется права собственности. Согласно ч. 2 комментируемой статьи совместное владение, пользование и распоряжение осуществляются только в пределах территории Российской Федерации. При буквальном толковании данной нормы можно прийти к выводу, что вопросы пользования недрами на континентальном шельфе относятся к ведению Российской Федерации.
3. Часть 3 комментируемой статьи кратко определяет компетенцию федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
В частности, в статье предусматривается необходимость исследования недр, входящих в государственный фонд недр, посредством утверждения государственных программ геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр. Такого рода программы принимаются как на федеральном уровне уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, так и на региональном уровне органами исполнительной власти субъектов РФ. Данные программы финансируются за счет средств соответствующих бюджетов.
В настоящее время на федеральном уровне действует подпрограмма 1 "Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр" Государственной программы "Воспроизводство и использование природных ресурсов", утв. Постановлением Правительства от 15.04.2014 N 322. Данной Программой поставлены задачи по повышению геологической изученности территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, Арктики, Антарктики и Мирового океана, получению геологической информации, воспроизводству минерально-сырьевой базы, рациональному использованию минерально-сырьевых ресурсов, а также геологическому изучению и оценке минерально-сырьевого потенциала Мирового океана.
Стоит отметить, что в 90-х и в начале 2000-х гг. практически в каждом субъекте РФ была региональная государственная программа по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы. В настоящее время только в некоторых перспективных субъектах РФ в области воспроизводства минерально-сырьевой базы утверждены соответствующие программы.
Указанные программы утверждаются по представлению федерального органа управления государственным фондом недр. Например, Указом Главы Республики Саха (Якутия) от 13.12.2020 N 889 утверждена государственная программа Республики Саха (Якутия) "Развитие промышленности и воспроизводство минерально-сырьевой базы в Республике Саха (Якутия) на 2020 - 2024 годы".
Политика государства настроена на привлечение частных инвестиций в геолого-разведочную отрасль. Однако такой подход не учитывает рисковый характер деятельности, высокие затраты инвесторов в связи с тяжелыми климатическими условиями и неразвитой инфраструктурой в большинстве перспективных субъектов РФ. Тем не менее проблема истощения минерально-сырьевой базы с каждым годом усугубляется.
В комментируемой статье отмечается, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей среды под контролем органов представительной власти. Этой нормой подчеркивается значение и роль органов представительной власти относительно контроля за органами исполнительной власти в области недропользования. Органы представительной власти по своему смыслу являются представителями единственного источника власти в Российской Федерации - народа России, в интересах которого должны приниматься управленческие решения в области владения, пользования и распоряжения государственным фондом недр.
