Статья 39.11. Подготовка и организация аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности
Комментарий к статье 39.11
1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает правило о том, что решение о проведении аукционов по продаже либо по предоставлению в аренду земельного участка из земель публичной собственности принимается уполномоченным органом, в том числе по заявлениям граждан или юридических лиц.
Уполномоченным органом согласно положениям ст. 39.2 ЗК являются исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков (см. комментарий к ст. 39.2).
В настоящее время практика показывает, что полномочие имеет значение не только применительно к наличию распорядительной компетенции, но и применительно к определению разрешенного вида использования земельного участка. Интересным в данной связи является следующее дело из судебной практики.
Пример. Из материалов дела следует, что решение о проведении аукциона принято региональным Минимуществом Приказом от 4 апреля 2019 г. N 841 "О проведении аукциона, открытого по составу участников и по форме подачи заявок, на право заключения договора аренды земельного участка с кадастровым номером 66:41:0204025:844". Организатором аукциона определен фонд имущественных отношений (подведомственное учреждение).
Распоряжением фонда от 8 августа 2019 г. N 126 назначен аукцион на право заключения договора аренды земельного участка из земель населенных пунктов с кадастровым N 66:41:0204025:844, расположенного в Свердловской области (разрешенное использование - многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) общей площадью 5 820 кв. м). При этом при рассмотрении дела установлено, что в отношении элемента планировочной структуры (микрорайон, квартал), куда включен данный земельный участок, Постановлением Администрации города Екатеринбурга утверждены проект планировки и проект межевания территории и установлен вид разрешенного использования - благоустройство и озеленение придомовых территорий многоэтажной жилой высотной застройки. Таким образом, состоялась конкуренция полномочия не по распоряжению земельным участком, а по закреплению его имманентного свойства - разрешенного вида использования (Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 18 сентября 2020 г. N Ф09-4750/20 по делу N А60-62452/2019).
Заметим вне рамок приведенного примера, что основным правилом в силу п. 2 ст. 39.1, п. 7 комментируемой статьи ЗК продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, не допускается.
Заявления граждан и юридических лиц, указанные в комментируемом пункте, относятся согласно положениям ст. 165.1 ГК к юридически значимым сообщениям. Согласно указанной норме заявления, уведомления, извещения, требования или иные юридически значимые сообщения, с которыми закон или сделка связывает гражданско-правовые последствия для другого лица, влекут для этого лица такие последствия с момента доставки соответствующего сообщения ему или его представителю. Сообщение считается доставленным и в тех случаях, если оно поступило лицу, которому оно направлено (адресату), но по обстоятельствам, зависящим от него, не было ему вручено или адресат не ознакомился с ним. Детальная регламентация процедуры подачи заявления произведена в п. 5 настоящей статьи.
В комментируемой норме говорится о принятии решений о проведении аукционов как на продажу земельного участка, так и на заключение договора аренды земельного участка. Представляется, что одновременное указание и на продажу земельного участка, и на право аренды земельного участка в одном заявлении является невозможным в связи с разными юридическими процедурами, проводимыми применительно к реализации земельного участка в собственность и предоставлению его в аренду.
Аукцион является одной из форм торгов как способа заключения договора согласно п. 4 ст. 447 ГК. Наряду с аукционом закон в качестве второй основной формы торгов называет конкурс. Победа на аукционе признается за лицом, предложившим наиболее высокую цену, а победителем конкурса должно быть лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.
Следует особо обратить внимание, что наличие заявлений граждан или юридических лиц не является необходимым условием для принятия решения о проведении аукциона уполномоченным органом. Пункт 4 настоящей статьи предусматривает, что проведение аукциона, а также образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона может осуществляться по инициативе заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица (подробнее см. п. 3 комментария к настоящей статье).
Тот факт, что конструкция комментируемой нормы предполагает в качестве диспозитивного начала проведения аукционов по продаже права собственности либо права аренды на земельные участки, находящиеся в публичной собственности, наличие как воли органа публичного управления, так и частного интереса, не является случайным. Применительно к территориям с доминирующим положением земель сельскохозяйственного назначения основным источником дохода местного бюджета являются доходы от налога на имущество (продажа земельного участка) и доходы от арендной платы за землю (продажа права аренды земельного участка). То есть интерес публичного органа в проявлении инициативы по проведению земельных аукционов в данном случае очевиден.
Применительно к территориям с доминирующим положением земель населенных пунктов, земель промышленности, транспорта и т.д. существенным доходным источником местного бюджета выступает доля от налога на доходы физических лиц (НДФЛ), подлежащая зачислению в местные бюджеты. Количество уплачиваемого НДФЛ напрямую зависит от количества лиц-работодателей, ведущих хозяйственную деятельность на данной территории, нуждающихся в территориальном базисе - земельных участках и объектах недвижимости, на них расположенных. Таким образом, инициатива по проведению аукционов по получению таких земельных участков в рассматриваемом случае будет исходить от частного (физического или юридического) лица.
