Статья 39.1. Основания возникновения прав на земельные участки, предоставляемые из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности
Комментарий к статье 39.1
1. Комментируемая статья открывает гл. V.1, введенную в ЗК Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", существенно реформировавшим земельное законодательство и установившим новый порядок предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности (в том числе особенности приобретения указанными лицами земельных участков на торгах и без проведения торгов, а также за плату и бесплатно и др.).
В настоящей статье перечислены основания возникновения прав на земельные участки, предоставляемые из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В статье названы общие основания возникновения прав на земельные участки (решения органа государственной власти или органа местного самоуправления и договоры), а порядок, условия и особенности их предоставления правообладателям из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определены в последующих статьях данной главы ЗК.
1.1. Данный пункт, конкретизирующий одно из оснований возникновения прав на земельные участки, был введен в комментируемую статью Федеральным законом от 18 марта 2020 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". В нем речь идет, во-первых, о возникновении права собственности на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности; во-вторых, о том, что право собственности на такие участки возникает на основании решения Правительства РФ; в-третьих, о том, что собственниками таких земельных участков могут стать государственные корпорации и публично-правовая компания "Единый заказчик в сфере строительства".
Государственные корпорации относятся к некоммерческим организациям, основы их правового статуса определены ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". Правовое положение, цели деятельности, функции и полномочия публично-правовой компании "Единый заказчик в сфере строительства" определены Федеральным законом от 22 декабря 2020 г. N 435-ФЗ "О публично-правовой компании "Единый заказчик в сфере строительства" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. N 2395 утвержден устав, Правила назначения генерального директора, Положение о наблюдательном совете и иные правовые документы данной публично-правовой компании.
Четвертое конкретизирующее обстоятельство заключается в том, что земельные участки передаются в собственность названным юридическим лицам в качестве имущественного взноса Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Если земельные участки предоставляются названным юридическим лицам на указанных условиях, то правовые положения настоящей главы ЗК при этом не применяются.
Существуют следующие основания возникновения прав на земельные участки:
1) первыми в перечне оснований возникновения прав на земельные участки указаны решения органа государственной власти или органа местного самоуправления. Данные решения по своей природе являются ненормативными правовыми актами индивидуально-распорядительного характера. Принятие уполномоченным органом ненормативного акта (решения) о предоставлении земельного участка из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является обязательным элементом сложного юридического состава возникновения у заявителя права пользования земельным участком (см. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 июля 2014 г. N Ф07-3994/14 по делу N А56-20039/2012).
Статья 39.2 конкретизирует положения комментируемой статьи, определяя, кто является соответствующим уполномоченным органом: предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции, определенной в соответствии со ст. 9 - 11 ЗК (подробнее см. комментарий к ст. 39.2).
Решения органа государственной власти или органа местного самоуправления издаются в случаях предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование (последнее предусмотрено только для строго определенного круга юридических лиц, таких, например, как государственные и муниципальные учреждения, казенные предприятия и др., - см. комментарий к ст. 39.9). Конкретные случаи предоставления земельного участка гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно закреплены в ст. 39.5 ЗК, а особенности их предоставления отдельным категориям граждан на указанных условиях предусмотрены в ст. 39.19 ЗК (см. комментарии к ст. 39.5 и 39.19);
2) договор купли-продажи выступает основанием возникновения прав на земельные участки в случае предоставления таких участков в собственность за плату. Это естественно вытекает из положений ГК (ст. 454, 486, 549 и др.), определяющих правовой режим договора купли-продажи недвижимости. Одной из сторон такого договора будет выступать уполномоченный орган, другой - лицо, которому предоставляется земельный участок.
Случаи продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах и без проведения торгов предусмотрены в ст. 39.3 ЗК (см. комментарий к ст. 39.3).
Цена продажи земельного участка в случае заключения договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с положениями ст. 39.4 ЗК. В частности, она определяется по результатам аукциона или в размере начальной цены предмета аукциона при заключении договора с лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе, с заявителем, признанным единственным участником аукциона, либо с единственным принявшим участие в аукционе его участником (см. комментарий к ст. 39.4).
Подготовка, организация и проведение аукциона по продаже земельного участка урегулированы положениями ст. 39.11, 39.12, 39.13 ЗК, а предоставление земельного участка в собственность без проведения торгов урегулированы ст. 39.14, 39.15, 39.17 ЗК (см. комментарии к указанным статьям).
Следует учитывать, что согласно положениям ЗК (п. 2 ст. 25) государственная регистрация сделок с земельными участками обязательна в случаях, указанных в федеральных законах. Согласно п. 1 ст. 551 ГК переход права собственности на недвижимость по договору продажи недвижимости к покупателю подлежит государственной регистрации. Это значит, что право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом (п. 2 ст. 223 ГК);
3) основанием для предоставления земельного участка является также договор аренды. Особенности договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, развивающие положения параграфа 1 гл. 34 "Аренда" ГК, предусмотрены ст. 39.8 ЗК (см. комментарий к ст. 39.8). Одной из сторон такого договора выступает уполномоченный орган, другой - лицо, которому предоставляется земельный участок.
Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду производится на торгах (по общему правилу) либо без проведения торгов в случаях, предусмотренных ст. 39.6 ЗК (см. комментарий к ст. 39.6). В связи с этим, если договор аренды земельного участка, который мог быть предоставлен гражданину только по результатам торгов, был заключен на новый срок без проведения торгов, он является ничтожным (ст. 168 ГК). Данный вывод вытекает также из положений п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 17 ноября 2011 г. N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды".
Подготовка, организация и проведение аукциона на право заключения договора аренды земельного участка урегулированы положениями ст. 39.11, 39.12, 39.13 ЗК, а предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов регламентировано ст. 39.14, 39.15, 39.17 ЗК. Размер арендной платы за земельный участок определяется в соответствии со ст. 39.7 ЗК (см. комментарии к указанным статьям).
Согласно п. 2 ст. 26 ЗК договоры аренды (или субаренды) земельного участка, безвозмездного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
4) еще одним основанием для предоставления земельного участка является договор безвозмездного пользования земельным участком в случаях, когда участок предоставляется на указанных условиях. Порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование, основанный на положениях гл. 36 "Безвозмездное пользование" ГК, определен в ст. 39.10 ЗК (см. комментарий к ст. 39.10).
Данный договор заключается между имеющим соответствующее право гражданином и юридическим лицом, с одной стороны, и уполномоченным органом, а в случае предоставления служебных наделов работникам организаций - организацией, которой земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, с другой стороны.
2. В п. 2 комментируемой статьи содержатся ограничения на продажу находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений.
Согласно ст. 7 ЗК земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением (7 категорий). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства определены ст. 37 ГрК. Виды разрешенного использования устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне. Установление основных видов разрешенного использования является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент. Информация об основных, условно разрешенных и вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка, установленных в соответствии с ГрК, содержится в градостроительном плане земельного участка (подп. 5 п. 3 ст. 57.3 ГрК).
По общему правилу продажа земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, не допускается. Исключения предусмотрены:
1) для случаев, указанных в п. 2 ст. 39.3 ЗК (перечислены случаи продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов);
2) для случаев проведения аукционов по продаже таких земельных участков в соответствии со ст. 39.18 ЗК (предоставление земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, а также гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности).
Пример. Ш. обратился в суд с требованием о признании незаконным решения органа местного самоуправления. Ему было отказано в предоставлении земельного участка в собственность за плату со ссылкой на то, что согласно копии кадастрового паспорта участок имеет вид разрешенного использования "для строительства многоэтажных и среднеэтажных жилых домов и для эксплуатации гостиницы" и на нем расположены объекты капитального строительства, собственником которых заявитель не является. Судом требование Ш. было удовлетворено, так как заявитель является арендатором земельного участка и согласно кадастровому паспорту этого участка на нем расположено принадлежащее заявителю на праве собственности нежилое здание, иные объекты капитального строительства на земельном участке отсутствуют.
При таких обстоятельствах, руководствуясь п. 2 ст. 39.1 ЗК, а также исходя из подп. 6 п. 2 ст. 39.3 и п. 1 ст. 39.20 ЗК, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что видом разрешенного использования земельного участка исключительное право Ш. на приобретение этого участка в собственность ограничено быть не может (см. Определение Верховного Суда РФ от 3 августа 2016 г. N 18-КГ16-74).
3. Пункт 3 комментируемой статьи содержит отсылочную норму о том, что положения настоящей главы ЗК применяются к отношениям, связанным с предоставлением в аренду, безвозмездное пользование земельных участков в составе земель лесного фонда, если ЛК РФ не установлены иные условия и особенности предоставления в аренду, безвозмездное пользование земельных участков в составе земель лесного фонда.
Согласно ст. 101 ЗК и ст. 6.1 ЛК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, пустыри, прогалины и другие) и нелесные земли, состав которых устанавливается лесным законодательством, просеки, дороги, болота, каменистые россыпи и др.
Согласно ст. 8 ЛК лесные участки в составе земель лесного фонда могут находиться исключительно в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.
ЛК, помимо положений о землях, на которых располагаются леса (ст. 6), о понятии лесного участка (ст. 7), содержит специальные правовые нормы, регулирующие предоставление гражданам и юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (на условиях аренды, постоянного (бессрочного) или безвозмездного пользования), а также проведение аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений (гл. 6 и 8 ЛК).
В ЛК также указывается на применение положений ЗК к данным правоотношениям: так, согласно ч. 4 и 5 ст. 71 ЛК к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК и ЗК, предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование юридическим лицам и в безвозмездное пользование гражданам осуществляется в порядке, установленном ЗК, - если иное не предусмотрено ЛК.
