Статья 39. Система платежей при пользовании недрами
Комментарий к статье 39
1. Земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности населения не только нашей страны, но и всего мира. Совершенно очевидно, что без этой основы существование человечества окажется невозможным. Именно в силу своей значимости для человечества природные ресурсы взяты под особый контроль государств - суверенов соответствующих территорий. В Российской Федерации особый статус природных ресурсов закреплен в Конституции (ст. 9), а недра и содержащиеся в них полезные ископаемые и иные ресурсы признаются находящимися в собственности государства (ст. 1.2 комментируемого Закона).
Доступ к недрам иным лицам может быть разрешен, однако государство, предоставляя в пользование недра и иные природные ресурсы частным лицам, осуществляет это на принципах платности, реализуя свое право на так называемый рентный доход, который образуется в результате разработки и освоения недр их пользователями. Данный принцип закреплен в ст. 3 ФЗ "Об охране окружающей среды" и находит свое выражение в комментируемой статье.
Обратим внимание, что, хотя напрямую указанный принцип в комментируемом Законе не поименован, Конституционный Суд РФ в Определении от 06.10.2015 N 2314-О фактически устранил этот недочет, указав, что одним из принципов пользования недрами, установленных комментируемым Законом, является принцип платности. Указанный принцип проявляется в виде установления системы платежей при пользовании недрами, закрепленный в комментируемой статье. Таким образом, цель статьи - определить систему платежей, которые уплачиваются недропользователями.
2. С момента принятия комментируемого Закона в 1992 г. система платежей за пользование недрами претерпевала изменения и эволюционировала. Первоначально она состояла из следующих видов платежей:
- сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдача лицензий;
- платежи за пользование недрами;
- отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
- акцизы.
После реформирования налогового законодательства в 2001 г. и введения налога на добычу полезных ископаемых акцизы и отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы были упразднены, а платежи за пользование недрами разделены на разовые и регулярные. Кроме того, в системе платежей появилась плата за геологическую информацию о недрах. В 2009 и 2011 гг. сбор за выдачу лицензий и, соответственно, плата за геологическую информацию были также упразднены.
Редакция комментируемого Закона, действующая с 1 января 2022 г., устанавливает следующие платежи при пользовании недрами:
1) разовый платеж за пользование недрами;
2) регулярные платежи за пользование недрами;
3) сбор за участие в аукционе.
3. Данные платежи за пользование недрами имеют неналоговый характер - они являются публично-правовыми, но вместе с тем не обладают теми признаками, которые присущи налогам и сборам, конституционно-правовой смысл которых был выведен Конституционным Судом РФ в своем Постановлении от 11.11.1997 N 16-П. Сбор за участие в аукционе, хоть и поименован как "сбор", также не является им в смысле налогового законодательства и носит компенсационный характер, так как направлен на возмещение лицами, планирующими получить недра в пользование, затрат государства на проведение аукциона.
Помимо данных платежей, недропользователи обязаны также уплачивать налоги и сборы, которые предусмотрены налоговым законодательством, о чем указано в ч. 2 комментируемой статьи. Данная норма носит отсылочный характер, то есть для определения того, какие налоги и сборы недропользователь обязан платить, необходимо обратиться к тем законам, на которые в ней сделана отсылка. Здесь это налоговое законодательство, которое в соответствии с п. 1 ст. 1 НК состоит из упомянутого Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах, сборах, страховых взносах.
Основным налогом, который подлежит уплате только пользователями недр, является налог на добычу полезных ископаемых, предусмотренный гл. 26 НК, суть которого заключается в изъятии природной и экономической ренты в доход государства. При этом недропользователь не освобождается от иных предусмотренных налогов и сборов.
4. В ч. 3 комментируемой статьи законодатель определяет систему платежей для тех пользователей недр, которые являются стороной соглашений о разделе продукции. Эта норма является отсылочной, то есть конкретные платежи для таких недропользователей устанавливаются другими нормами.
В частности, конкретные платежи определяются в соответствии с законодательством, регулирующим отношения, возникающие по поводу соглашений о разделе продукции и которым установлены основные правовые условия таких соглашений. В настоящее время это ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", в ст. 13 которого определен перечень платежей, который уплачивает недропользователь (инвестор):
- разовые платежи за пользование недрами при наступлении событий, определенных в соглашении и лицензии (бонусы);
- ежегодные платежи за договорную акваторию и участки морского дна, уплачиваемые в порядке, установленном соглашением о разделе продукции;
- сбор за участие в конкурсе (аукционе);
- сбор за выдачу лицензии;
- регулярные платежи за пользование недрами (ренталс);
- компенсация расходов государства на поиски и разведку полезных ископаемых;
- компенсация ущерба, причиняемого в результате выполнения работ по соглашению коренным малочисленным народам в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.
5. Часть 4 комментируемой статьи определяет правила налогообложения недропользователей при исполнении соглашений о разделе продукции и предусматривает отсылку к законодательству, устанавливающую такую систему налогообложения. Это, в частности, налоговое законодательство и ФЗ "О соглашениях о разделе продукции".