Указанный дуализм в проявлении воли на проведение земельного аукциона в приведенных условиях находится в системной корреспонденции как с бюджетными основами местного самоуправления, так и с категориями земель, определяющих правовой статус территории, и с соответствующими видами их разрешенного использования.
2. Пунктом 2 комментируемой статьи установлен прямой запрет на объединение в один лот аукциона двух и более земельных участков, находящихся в публичной собственности.
Термин "лот аукциона" не имеет законодательно определенного значения. Термином "лот" обозначается партия товара, часть его общего количества, продаваемая или поставляемая по договору. В аукционной торговле предлагаемый к продаже товар разделяется на лоты, состоящие из одного или нескольких однородных по качеству предметов, наборов. Аукционному лоту присваивается определенный порядковый номер, и на каждый лот устанавливается своя аукционная цена в ходе торга.
Полный лот представляет фиксированную по количеству партию товара, ценных бумаг, продаваемых на бирже, например 100 акций. Неполный лот представляет партию, отличающуюся по количеству единиц товара от полного лота <11>.
--------------------------------
<11> См.: Лот // Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2011.
По смыслу п. 15 ч. 1 ст. 17.1. Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" лотом при заключении договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества выступает начальная (минимальная) цена договора.
Очевидно, что применительно к комментируемой норме лотом аукциона является земельный участок, а предметом аукциона - цена соответственно продажи либо права аренды такого участка.
Следует отметить, что до 1 марта 2015 г. аналога комментируемой нормы земельное законодательство не содержало, в связи с чем в судебной практике по данному вопросу сложилось два подхода: одни суды усматривали в объединении нескольких участков в один лот ограничение конкуренции <12>, но имела место и другая точка зрения, согласно которой ограничение конкуренции в таком объединении отсутствовало <13>.
--------------------------------
<12> См., например: Постановление ФАС Уральского округа от 9 июля 2012 г. N Ф09-5605/12 по делу N А76-15010/2011; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 20 февраля 2012 г. по делу N А56-18722/2011.
<13> См., например: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 29 августа 2011 г. N А56-44409/2010; Постановление ФАС Центрального округа от 14 марта 2013 г. по делу N А14-11439/2012.
Не имеет определенного ответа вопрос о возможности предоставления на аукционе права аренды части земельного участка из земель публичной собственности. Отметим, что легитимное содержание дефиниции "часть земельного участка" отсутствует, однако Верховным Судом России в п. 8 Обзора судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 г., указано, что это часть объекта недвижимости, применительно к которой произведена государственная регистрация ограничения (обременения) вещного права, в связи с установлением которого данная часть образована.
В обороте, помимо частей земельных участков, также участвуют многоконтурные земельные участки, под которыми понимается земельный участок, границы которого представляют собой несколько замкнутых контуров (земельных участков), отделенных друг от друга другими земельными участками или землями. В соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", утратившим силу с 17 мая 2008 г., при осуществлении государственного кадастрового учета многоконтурному земельному участку присваивалось наименование "единое землепользование", а входящим в его состав земельным контурам - "обособленные" или "условные" земельные участки.
Письмом Минэкономразвития России от 16 января 2009 г. N 266-ИМ/Д23 "О многоконтурных земельных участках" фактически институализирован оборот многоконтурных земельных участков, не имеющих легального определения в действующем законодательстве.
Согласно п. 1 названного письма государственный кадастровый учет контуров может осуществляться с присвоением отдельного кадастрового номера как в отношении всего многоконтурного земельного участка, так и в отношении отдельных контуров. При этом отдельные контуры границы земельного участка не являются земельными участками, входящими в состав многоконтурного земельного участка, либо его частями.
Глава V ЗК содержит специальные правила, определяющие условия и порядок заключения договоров аренды земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. Пунктом 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 ноября 2011 г. N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды" разъяснено, что заключение договора аренды находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, предусматривающего, что арендатору будет предоставлена в пользование только часть земельного участка, без предварительного проведения кадастрового учета названной части участка не допускается.
С учетом приведенного можно сделать вывод:
- в отношении части земельного участка аукцион на право его аренды незаконен;
- в отношении контура многоконтурного земельного участка, имеющего самостоятельный кадастровый номер (самостоятельный кадастровый учет), аукцион возможен. Не исключено, что следствием такого поведения представителя публичного собственника выступит обыкновенная путаница между многоконтурным земельным участком и частями земельного участка.
