Статья 39.10. Предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование
Комментарий к статье 39.10
1. В комментируемой статье установлены основные правовые положения о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование. В отличие от ранее существовавшего в этой сфере правового порядка, ныне единственным основанием возникновения права пользования земельным участком является договор безвозмездного пользования таким участком.
Характерно также, что данная статья находится в системной связи со ст. 24 ЗК, в которой, в частности, сказано, что в безвозмездное пользование могут предоставляться земельные участки, находящиеся не только в собственности граждан или юридических лиц, но и в государственной и муниципальной собственности (п. 1).
В соответствии с п. 1.1 ст. 24 ЗК договор безвозмездного пользования земельным участком заключается в соответствии с ГК и ЗК. Комментируемая статья содержит специальные нормы, конкретизирующие правила гл. 36 "Безвозмездное пользование" ГК (ст. 689 - 701) по отношению к такому виду имущества, как земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
В п. 1 статьи конкретизируется состав участников (субъектов) договора безвозмездного пользования земельным участком со стороны ссудодателя. Как правило, это уполномоченный орган - то есть, как установлено ст. 39.2 ЗК, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, действующие в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9 - 11 ЗК.
Стороной договора (ссудодателем) в случае предоставления гражданину земельного участка в виде служебного надела на время установления трудовых отношений может быть также организация, которой земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование. Случаи выделения служебных наделов работникам организаций предусмотрены ст. 24 ЗК (см. подробнее п. 2.2 комментария к настоящей статье). Как уже отмечалось, передача земельного участка в безвозмездное пользование гражданину в виде служебного надела в соответствии с ЗК является одним из двух возможных способов распоряжения земельным участком для лиц, которым земельные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования (подробнее см. комментарий к ст. 39.9).
2. В п. 2 комментируемой статьи содержится достаточно большой перечень видов (групп) субъектов права безвозмездного пользования (ссудополучателей по такому договору), а также определяются сроки и иные условия предоставления земельных участков в безвозмездное пользование.
В 8 из 23 пунктов данного перечня предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование предусмотрено для граждан, в остальных случаях - для различных юридических лиц (включая некоммерческие организации, религиозные организации и др.).
2.1. В подп. 1 п. 2 комментируемой статьи содержится отсылочная норма, согласно которой земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в безвозмездное пользование на срок до одного года лицам, указанным в п. 2 ст. 39.9 настоящего ЗК, то есть имеющим право на предоставление таких земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование. В числе таких лиц органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также имеющие непосредственное отношение к государству или муниципальным образованиям: государственные и муниципальные учреждения (бюджетные, казенные, автономные); казенные предприятия и центры исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий (подробнее см. п. 2 комментария к ст. 39.9).
2.2. В подп. 2 п. 2 комментируемой статьи предусмотрено предоставление земельных участков в виде служебных наделов работникам организаций на срок заключенного трудового договора. Конкретнее о порядке и условиях предоставления земельных наделов тем или иным категориям работников говорится в п. 2 ст. 24 ЗК, на которую сделана соответствующая ссылка в комментируемой статье, а также в п. 2 - 4 ст. 47 ЗК.
Решение о предоставлении служебного надела принимает не орган государственной власти или орган местного самоуправления, а организация, в которой работник осуществляет трудовую деятельность (см. п. 1 комментируемой статьи).
Служебные наделы могут предоставляться организациями своим работникам из земель, находящихся у них не только на праве собственности, но и на праве аренды, поскольку законодательство не содержит запрета на совершение арендатором подобных действий.
Предоставление земельного надела обычно осуществляется в целях сельскохозяйственного использования (земледелие, сенокошение и др.), как правило, из земель промышленности или иного специального назначения (например, из состава земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий).
Земельные участки в виде служебных наделов выделялись работникам и в советское время в соответствии со ст. 110 Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 г. До 1 марта 2015 г. действовало Постановление Совета Министров РСФСР от 20 марта 1965 г. N 369 "О служебных земельных наделах работников лесного хозяйства и лесной промышленности, охотничьих хозяйств, линейных работников железнодорожного транспорта, автомобильных дорог, речного флота".
В указанном Постановлении были также определены размеры служебных земельных наделов (пахотной земли и сенокоса), предоставляемых работникам на одну семью. Так, для работников лесного хозяйства, лесной промышленности и охотничьих хозяйств служебный надел пахотной земли предоставляется в размере до 0,30 га (в многолесных районах, перечень которых устанавливается исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, - до 0,50 га); надел для сенокоса выделяется в размере от 1,0 до 2,0 га. Для линейных работников автомобильных дорог и железнодорожного транспорта служебный надел пахотной земли выделяется в размере до 0,25 га; надел для сенокоса - до 1,0 га.