Одним из условий соглашения о разделе продукции является порядок раздела добытого минерального сырья. В случае коммерческого успеха проекта как инвестор, так и государство получают определенную прибыль. Получая часть продукции или ее денежный эквивалент, государство, таким образом, изымает природную и экономическую ренту. При этом некоторые налоги и сборы, которые взимаются с недропользователя, занимающегося добычей минерального сырья на общих основаниях, не взимаются с пользователей недр, являющихся стороной соглашения о разделе продукции, поскольку они заменяются непосредственным разделом продукции.
Система налогообложения при исполнении соглашений о разделе продукции довольно сложная, но вместе с тем при надлежащем подходе она является выгодной для инвесторов. Задача государства - привлечь инвестиции в экономику, добыть трудноизвлекаемые запасы, поскольку государство, например, не обладает соответствующими технологиями или ресурсами. Задача инвестора - заработать прибыль. Поэтому государство создает условия по привлечению инвесторов для решения своих задач, используя при этом различные механизмы, одним из которых является сотрудничество на условиях соглашения о разделе продукции с особым режимом налогообложения.
Необходимо отметить, что подобного рода льготы для частных инвесторов в нашей стране предоставлялись и ранее, только отличалось в разные исторические периоды их содержание. Например, российское государство начало активно привлекать инвесторов для добычи минерального сырья с XVII в., предоставляя жалованные грамоты по строительству заводов и добыче железных и иных руд. Этот период связан с переходом от промысла к мануфактурам, когда государство, не обладавшее соответствующими знаниями и опытом, активно привлекало иностранцев, предоставляя им определенные льготы и привилегии. Так, в 1664 г. жалованная грамота была предоставлена Петру Марселиусу и Филимону Акеме на добычу железа и строительство соответствующих заводов за их собственный счет. Взамен государство освобождало их от всякого рода оброков и пошлин на 20 лет и обеспечивало покупку в казну произведенной продукции, а то, что не принималось государством, они могли реализовывать на сторону <136>.
--------------------------------
<136> См.: Ландау Б.А. Концессионное право Союза ССР. М., 1925. С. 10 - 11.
Соглашение о разделе продукции, являясь одной из форм публично-частного партнерства в широком смысле этого понятия, используется государством в редких случаях, когда собственными силами извлечь то или иное минеральное сырье затруднительно на базе имеющихся технологий и опыта.
Часть 4 комментируемой статьи закрепляет также правило о распределении полученной государством в результате раздела произведенной продукции или ее стоимостного эквивалента между Российской Федерацией и субъектом РФ, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр. Такое распределение осуществляется на основе договоров, заключаемых между соответствующими исполнительными органами Российской Федерации и субъектов РФ.
Следует отметить, что доходы, полученные от реализации соглашений о разделе продукции, полученные при добыче минерального сырья во внутренних морских водах, территориальном море и континентальном шельфе Российской Федерации, распределяются исключительно в федеральный бюджет, минуя бюджеты субъектов РФ, что предопределено особым статусом таких зон (ст. 10 ФЗ "О соглашениях о разделе продукции").
6. Части 5 и 6 комментируемой статьи устанавливают правила исчисления и уплаты платежей для вновь заключаемых соглашений о разделе продукции и тех соглашений, которые заключены до вступления в силу ФЗ "О соглашениях о разделе продукции".
В России по состоянию на 2021 гг. заключены и действуют три соглашения о разделе продукции по следующим проектам: "Харьягинское месторождение", "Сахалин-1" и "Сахалин-2". Все они были заключены еще до ФЗ "О соглашениях о разделе продукции". Эти соглашения заключены на условиях, отличных от тех, которые предусмотрены действующим законодательством, и для стабильности возникших отношений и защиты частных инвестиций к ним применяется так называемая стабилизационная оговорка ("дедушкина оговорка"). Ее суть сводится к тому, что заключенные соглашения подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями (п. 7 ст. 2 ФЗ "О соглашениях о разделе продукции").
Именно поэтому в ч. 5 и 6 комментируемой статьи содержится правило, что для вновь заключаемых соглашений о разделе продукции порядок, размеры и условия их взимания устанавливаются соответствующим соглашением о разделе продукции с учетом действующего законодательства. Однако для уже действующих соглашений применяются условия исчисления и уплаты платежей при пользовании недрами, установленные в указанных соглашениях.
В правоприменительной практике было достаточно много споров, связанных с платежами при пользовании недр по действующим проектам. Суды, руководствуясь соответствующей стабилизационной оговоркой, подтверждали, что должны применяться условия соглашения, даже если они не соответствуют действующему налоговому законодательству.
Пример. Компания обратилась в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании незаконным бездействия налогового органа, выразившегося в невозврате НДС за определенный период в сроки, установленные соглашением о разделе продукции (проект "Сахалин-2"). Первая инстанция в удовлетворении требований отказала. Суд апелляционной инстанции указал, что, учитывая наличие стабилизационной оговорки в отношении соглашения о разделе продукции по проекту "Сахалин-2", которая содержится как в самом соглашении, так и в законодательстве, правила возврата (возмещения) НДС устанавливаются только в самом соглашении и подлежат применению согласно его условиям (см. Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 27.10.2010 N Ф03-7297/2010 по делу А59-807/2010).