Пример. Так случилось в деле, из фабулы которого усматривается спор, основанный на утверждениях сторон о том, что одни и те же земли публичной собственности предоставлены в аренду и как отдельные контуры, и как самостоятельные земельные участки.
Спор, рассмотренный по существу судами первой и апелляционной инстанций, направлен на новое рассмотрение, при котором суду надлежит его рассмотреть с заменой ответчика по делу (Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15 марта 2021 г. N Ф08-12355/20).
3. Пункты 3 и 4 комментируемой статьи устанавливают этапы процедуры образования и подготовки аукционов:
- в первом случае - по инициативе уполномоченных органов;
- во втором случае - по заявлениям заинтересованных граждан и юридических лиц.
В указанных пунктах зафиксированы сроки принятия решений на каждом этапе подготовки аукциона по заявлениям заинтересованных лиц, исчерпывающие основания для принятия решения об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка, о проведении аукциона, обязанность указывать все причины принятого решения об отказе.
3.1. При организации проведения аукциона по инициативе уполномоченного органа первым этапом выступает подготовка и утверждение схемы расположения земельного участка в случае, если такой земельный участок предстоит образовать и отсутствует утвержденный проект межевания территории.
Схема расположения земельного участка представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории. В схеме расположения земельного участка указывается площадь каждого образуемого земельного участка и в случае, если предусматривается образование двух и более земельных участков, указываются их условные номера. Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется в соответствии со ст. 11.10 ЗК.
Согласно п. 1 ст. 43 ГрК подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны.
Границы образуемых земельных участков - элемент комплекса документации по межеванию территории, что закреплено в п. 4 ч. 6 ст. 43 ГрК.
Образование земельных участков из земель публичной собственности определено ст. 11.3 комментируемого Кодекса.
По смыслу названного регулирования используется три вида документов:
1) проект межевания территории;
2) проектная документация лесных участков;
3) утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.
Перечень случаев, при котором образование участков производится с использованием проекта межевания, приведен в п. 3 указанной статьи:
1) из земельного участка, предоставленного для комплексного развития территории;
2) из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу;
3) в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами;
4) для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.
Таким образом, схема расположения земельного участка является документом, используемом по основному правилу при образовании земельного участка из земель публичной собственности, если иной специальный документ не предусмотрен отраслевым регулированием.
3.2. Второй этап подготовки проведения аукциона - это обеспечение уполномоченным органом выполнения в отношении земельного участка, образование которого предусмотрено проектом межевания территории или схемой расположения земельного участка, работ, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета.
Государственный кадастровый учет осуществляется в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации недвижимости". Согласно ст. 14 указанного Закона для осуществления государственного кадастрового учета необходимо наличие межевого плана, технического плана или акта обследования, подготовленных в результате проведения кадастровых работ в установленном федеральным законом порядке, утвержденной в установленном федеральным законом порядке карты-плана территории, подготовленной в результате выполнения комплексных кадастровых работ.
Согласно п. 1 ст. 22 указанного Федерального закона межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или выписки из Единого государственного реестра недвижимости о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные сведения, внесенные в ЕГРН, и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в ЕГРН сведения о земельном участке или земельных участках.
Следует особо отметить, что, в отличие от земель частной или общей долевой собственности, применительно к землям публичной собственности сохранено исключение о возможности временного учета в государственном кадастре сведений о таких земельных участках. Согласно п. 7 ст. 72 указанного Закона временный характер сведений государственного кадастра недвижимости об образованных объектах недвижимости, предусмотренный ст. 24 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (в редакции, действовавшей до 1 января 2017 г.), сохраняется до момента государственной регистрации права на такой объект недвижимости либо до момента государственной регистрации аренды, если объектом недвижимости является земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, но не позднее 1 марта 2022 г. Таким образом, сведения о земельных участках, образованных из земель публичной собственности, по-прежнему, до 1 марта 2022 г., могут носить временный характер.
3.3. Третий этап подготовки аукциона предполагает осуществление кадастрового учета земельного участка, а также государственной регистрации прав на него, за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена.
Согласно подп. 3 п. 3 ст. 39.11 ЗК в случае образования земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона по инициативе органа государственной власти или органа местного самоуправления государственный кадастровый учет осуществляется на основании заявления уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления.
Согласно ст. 14 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственный кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав осуществляются на основании заявления и документов, поступивших в орган регистрации прав в установленном указанным Федеральным законом порядке.
По правилам ч. 5 ст. 15 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" в случае осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на объект недвижимости, принадлежащий Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию, от их имени при подаче заявлений о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав выступают уполномоченные органы государственной власти, органы местного самоуправления либо уполномоченные юридические лица и граждане.