2.3. В подп. 3 и 4 п. 2 комментируемой статьи предусмотрены условия предоставления земельных участков в безвозмездное пользование религиозным организациям.
В подп. 3 речь идет о предоставлении земельных участков для размещения зданий, сооружений религиозного или благотворительного назначения на срок до 10 лет. Нужно обратить внимание, что земельный участок может предоставляться религиозной организации для размещения зданий и сооружений именно религиозного или благотворительного назначения, а не иного (о понятии религиозных организаций, имуществе религиозного, благотворительного назначения подробнее см. п. 2 комментария к ст. 39.5).
В подп. 4 говорится о случаях, когда на таких земельных участках расположены принадлежащие религиозным организациям на праве безвозмездного пользования здания, сооружения. Такое правило вытекает из принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ним объектов недвижимости, закрепленного в подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК. В то же время право безвозмездного пользования предоставляемым земельным участком не является безусловным и бессрочным. Земельный участок в данном случае предоставляется религиозной организации на срок действия принадлежащего ей права безвозмездного пользования зданием или сооружением, расположенным на данном земельном участке.
2.4. В подп. 5 п. 2 комментируемой статьи в качестве лиц, имеющих право на получение земельных участков в безвозмездное пользование, указаны лица, с которыми в соответствии с ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" заключены гражданско-правовые договоры на строительство или реконструкцию объектов недвижимости. Имеются в виду юридические лица и индивидуальные предприниматели, ставшие победителями конкурса на заключение контракта (договора) на строительство или реконструкцию объектов недвижимости, осуществляемые полностью за счет средств государственного бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта РФ) или местного бюджета.
Действие упомянутого Федерального закона в связи с заключением контрактов (договоров) на строительство или реконструкцию объектов недвижимости для обеспечения обороны страны и безопасности государства распространяется и на отношения в сфере государственного оборонного заказа, что логично вытекает из п. 1 ст. 2 ФЗ "О государственном оборонном заказе". В обоих случаях речь идет о предоставлении земельных участков лицам, заключившим договоры на строительство или реконструкцию объектов недвижимости для обеспечения государственных нужд.
Под объектами недвижимости, которые подлежат строительству или реконструкции, по смыслу комментируемой нормы понимаются здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, являющиеся объектами капитального строительства (см. п. 1 ст. 130 ГК, п. 10, 13, 14 ст. 1 ГрК).
Важно отметить, что земельный участок в таких случаях для строительства или реконструкции объектов недвижимости предоставляется на срок исполнения соответствующих гражданско-правовых договоров на подрядные строительные работы. В силу договора строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену (ч. 1 ст. 740 ГК). Подрядные строительные работы в контексте комментируемой нормы осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд (ст. 763 - 768 ГК). Основания и порядок заключения государственного или муниципального контракта определяются ст. 527 и 528 ГК. Сроки исполнения (действия) договоров подряда обычно определяются указанными в них сроками выполнения работ (ст. 708 ГК).
2.5. Подпункт 6 п. 2 комментируемой статьи предусматривает возможность предоставления земельного участка в безвозмездное пользование гражданину:
- для индивидуального жилищного строительства;
- для ведения личного подсобного хозяйства;
- для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.
Порядок, условия и особенности предоставления земельного участка гражданину для указанных целей установлены в ст. 39.18 ЗК. В соответствии с данной нормой земельный участок может быть предоставлен гражданину в безвозмездное пользование на срок не более чем шесть лет (подробнее см. комментарий к ст. 39.18).
По истечении же 5 лет со дня предоставления земельного участка в безвозмездное пользование для указанных целей данный участок гражданину может быть предоставлен в собственность бесплатно в соответствии с подп. 4 ст. 39.5 ЗК. Главное условие при этом состоит в том, что такой земельный участок должен быть в указанный период времени использован гражданином в соответствии с установленным разрешенным использованием, то есть в тех целях, для которых участок был предоставлен: для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства или ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (подробнее см. п. 4 комментария к ст. 39.5).
Еще одно важное условие предоставления земельных участков гражданам в безвозмездное пользование в указанных целях заключается в том, что это возможно в тех муниципальных образованиях, которые определены законом субъекта РФ. По большей части перечни таких муниципальных образований содержатся в общих региональных законах, регулирующих земельные отношения в субъекте РФ (например, см. Земельный кодекс Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2010 г. 888-З N 673-IV, Закон Хабаровского края от 29 июля 2015 г. N 104 "О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае"). Сегодня соответствующие положения имеются в законах практически всех субъектов РФ.
2.6. В подп. 7 (как и в предыдущем) предусмотрено предоставление земельного участка гражданину в безвозмездное пользование на срок не более чем 6 лет для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства. Данная норма действует лишь в муниципальных образованиях, которые определены законом субъекта РФ.