В отношении земельных участков, образуемых из земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, ч. 4 ст. 14 указанного Федерального закона установлено исключение для одновременности кадастрового учета и регистрации прав.
3.4. Четвертый этап подготовки аукциона - получение технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения. Исключения предусматриваются для случаев, если в соответствии с разрешенным использованием земельного участка не предусматривается возможность строительства зданий, сооружений, и случаев проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для комплексного развития территории. Со вступлением в силу ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд" упоминание дачных хозяйств подлежит исключению из комментируемой нормы.
Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения утверждены Постановлением Правительства РФ от 30 ноября 2021 г. N 2130 "Об утверждении Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, о внесении изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных актов Правительства Российской Федерации и положений отдельных актов Правительства Российской Федерации" (вступили в силу с 1 марта 2022 г. и действуют 6 лет).
Согласно п. 16 указанных Правил при представлении лицами, предусмотренными п. 9 и 11 Правил, сведений и документов, указанных в п. 13 и 14 данных Правил, в полном объеме исполнитель в течение 7 рабочих дней со дня получения запроса о выдаче технических условий обязан выдать лицу, направившему запрос о выдаче технических условий, без взимания платы технические условия либо направить мотивированный отказ в выдаче технических условий при отсутствии технической возможности подключения, определяемой в соответствии с п. 44 Правил, в той же форме, в которой был представлен запрос о выдаче технических условий.
Комментируемую норму необходимо применять в системной взаимосвязи с п. 7 комментируемой статьи. Наличие технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения само по себе предполагает возможность проведения аукциона только в отношении права аренды земельного участка, если иное исключение не закреплено в ст. 39.18 ЗК.
3.5. Пятый этап подготовки аукциона заключается в принятии уполномоченным органом решения о проведении аукциона. Такие решения принимаются в форме индивидуальных распорядительных актов уполномоченного органа: распоряжение, приказ, постановление, решение и т.д.
4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает последовательность процедур по подготовке аукциона по заявлению заинтересованных лиц.
4.1. Первый этап подготовки является аналогичным таковому в отношении подготовки аукциона по инициативе уполномоченного органа и предусматривает подготовку схемы расположения земельного участка, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предусмотрено образование земельного участка. Отличие заключается в установлении запрета на подготовку заинтересованным лицом схемы расположения земельного участка в случае образования земельного участка из земель или земельных участков, расположенных в границах субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя или в границах населенных пунктов.
Представляется очевидным, что данный запрет направлен на предотвращение возможности осуществления точечной застройки в данных населенных пунктах. Доминирующим вектором законодательного регулирования рассматриваемых отношений является комплексный подход к освоению территории, осуществление которого возможно в соответствии с утвержденной документацией планировки территории, в том числе проектами межевания территории.
Правоприменительная практика формирует иное представление о распределении прав и обязанностей в рассматриваемом правоотношении.
Пример 1. В Постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа суд кассационной инстанции отмечает, что правила комментируемой нормы устанавливают ограничение на составление непубличным субъектом (заинтересованным в предоставлении земельного участка лицом) схемы расположения земельного участка, образовываемого в границах населенных пунктов.
При этом ни комментируемой статьей, ни иными положениями ЗК не устанавливается ограничений для органа местного самоуправления. В связи с чем суды обеих инстанций правильно признали Департамент обязанным подготовить схему расположения земельного участка в том случае, когда осуществление таких действий заинтересованным в предоставлении участка лицом не допускается законом (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12 декабря 2019 г. N Ф04-5954/19 по делу N А46-8790/2019).
Пример 2. В Постановлении Арбитражного суда Поволжского округа также отмечается, что по общему правилу подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными ст. 39.2 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено комментируемой статьей (п. 3 ст. 11.10 ЗК). Однако в зависимости от целей образования земельного участка схему расположения земельного участка вправе подготовить граждане или юридические лица (п. 4 - 8 ст. 11.10 ЗК).
Проанализировав вышеуказанные нормы, суд обоснованно исходил из того, что в рассматриваемом случае именно администрация является обязанным лицом по подготовке схемы расположения земельного участка, необходимого предпринимателю, поскольку подготовку схемы расположения земельного участка в целях его образования для проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка до утверждения проекта межевания данной территории заинтересованное в предоставлении земельных участков лицо обеспечивать не вправе, что вытекает из п. 5 ст. 11.10 ЗК и взаимосвязанного с ним положения комментируемой нормы (Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 26 августа 2021 г. N Ф06-7342/21 по делу N А55-24751/2020).
4.2. Вторым этапом подготовки аукциона является подача лицом, заинтересованным в предоставлении земельного участка, заявления об утверждении подготовленной схемы расположения земельного участка. Такое заявление должно содержать указание на цель использования земельного участка. Согласно п. 2 ст. 7 комментируемого закона земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Таким образом, в заявлении в качестве цели использования земельного участка подлежит указанию цель, соответствующая категории земель, из которых предстоит образование земельного участка, и виду разрешенного использования, определяемому по классификатору, утв. Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков".
4.3. Третий этап подготовки проведения аукциона заключается в проверке уполномоченным лицом наличия или отсутствия оснований к отказу в утверждении схемы расположения земельного участка. Такие основания применительно к схеме расположения земельного участка закреплены в п. 16 ст. 11.10 комментируемого закона:
1) несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с п. 12 указанной статьи;
2) полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек;
3) разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст. 11.9 комментируемого закона требований к образуемым земельным участкам;
4) несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории;
5) расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории.
В утверждении схемы расположения земельного участка также может быть отказано по основаниям, перечисленным в п. 8 настоящей статьи, при наличии которых земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона (за исключением обстоятельств, указанных в подп. 1 - 4 и 10 - 12 п. 8).
Перечень оснований к отказу в утверждении схемы расположения земельного участка носит исчерпывающий характер, в нем должны быть указаны все имеющиеся основания для отказа. Срок направления отказа - два месяца со дня поступления заявления <14>.
--------------------------------
<14> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. N 629 процедура, предусмотренная п. 3 п. 4 ст. 39.11, осуществляется в срок не более 14 календарных дней - прим. ред.
Комментируемая статья предусматривает возможность для приостановления рассмотрения поданного заявления об утверждении схемы расположения земельного участка. Это возможно в том случае, если на рассмотрении уполномоченного органа уже находится представленная ранее другим лицом схема расположения земельного участка и местоположение земельных участков, образование которых предусмотрено этими схемами, частично или полностью совпадает. В этом случае решение о приостановлении рассмотрения поданного позднее заявления направляется заявителю, а судьба такого заявления зависит от рассмотрения первоначального заявления. После того, как по ранее поданному заявлению будет принято решение, подлежит рассмотрению заявление, поданное позднее.
4.4. Четвертый этап подготовки аукциона по заявлениям заинтересованных лиц в целом аналогичен таковому применительно к процедуре, проводимой по инициативе уполномоченного органа, однако субъектом, обязанным обеспечивать выполнение кадастровых работ, является заинтересованное лицо, а не уполномоченный орган.
Кадастровые работы проводятся в целях образования земельного участка в соответствии с утвержденным проектом межевания территории - при его наличии - или утвержденной в соответствии с рассмотренным выше порядком схемой расположения земельного участка.
4.5. Пятый этап подготовки аукциона заключается в осуществлении государственного кадастрового учета земельного участка и государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности. Исключение установлено в отношении образования земельного участка из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена.
С заявлением о проведении регистрационных действий в данном случае обращается либо сам заявитель (заинтересованный в предоставлении земельного участка гражданин или юридическое лицо) либо кадастровый инженер, выполнивший кадастровые работы по формированию земельного участка. При этом не требуется получение доверенности или иного уполномочивающего документа от уполномоченного органа. Данный прием наделения частного субъекта правом обращения с заявлением о проведении регистрационных действий в публичном интересе без индивидуального полномочия (например, доверенности) используется в современном законодательстве неоднократно, помимо комментируемой нормы такое право предусмотрено п. 18 ст. 11.10, подп. 5 п. 4 ст. 39.11, подп. 12 п. 9 ст. 39.15 ЗК.
Практическое значение данных исключений должно быть доведено до сведения заинтересованных лиц работником многофункционального центра по оказанию государственных и муниципальных услуг, осуществляющим фактический прием таких заявлений согласно положениям Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
4.6. Шестым этапом подготовки аукциона является подача заинтересованным лицом заявления о проведении аукциона. В таком заявлении также должна быть указана цель использования земельного участка.
Несоблюдение данного правила является основанием к отказу в проведении аукциона.
Пример. А. обратился к главе администрации города Чебоксары с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность в порядке, предусмотренном ст. 39.11 ЗК. Управление архитектуры и градостроительства администрации города Чебоксары, рассмотрев по поручению администрации города Чебоксары указанное заявление, отказало в предоставлении указанного земельного участка для обслуживания гаражного бокса.
А. обжаловал данный отказ в суде. При рассмотрении дела судами было указано, что обращение А. в нарушение подп. 6 п. 4 ст. 39.11 ЗК не содержало цели использования земельного участка, а следовательно, отказ в предоставлении указанного земельного участка был правомерен (см. Апелляционное определение Верховного Суда Чувашской Республики от 15 февраля 2016 г. по делу N 33-563-2016).