Дополнительным условием к вышеуказанным требованиям получения земельного участка в безвозмездное пользование является работа гражданина по основной должности (работе) в муниципальном образовании по специальности, которые определены законом субъекта РФ.
Комментируемая норма и существующая практика позволяют сказать, что федеральный законодатель предусмотрел достаточно широкие полномочия субъектов РФ по определению как перечня соответствующих муниципальных образований, так и "дефицитных" для сельской местности специальностей исходя из социально-экономической и демографической ситуации в конкретном регионе (врач, учитель, культурный работник и др.). Соответствующие законодательные акты, направленные на стимулирование закрепления молодых специалистов (врачей, педагогов и др.) на работе в сельской местности, приняты и действуют в подавляющем большинстве субъектов РФ.
Если гражданин в течение 5 лет использовал такой земельный участок в соответствии с установленным разрешенным использованием (а также имел основное место работы в муниципальном образовании и по специальности, которые определены законом субъекта РФ), он вправе получить данный земельный участок в собственность бесплатно (подробнее см. п. 5 комментария к ст. 39.5).
2.7. В подп. 8 п. 2 комментируемой статьи предусмотрено предоставление земельного участка в безвозмездное пользование гражданину в случае, если на земельном участке уже находится служебное жилое помещение в виде жилого дома, предоставленное этому гражданину.
Следует обратить внимание, во-первых, на то, что здесь речь идет о предоставленных гражданам служебных жилых помещениях, относящихся к жилым помещениям специализированного жилищного фонда (см. ст. 92 ЖК). В соответствии со ст. 93 ЖК служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным унитарным предприятием либо государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Земельный участок в данном случае предоставляется гражданину на срок права пользования таким жилым помещением в рамках соответствующего договора найма. Согласно ч. 3 ст. 104 ЖК договор найма служебного жилого помещения заключается на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождения на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта РФ или на выборной должности. Прекращение трудовых отношений либо пребывания на государственной должности или на выборной должности, а также увольнение со службы является основанием прекращения договора найма служебного жилого помещения.
Во-вторых, служебное жилое помещение должно быть предоставлено в виде жилого дома (а не отдельной квартиры), неразрывно связанного с землей. Такое основание права пользования земельным участком естественно, поскольку логично вытекает из принципа обеспечения единства судьбы земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости.
2.8. В соответствии с подп. 9 п. 2 комментируемой статьи земельные участки в безвозмездное пользование могут быть предоставлены гражданам в целях осуществления ими сельскохозяйственной деятельности (в том числе пчеловодства) для собственных нужд на лесных участках. Участок в данном случае может быть предоставлен на срок не более чем пять лет.
Здесь предоставление земельного участка обусловливается целями осуществления гражданами сельскохозяйственной деятельности. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" в п. 1 ст. 4 под сельскохозяйственным производством понимает совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказанию соответствующих услуг. Основными отраслями сельского хозяйства являются растениеводство и животноводство, в комментируемой норме упоминается также пчеловодство.
Согласно данной норме сельскохозяйственная деятельность должна осуществляться на лесных участках, то есть на землях лесного фонда. К таковым согласно ст. 101 ЗК относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).
2.9. В подп. 10 п. 2 комментируемой статьи предусматривается предоставление земельных участков в безвозмездное пользование на срок не более чем 5 лет гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования, не предусматривающего строительства зданий, сооружений. Речь здесь идет о земельных участках, которые включены в перечень земельных участков, предоставленных для нужд обороны и безопасности и временно не используемых для указанных нужд.
Во исполнение данной нормы ЗК Постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2015 г. N 1369 утверждены Правила утверждения перечня земельных участков, предоставленных для нужд обороны и безопасности и временно не используемых для указанных нужд, в целях предоставления таких земельных участков гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования, не предусматривающего строительства зданий и сооружений.
Правительством РФ также принято Постановление от 31 марта 2006 г. N 176 "Об утверждении Правил передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования".
Согласно установленному порядку перечни земельных участков формируются федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся организации, владеющие соответствующими участками, предоставленными для нужд обороны и безопасности и временно не используемыми для указанных нужд. При этом включение земельного участка в перечень допускается в случае, если его использование в указанных целях не будет препятствовать безопасному и бесперебойному функционированию объектов, предназначенных для выполнения задач в области обороны страны и безопасности государства, расположенных в границах такого земельного участка либо на прилегающих к нему земельных участках.
Помимо адреса (местоположения) земельного участка, в перечень включаются также сведения о кадастровом номере земельного участка, о виде разрешенного использования данного участка, о его площади и о категории земель, к которой относится земельный участок.
Утвержденный перечень подлежит размещению на официальном сайте федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в 2-недельный срок с даты его утверждения.