4.7. Седьмой этап предусматривает обращение уполномоченного органа с заявлением о государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на земельный участок, за исключением случаев, если земельный участок образован из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена, и случаев, если земельный участок не может быть предметом аукциона.
Представляется, что такое отдельное заявление предусмотрено комментируемым законом для случаев наличия временного разрыва между постановкой земельного участка на кадастровый учет и регистрацией прав на него.
Пункт 4 ст. 24 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" предусматривал возможность внесения в государственный кадастр недвижимости сведений при постановке на учет образованного объекта недвижимости или образованных объектов недвижимости, носивших временный характер. Срок такого временного характера сведений не должен был превышать 5 лет, в течение которых должна была происходить регистрация права, а по истечении которых - аннулирование сведений о них в государственном кадастре, если регистрация не была проведена.
Данная норма утратила силу с 1 января 2017 г., однако возможность учета в кадастре недвижимости земельных участков в качестве временных, образуемых из земель государственной либо муниципальной собственности, сохранена до 1 марта 2022 г. (см. п. 3.2 комментария к настоящей статье).
4.8. Восьмой этап - получение информации о возможности подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (за исключением сетей электроснабжения), предусмотренной законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, если наличие таких условий является обязательным условием для проведения аукциона. Данный этап аналогичен процедуре подготовки аукциона по инициативе уполномоченного органа (см. п. 3.4 комментария к настоящей статье).
Положения комментируемого подпункта не применяются к отношениям, связанным с подключением (технологическим присоединением) объектов капитального строительства к сетям теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения на основании технических условий, выданных в установленном до 1 сентября 2021 г. порядке в соответствии со ст. 48 ГрК, в том числе в случае продления срока их действия. Регулирование таких отношений осуществляется в соответствии с прежней редакцией комментируемого закона.
4.9. Девятый, завершающий, этап подготовки аукциона - это принятие решения о проведении аукциона. В указанных целях уполномоченный орган проводит проверку наличия или отсутствия оснований, предусмотренных п. 8 комментируемой статьи, при наличии которых земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона.
Например, такие обстоятельства, как ограничение в доступе к смежному земельному участку от мест общего пользования и нахождение земельного участка в двух зонах, судебной практикой не признаны условиями, при которых земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона (см. Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Мордовия от 9 февраля 2016 г. по делу N 33а-292/2016 и Апелляционное определение СК по административным делам Самарского областного суда от 29 апреля 2016 г. по делу N 33а-5083/2016).
При отсутствии таких оснований уполномоченный орган принимает решение о проведении аукциона, а при наличии хотя бы одного из них, соответственно, - об отказе в проведении аукциона. Решение должно быть принято в срок не более чем два месяца со дня поступления соответствующего заявления.
Таким образом, изложенная процедура подготовки аукциона по инициативе заинтересованного лица имеет существенные отличия от процедуры, проводимой по инициативе уполномоченного органа, и является более протяженной во времени.
5. Пунктом 5 комментируемой статьи регламентирован вопрос о способах подачи заявлений об утверждении схемы расположения земельного участка, заявлений о проведении аукциона заинтересованными лицами.
Они могут направляться традиционным способом, на бумажном носителе - лично или посредством почтовой связи, а могут подаваться в форме электронных документов. В этом случае порядок и способы подачи указанных заявлений, а также требования к формату электронных документов утверждаются специальным нормативным правовым актом. В настоящее время им является Приказ Минэкономразвития России от 14 января 2015 г. N 7 "Об утверждении порядка и способов подачи заявлений об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, заявления о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заявления о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и заявления о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также требований к их формату".
Считаем важным отметить, что предоставление земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности осуществляется с учетом особенностей, установленных ст. 39.18 комментируемого закона, согласно подп. 3 п. 2 которой адрес и способ подачи заявлений о намерении участвовать в аукционе по продаже такого земельного участка или аукционе на право заключения договора аренды такого земельного участка определяется уполномоченным органом. Таким образом, применительно к названным целям именно уполномоченный орган вправе определять способы подачи заявлений о намерении участвовать в аукционе.
6. Пункт 6 комментируемой статьи устанавливает возможность уполномоченного органа утвердить схему расположения земельного участка в ином варианте, нежели указано в заявлении, если имеется выраженное в письменной форме согласие лица, обратившегося с соответствующим заявлением.
Практика реализации данной нормы свидетельствует о том, что она не создает обязанности для уполномоченного органа направлять заявителю запрос относительно такого согласия (см., например, Постановления Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 10 ноября 2016 г. по делу N А70-14834/2015, от 10 марта 2017 г. по делу N А70-6664/2016 и др.). Уполномоченный орган не обязан самостоятельно запрашивать заявителя о возможности утверждения иного варианта схемы расположения земельного участка, в случае если утвердить ее в первоначальном варианте невозможно.