2.10. В подп. 11 и 12 п. 2 комментируемой статьи предусмотрены основания предоставления земельных участков в безвозмездное пользование:
1) садоводческим или огородническим некоммерческим товариществам, созданным гражданами для ведения соответственно садоводства или огородничества (подп. 11);
2) некоммерческим организациям, созданным гражданами в целях жилищного строительства (подп. 12).
Предоставление земельного участка некоммерческим садоводческим и огородническим товариществам для ведения садоводства или огородничества обусловливается необходимостью осуществления ряда обязательных мероприятий и действий, связанных с освоением предоставляемого земельного участка (разработка и утверждение проекта планировки и (или) проекта межевания территории и др.), условия о которых включаются в соответствующий договор безвозмездного пользования земельным участком (см. об этом п. 4 комментария к настоящей статье).
В настоящее время действует ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд", в соответствии с которым (ст. 4) в данной сфере из существующих форм некоммерческих организаций могут создаваться только садоводческие некоммерческие товарищества и огороднические некоммерческие товарищества, являющиеся видом товариществ собственников недвижимости (правовые основы организации и деятельности последних установлены ст. 123.12 - 123.14 ГК).
В настоящее время порядок предоставления садовых земельных участков и огородных земельных участков, образования земельных участков, расположенных в границах садоводства или огородничества, регулируется нормами гл. 5 (ст. 22, 23) ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд".
В связи с вступлением в силу ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд" с 1 января 2019 г. комментируемая статья дополнена п. 6 и 7, содержащими правила (формулы) определения предельных размеров земельных участков, предоставляемых для садоводства и огородничества (см. об этом п. 5 комментария к настоящей статье).
2.11. В подп. 12, как было отмечено, предусмотрено предоставление земельных участков в безвозмездное пользование некоммерческим организациям, созданным гражданами, в целях жилищного строительства. Сроки, на которые предоставляются земельные участки в целях жилищного строительства, и случаи, когда это осуществляется, определяются федеральными законами.
По ныне действующему жилищному законодательству некоммерческими организациями, которые могут создаваться и действовать в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, являются, прежде всего, жилищные и жилищно-строительные кооперативы (гл. 11 ЖК). В частности, жилищно-строительные кооперативы могут получать земельные участки в безвозмездное пользование в целях жилищного строительства и в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности выступать в качестве застройщика, обеспечивающего строительство многоквартирного жилого дома на данном участке (п. 3 ст. 110 ЖК). Однако такие кооперативы, созданные гражданами, не вправе осуществлять одновременно строительство более одного многоквартирного дома с количеством этажей более чем три.
Специализированные жилищно-строительные кооперативы, претендующие на получение земельных участков в безвозмездное пользование в целях жилищного строительства, могут создаваться в соответствии с п. 9.2 ст. 3 ФЗ "О введении в действие ЗК" и со ст. 16.5 ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства".
Предусмотрено, что земельные участки единого института развития могут быть переданы в безвозмездное пользование кооперативам, созданным в целях обеспечения жильем отдельных категорий граждан. Статьей 16.5 ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" регулируются особенности создания и деятельности таких жилищно-строительных кооперативов. Земельные участки единого института развития передаются кооперативам в безвозмездное пользование для строительства многоквартирных домов, жилых домов, в том числе объектов индивидуального жилищного строительства, и строительства объектов инженерной инфраструктуры в границах этих земельных участков.
Членами такого рода кооперативов могут быть граждане из числа лиц, которые:
- замещают должности федеральной государственной гражданской службы, проходят военную службу и (или) для которых работа в федеральных государственных органах, на федеральных государственных унитарных предприятиях, в федеральных государственных учреждениях, государственных научных центрах и федеральных государственных образовательных организациях, государственных академиях наук, государственных учреждениях, входящих в структуру Российской академии наук, организациях оборонно-промышленного комплекса является основной;
- являются работниками государственных или муниципальных образовательных организаций, организаций социального обслуживания, государственных или муниципальных учреждений здравоохранения, государственных или муниципальных учреждений культуры, находящихся в ведении субъекта РФ, и (или) гражданами, имеющими трех и более детей.
Конкретные категории граждан, имеющих право быть принятыми в члены таких жилищно-строительных кооперативов, определяют Правительство РФ и органы государственной власти субъектов РФ.
В частности, Постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2012 г. N 108 утвержден достаточно большой перечень категорий граждан, которые могут быть приняты в члены жилищно-строительных кооперативов, создаваемых в соответствии с отдельными федеральными законами, и оснований включения указанных граждан, а также граждан, имеющих 3 и более детей, в списки граждан, имеющих право быть принятыми в члены таких кооперативов. Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2013 г. N 376 установлены особые основания включения граждан, проживающих на территории Приморского края, в списки граждан, имеющих право быть принятыми в члены жилищно-строительных кооперативов, создаваемых в соответствии с отдельными федеральными законами.