Пример. Предприниматель М. обратился в Департамент имущественных отношений Тюменской области с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории для строительства спортивного объекта, расположенного в г. Тюмень. По результатам рассмотрения указанного заявления было принято решение об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка. Основанием для отказа послужил вывод о том, что представленная заявителем схема расположения земельного участка для строительства спортивного объекта не соответствует проекту планировки 7-го планировочного района "Гилевский", поскольку испрашиваемый земельный участок расположен в зоне административно-делового назначения, где не предусмотрено строительство объекта спортивного назначения. Другим основанием принятого отказа явилось расположение испрашиваемого земельного участка в границах охранной зоны воздушной линии электропередачи напряжением 110 кВ.
Предприниматель обжаловал данный отказ в арбитражном суде. При рассмотрении дела судами были обоснованно отклонены доводы предпринимателя о предусмотренном п. 6 ст. 39.11 ЗК праве уполномоченного органа утвердить иной вариант схемы расположения земельного участка при наличии в письменной форме согласия лица, обратившегося с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка, поскольку установлено, что такое волеизъявление заявителем выражено не было. Ссылка предпринимателя на то, что, установив возможные пересечения (наложения) земельных участков, департамент должен запросить у заявителя согласие на подготовку надлежащей схемы, отклонена судами как не имеющая правового обоснования (см. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 29 марта 2017 г. по делу N А70-6663/2016).
Уполномоченный орган может воспользоваться предусмотренным в комментируемой норме правом, если оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка не имеется, но имеется необходимость изменить предполагаемые границы и площадь земельного участка, указанные заявителем - в этом случае должно быть получено его письменное согласие (см. решение Арбитражного суда Свердловской области от 16 февраля 2016 г. по делу N А60-54301/2015).
7. Пункт 7 комментируемой статьи устанавливает правило о том, что в случае, если основной вид разрешенного использования земельного участка предусматривает возможность его застройки, то предоставление такого земельного участка может осуществляться только в аренду.
Из этого правила предусмотрены исключения - случаи предоставления земельных участков:
1) гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства;
2) гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.
Особенности предоставления земельных участков в указанных случаях регламентированы ст. 39.18 ЗК (см. комментарий к ст. 39.18).
Данное положение комментируемого закона о запрете продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, является общим правилом, закрепленным в п. 2 ст. 39.1 ЗК.
Предоставление земельных участков, имеющих основной вид разрешенного использования - строительство, в аренду на аукционе происходит на срок, определяемый по правилам п. 9 ст. 39.8 ЗК (за исключениями случаев, указанных в ст. 39.18 ЗК). Такой договор аренды заключается на срок, превышающий в два раза срок, нормативно установленный в качестве срока, необходимого для выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования и строительства зданий, сооружений. При этом, если в соответствии с основными видами разрешенного использования земельного участка предусмотрено строительство нескольких зданий, сооружений, договор аренды такого земельного участка заключается исходя из наибольшего срока.
Указанные сроки установлены в Приказе Минстроя России от 15 мая 2020 г. N 264/пр "Об установлении срока, необходимого для выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования и строительства зданий, сооружений, в целях расчета срока договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности".
Применительно к столице Российской Федерации ст. 9 Закона РФ от 15.04.1993 N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" предусмотрено право органов исполнительной власти города Москвы, уполномоченных на предоставление земельных участков, которые находятся в собственности города Москвы или государственная собственность на которые не разграничена до 1 января 2025 г., наряду с рассмотренными основаниями по ЗК, отказать в проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка.
8. Пункт 8 комментируемой статьи содержит перечень юридически значимых обстоятельств, при наличии которых земельный участок не может быть предметом аукциона.
Перечень состоит из 19 пунктов и в комментируемом законе носит закрытый характер, однако в соответствии с ч. 30 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ до 1 января 2020 г. исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, были вправе принять решение об отказе в проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды такого земельного участка по основаниям, предусмотренным законом субъекта РФ, в случае если такие законы были приняты до 1 января 2016 г., наряду с основаниями для отказа в принятии решения о проведении аукциона, предусмотренными комментируемым пунктом.
8.1. Первое обстоятельство, исключающее проведение аукциона в отношении земельного участка, - необходимость уточнения границ земельного участка. В соответствии с п. 1 ст. 43 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственный кадастровый учет в связи с изменением описания местоположения границ земельного участка и (или) его площади, за исключением случаев образования земельного участка при выделе из земельного участка или разделе земельного участка, при которых преобразуемый земельный участок сохраняется в измененных границах, осуществляется при условии, если такие изменения связаны с уточнением описания местоположения границ земельного участка, сведения о котором, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, не соответствуют установленным на основании указанного Федерального закона требованиям к описанию местоположения границ земельных участков.