Земельные участки, предназначенные для строительства жилых домов, передаются жилищно-строительным кооперативам в безвозмездное пользование на срок осуществления жилищного строительства (об особенностях действия данного правила см. п. 11 ст. 16.5 ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства").
Земельные участки могут предоставляться в безвозмездное пользование для жилищного строительства и другим некоммерческим организациям, указанным в подп. 15 п. 2 рассматриваемой статьи (см. п. 2.14 комментария к настоящей статье).
2.12. Подпункт 13 п. 2 настоящей статьи предусматривает возможность предоставления земельного участка в безвозмездное пользование лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, и их общинам в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Это обусловливается необходимостью размещения на предоставляемом земельном участке (на срок до 10 лет) зданий, сооружений, необходимых в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.
Если использование земельного участка в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока не предусматривает строительство на нем зданий, сооружений, то такое использование земельных участков лицами, относящимся к коренным малочисленным народам и их общинам в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности, допускается без предоставления земельных участков и установления сервитутов на основании и в соответствии с п. 1 ст. 39.33 ЗК.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока относятся народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.
Единый перечень коренных малочисленных народов России утвержден Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255. В комментируемой статье речь идет о коренных малочисленных народах Севера, Сибири и Дальнего Востока, перечень которых утвержден распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. N 536-р.
Общинами коренных малочисленных народов РФ признаются, как установлено ст. 123.16 ГК, добровольные объединения граждан, относящихся к коренным малочисленным народам РФ и объединившихся по кровнородственному и (или) территориально-соседскому признаку в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.
Что касается мест традиционного проживания и видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ, то перечни таких мест (по республикам, краям, областям и автономным округам) и видов деятельности утверждены распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 г. N 631-р. К видам традиционной хозяйственной деятельности отнесены: животноводство, в том числе оленеводство, овцеводство; заготовка и выделка шкур, шерсти, мяса, субпродуктов; собаководство; разведение зверей, переработка и реализация продукции звероводства; пчеловодство; рыболовство; промысловая охота; земледелие; заготовка древесины и др.
2.13. В подп. 14 п. 2 настоящей статьи предусмотрено предоставление земельных участков в безвозмездное пользование лицам, с которыми заключены государственные контракты на выполнение работ, оказание услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства, осуществляемых полностью за счет средств федерального бюджета. Порядок заключения таких контрактов предусмотрен ФЗ "О государственном оборонном заказе" и ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Это основание в значительной степени является схожим с предусмотренным в подп. 5 настоящей статьи, но не до степени смешения (см. п. 2.4 комментария к настоящей статье).
Получателями земельных участков здесь могут являться юридические лица и индивидуальные предприниматели, ставшие победителями конкурса на заключение государственного контракта на выполнение различных работ и оказание услуг (в подп. 5 говорится о заключении контракта, предметом которого является строительство или реконструкция объектов недвижимости). Такой государственный контракт должен заключаться только за счет средств федерального бюджета.
Государственный контракт согласно п. 6 ст. 3 ФЗ "О государственном оборонном заказе" - это договор, заключенный государственным заказчиком от имени Российской Федерации с головным исполнителем на поставки продукции по государственному оборонному заказу и предусматривающий обязательства сторон, их ответственность. Наряду с указанным Федеральным законом основания и порядок заключения государственного контракта определяются также ст. 527 и 528 ГК.
Важно отметить, что земельный участок в названных случаях предоставляется соответствующим лицам на срок исполнения заключенного государственного контракта.
2.14. Подпункт 15 п. 2 комментируемой статьи направлен на решение жилищной проблемы в стране и предусматривает предоставление земельных участков некоммерческим организациям, предусмотренным законом субъекта РФ и созданным субъектом РФ в целях осуществления жилищного строительства для обеспечения жилыми помещениями отдельных категорий граждан.
Здесь имеются в виду некоммерческие организации, создаваемые не самими гражданами (как предусмотрено в подп. 12 настоящей статьи), а непосредственно субъектами РФ в целях строительства жилых домов для предоставления жилых помещений в них отдельным категориям граждан. Категории граждан, потребности в жилье которых могут быть удовлетворены указанным способом, могут быть определены федеральным законом, указом Президента РФ, нормативным правовым актом Правительства РФ, законом субъекта РФ.
Например, Постановлением Совета министров Республики Крым от 15 февраля 2017 г. N 75 утверждены Порядок и условия приобретения гражданами жилья экономического класса, строящегося (построенного) на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляемых в безвозмездное пользование некоммерческой организации "Крымский республиканский фонд развития жилищного строительства и ипотечного кредитования" в целях жилищного строительства для обеспечения жилыми помещениями отдельных категорий граждан. Следует учитывать, что Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. N 506-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О содействии развитию жилищного строительства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" словосочетание "жилье экономического класса", ранее используемое в законодательстве, было заменено формулировкой "стандартное жилье".
Такие некоммерческие организации, имеющие право выступать в качестве застройщиков жилых домов на предоставляемых им земельных участках, могут создаваться в предусмотренных гражданским законодательством формах: фонды, государственные учреждения и др. Земельные участки таким некоммерческим организациям предоставляются на период осуществления жилищного строительства.
2.15. В подп. 16 п. 2 комментируемой статьи содержится норма, предусматривающая возможность вторичного предоставления земельного участка на указанном в статье основании в случае прекращения данного права в связи с изъятием ранее предоставленного земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Если право безвозмездного пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, прекращено в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, то взамен изъятого земельного участка правообладателю предоставляется другой земельный участок.
По сути, данный подпункт не является самостоятельным основанием предоставления земельного участка в безвозмездное пользование. Это своеобразный юридический механизм возмещения убытков и восстановления права на земельный участок в связи с его вынужденным изъятием у правообладателя.
Важно отметить, что новый земельный участок взамен изъятого должен предоставляться не на оставшийся срок безвозмездного пользования, а на срок, определяемый в соответствии с правилом, установленным п. 3 комментируемой статьи, то есть на новый срок (см. п. 3 комментария к настоящей статье).
Основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд установлены в ст. 49 ЗК, а сам порядок изъятия урегулирован нормами гл. VII.1 ЗК (ст. 56.2 - 56.12) (см. также п. 1.6 комментария к ст. 39.17).
2.16. В подп. 17 п. 2 комментируемой статьи содержится отсылочная норма, согласно которой земельный участок может быть предоставлен лицу в случае и в порядке, предусмотренных ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства". Согласно подп. 6.3 п. 3 ст. 3 данного Федерального закона в установленных решениями, поручениями или поручениями Президента РФ, Правительства РФ случаях земельные участки единого института развития (в том числе с расположенными на них объектами недвижимого имущества единого института развития в жилищной сфере) могут быть предоставлены в безвозмездное пользование юридическим лицам (либо публично-правовым образованиям - Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию).
Поэтому земельные участки, находящиеся в распоряжении единого института развития в жилищной сфере, могут быть предоставлены в безвозмездное пользование не только жилищно-строительным кооперативам (см. п. 2.11 комментария к настоящей статье), но и другим субъектам из числа указанных (ст. 16.1, 16.4, 16.6 и др. данного Федерального закона).
2.17. Подпункт 18 п. 2 содержит отсылочную норму об основаниях и порядке предоставления земельных участков гражданам в безвозмездное пользование в соответствии с ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне РФ и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ...".
Предоставление земельных участков гражданам в соответствии с названным Федеральным законом предусмотрено из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - в Республике Саха (Якутия), Камчатском крае, Приморском крае, Хабаровском крае Амурской области, Магаданской области, Сахалинской области, Еврейской автономной области, Чукотском автономном округе. Предоставление земельного участка в безвозмездное пользование по данному основанию возможно до 1 января 2035 г.
В соответствии с положениями названного Федерального закона (ч. 4 ст. 2) земельный участок предоставляется гражданину в безвозмездное пользование по его заявлению сроком на 5 лет на основании договора безвозмездного пользования земельным участком. Затем, как указано в ч. 5 ст. 2 данного Закона, по выбору гражданина земельный участок может быть предоставлен ему (при отсутствии оснований для отказа) в аренду, в собственность бесплатно или в собственность за плату.
Площадь земельного участка, предоставляемого в безвозмездное пользование в соответствии с названным Законом, не должна превышать 1 га на гражданина.
2.18. Подпункт 19 п. 2 комментируемой статьи предусматривает предоставление земельного участка в безвозмездное пользование Московскому фонду реновации жилой застройки, созданному городом федерального значения Москвой в целях реализации решения о реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве в соответствии с Законом РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации".
Условиями такого предоставления земельного участка в безвозмездное пользование являются следующие два законодательных требования:
- земельный участок должен находиться в собственности субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы;
- это должен быть земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, в случае, если на таком земельном участке не планируется строительство многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц по договорам участия в долевом строительстве в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".
В соответствии с Законом РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" (ст. 7.7) одной из функций Московского фонда реновации жилой застройки является участие в осуществлении инвестиционной деятельности, в том числе осуществление привлечения денежных средств граждан и юридических лиц для строительства (создания) многоквартирного дома на земельном участке, находящемся в собственности фонда, а также на земельном участке, переданном фонду по договору аренды земельного участка или по договору безвозмездного пользования земельным участком.
Особенности регулирования отдельных градостроительных и земельных отношений в целях реновации жилищного фонда в городе Москве предусмотрены ст. 7.2 названного Закона (см. также п. 2.35 комментария к ст. 39.6).
2.19. В подп. 20 п. 2 комментируемой статьи предусмотрено предоставление земельного участка в безвозмездное пользование акционерному обществу "Почта России" в соответствии с Федеральным законом от 29 июня 2018 г. N 171-ФЗ "Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия "Почта России", основах деятельности акционерного общества "Почта России" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
В связи с реорганизацией федерального государственного унитарного предприятия (ФГУП) "Почта России" и в соответствии со ст. 20 (п. 10) названного Федерального закона земельные участки и иные объекты недвижимого имущества, не включенные в передаточный акт при формировании уставного капитала акционерного общества "Почта России", передаются данному обществу в безвозмездное пользование на период до их внесения в качестве вклада Российской Федерации в уставный капитал акционерного общества "Почта России" с правом этого Общества на использование такого имущества, в том числе для сдачи его в аренду на период до дня оформления права.
2.20. Подпункт 21 п. 2 комментируемой статьи содержит норму о предоставлении земельного участка в безвозмездное пользование публично-правовой компании "Единый заказчик в сфере строительства" для обеспечения выполнения инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, включенных в программу деятельности указанной публично-правовой компании на текущий год и плановый период.
На основании и в соответствии с Федеральным законом от 22 декабря 2020 г. N 435-ФЗ "О публично-правовой компании "Единый заказчик в сфере строительства" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" названная компания может осуществлять функции застройщика и обеспечивать инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства. Поэтому ей может быть предоставлен земельный участок для осуществления указанных видов деятельности как в аренду (см. п. 2.39 комментария к ст. 39.6), так и в безвозмездное пользование.
В п. 4 ст. 7 указанного Федерального закона установлено, что Единый заказчик является застройщиком при выполнении реконструкции или капитального ремонта объекта, включенного в программу деятельности и расположенного на земельном участке, находящемся в государственной собственности и не предоставленном единому заказчику. В этом случае объект передается единому заказчику в безвозмездное пользование на время выполнения такой реконструкции или капитального ремонта по передаточному акту. Соответственно, в безвозмездное пользование может быть передан и земельный участок, на котором находится данный объект.
2.21. В подп. 22 п. 2 комментируемой статьи содержится норма о предоставлении земельного участка в безвозмездное пользование публично-правовой компании "Фонд развития территорий" для осуществления функций и полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 218-ФЗ "О публично-правовой компании "Фонд развития территорий" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
При этом определен ряд условий, при которых возможно предоставление земельного участка в безвозмездное пользование:
- если завершение строительства объектов незавершенного строительства (строительство объектов капитального строительства) на земельном участке, переданном (который может быть передан) указанной публично-правовой компании по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", невозможно в связи с наличием ограничений, установленных земельным и иным законодательством Российской Федерации;
- наличие упомянутых ограничений должно быть подтверждено федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство в соответствии с ГрК (см. также п. 2.40 и 2.41 комментария к ст. 39.6).
2.22. Последний на данное время подп. 23 п. 2 комментируемой статьи содержит норму о возможности предоставлении земельного участка в безвозмездное пользование публично-правовой компании "Роскадастр", что предусмотрено Федеральным законом от 30 декабря 2021 г. N 448-ФЗ "О публично-правовой компании "Роскадастр".
Предоставление земельного участка в безвозмездное пользование публично-правовой компании "Роскадастр" возможно в отношении тех земельных участков, которые ранее были предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования федеральным государственным учреждениям, реорганизация которых привела к учреждению публично-правовой компании "Роскадастр".
В ст. 12 названного Федерального закона предусмотрено, что земельные участки, предоставленные указанным учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования, считаются переданными публично-правовой компании "Роскадастр" в безвозмездное пользование на срок девять лет без проведения торгов. Соответственно, право постоянного (бессрочного) пользования указанными земельными участками прекращается со дня государственной регистрации компании или в случае реорганизации компании со дня завершения ее реорганизации. Государственная регистрация прекращения указанного права осуществляется по заявлению компании "Роскадастр".
3. В п. 3 и 3.1 настоящей статьи содержатся нормы о сроках предоставления земельных участков в безвозмездное пользование и их использования. Сущность общего правила (п. 3) заключается в том, что такой срок устанавливается по заявлению заинтересованного в получении земельного участка лица и закрепляется в соответствующем договоре.
Ограничения данного срока применительно к основаниям предоставления и субъекту получения земельного участка определены в соответствующих подпунктах п. 2 настоящей статьи. Так, в восьми случаях конкретные ограничения максимального срока безвозмездного пользования земельным участком выражены в годах: не более 1 года (подп. 1), не более 5 лет (подп. 9, 10, 11, 13), не более 6 лет (подп. 6, 7), не более 10 лет (подп. 3). В шести случаях ограничение выражается в указании на срок осуществления права (подп. 4, 8) или действия (исполнения) договора (подп. 2, 5, 14, 15). В остальных пяти случаях содержится отсылка к соответствующему закону, в котором установлены не только сроки, но и основания, а также порядок предоставления земельных участков в безвозмездное пользование.
Правило, изложенное в п. 3.1, касается включения дополнительного обязательства в договор безвозмездного пользования земельным участком и сроков выполнения решения о сносе самовольной постройки (либо решения о сносе самовольной постройки или ее приведения в соответствие с установленными требованиями), расположенной на данном земельном участке.
В случае если на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, в отношении которых принято решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, договор безвозмездного пользования таким земельным участком должен предусматривать обязательство лица, с которым заключается договор безвозмездного пользования таким земельным участком.
Кроме того, правообладатель земельного участка должен за свой счет и (или) с привлечением средств других лиц осуществить снос самовольной постройки в срок, не превышающий двенадцати месяцев, если было принято решение о сносе самовольной постройки. Если было принято решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, договор безвозмездного пользования земельным участком должен предусматривать обязательство указанного лица осуществить снос самовольной постройки или представить в орган местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения самовольной постройки (или если самовольная постройка расположена на межселенной территории) в орган местного самоуправления муниципального района утвержденную проектную документацию по реконструкции самовольной постройки в целях ее приведения в соответствие с установленными требованиями в срок, не превышающий двенадцати месяцев. Кроме того, в договоре правообладателю земельного участка должно быть предписано осуществить последующее приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями в срок, не превышающий трех лет.
В этом случае срок договора безвозмездного пользования земельным участком устанавливается также с учетом срока, необходимого для осуществления сноса самовольной постройки или реконструкции самовольной постройки в целях ее приведения в соответствие с установленными требованиями.
Определение самовольной постройки и правовые основы ее сноса либо приведения в соответствие с установленными параметрами представлены в ст. 222 ГК. Кроме того, рекомендации по правильному применению норм действующего законодательства при решении данного вопроса даны в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. N 22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (п. 22, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31) (см. также п. 4 комментария к ст. 39.8).
4. В п. 4 и 5 комментируемой статьи изложены дополнительные условия к содержанию договоров безвозмездного пользования земельными участками, предоставляемыми некоммерческим организациям (товариществам) для ведения огородничества или садоводства (см. п. 2.10 комментария к настоящей статье).
Они выражаются в том, что соответствующий договор должен предусматривать обязанность такой организации обеспечивать в отношении земельного участка:
1) подготовку проекта межевания территории (а если участок выделен для ведения садоводства, то также подготовку проекта планировки территории);
2) проведение кадастровых работ, необходимых для образования земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.
Порядок подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории и их содержание достаточно полно регулируются нормами гл. 5 ГрК.
После разработки документации по планировке и (или) межеванию территории, образования земельных участков и их распределения между членами некоммерческой организации (товарищества) такие земельные участки могут предоставляться членам данной организации (товарищества) в собственность или аренду без проведения торгов.
5. В п. 6 и 7 комментируемой статьи установлены правила расчета предельного размера земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, являющегося предметом договора безвозмездного пользования, заключаемого с садоводческим или огородническим некоммерческим товариществом.
Установлено, что он не может превышать площадь, рассчитанную как сумма площади земельных участков, которые будут образованы для предоставления членам садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества, и площади земельных участков общего назначения.
Дополнительно к этому в п. 7 предусмотрено, что в целях определения предельного размера земельного участка, указанного в п. 6 настоящей статьи, площадь земельных участков, которые будут образованы для предоставления членам садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества, определяется как произведение количества членов такого товарищества и установленного предельного максимального размера указанных земельных участков. При этом площадь земельных участков общего назначения определяется в размере от 20% до 25% площади земельных участков, которые будут образованы для предоставления членам садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества.
6. В последнем п. 8 комментируемой статьи установлена императивная норма о порядке внесения изменений в договор безвозмездного пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, в случае перераспределения земельного участка в установленном порядке.
Если после заключения договора безвозмездного пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется его перераспределение в установленном порядке (в соответствии с подп. 4 п. 1 ст. 39.27 ЗК), то внесение изменений в указанный договор безвозмездного пользования осуществляется при наличии соглашения между уполномоченными органами и лицами, которым предоставлены такие земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, как установлено п. 2.1 ст. 39.27 ЗК.
Соглашение о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должно содержать обязательство сторон по обеспечению образования земельных участков, включая распределение бремени расходов, связанных с выполнением кадастровых работ по образованию земельных участков, а также информацию о правах, возникающих на образуемые земельные участки (п. 6 ст. 39.27 ЗК).