Согласно п. 8 ст. 22 указанного Федерального закона местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части.
8.2. Второе обстоятельство, исключающее проведение аукциона в отношении земельного участка, - отсутствие зарегистрированного права собственности публично-правового образования в отношении такого участка. Согласно п. 5 ст. 1 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственная регистрация права в Едином государственном реестре недвижимости является единственным доказательством существования зарегистрированного права.
8.3. Третье обстоятельство - отсутствие предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, за исключением случаев, если в соответствии с разрешенным использованием земельного участка не предусматривается возможность строительства зданий, сооружений.
Согласно п. 1 ст. 38 ГрК предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают в себя:
- минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
- предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;
- максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.
Согласно п. 6 ст. 30 ГрК они подлежат указанию в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.
Градостроительные регламенты согласно ч. 6 ст. 36 ГрК не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития. Следовательно, для приведенного перечня земель не предусматривается потенциальная возможность их застройки.
8.4. Четвертым обстоятельством, влекущим невозможность проведения аукциона, является отсутствие информации о возможности подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (за исключением сетей электроснабжения), за исключением случаев, если в соответствии с разрешенным использованием земельного участка не предусматривается возможность строительства зданий, сооружений.
Такой подход применяется к правоотношениям, основанием к которым выступают технические условия, выданные после 1 сентября 2021 г. в соответствии со ст. 48 ГрК. К выданным до указанной даты разрешениям, в том числе в случае продления срока действия этих разрешений, регулирование отношений осуществляется согласно ранее действовавшей редакции рассматриваемой нормы, то есть основанием к невозможности проведения аукциона является отсутствие в отношении земельного участка сведений о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.
Комментируемая норма предусматривает необходимость предоставления исчерпывающих сведений о возможности застройки участка. Данное требование не применяется:
- к случаям, если в соответствии с разрешенным использованием земельного участка не предусматривается возможность строительства зданий, сооружений;
- к случаям проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для комплексного развития территории.
Следует отметить, что наличие заключения о невозможности подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения является выполнением условия, предусмотренного данным пунктом (см. письмо Минэкономразвития России от 30 июня 2015 г. N Д23и-3009).
8.5. Пятым обстоятельством, влекущим невозможность проведения аукциона, является отсутствие установленного в отношении земельного участка разрешенного вида использования или же его несоответствие целям использования земельного участка, указанным в заявлении о проведении аукциона.
Пример. ООО "ВЕДА" обратилось в Арбитражный суд Вологодской области (далее Общество) с заявлением о признании незаконным отказа администрации муниципального образования поселок Хохлово Кадуйского муниципального района Вологодской области (далее - Администрация) в проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для целей использования - благоустройство территории.
При рассмотрении дела судами установлено, что на момент принятия решения об отказе Обществу в проведении аукциона на право аренды испрашиваемого земельного участка установленный вид разрешенного использования спорного участка не соответствовал основным видам разрешенного использования для территориальной зоны, в которой он находился. Как следует из фрагмента карты градостроительного зонирования, спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне Ж-1 - зоне малоэтажной индивидуальной застройки. Названная территориальная зона не предусматривает в качестве основного вида разрешенного использования благоустройство территории. Данный вид разрешенного использования предусмотрен как вспомогательный и допускается только в качестве дополнительного по отношению к основным и условно разрешенным видам использования или осуществляется совместно с ними.
Таким образом, так как вид разрешенного использования земельного участка не соответствует целям, для которых он испрашивался ("для благоустройства территории"), судами постановлен отказ в удовлетворении требований Общества (см. Определение Верховного Суда РФ от 12 декабря 2016 г. по делу N А13-18581/2015).
8.6. Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" комментируемый пункт дополнен подп. 5.1, согласно которому основанием к невозможности предоставления земельного участка на аукционе также является его расположение в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения использования земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о проведении аукциона.
Норма вступила в силу с 4 августа 2018 г. Указанным Законом на системной основе обобщены все зоны с особыми условиями использования территории (ЗУИТ). В ст. 105 комментируемого закона перечислены 28 видов ЗУИТов, правовой режим каждого из которых определяется отдельным нормативным правовом актом.
Необходимо отметить, что границы ЗУИТов подлежат отражению в ЕГРН, поэтому эти сведения доступны любому заинтересованному лицу.
В правоприменительной практике отмечается, что земельные участки, включенные в границы зон с особыми условиями использования территорий, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Целью установления охранных зон является определение порядка пользования земельными участками с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима (ограничивающего или запрещающего те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон) (см., например, Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 1 октября 2020 г. по делу N 8а-14978/2020[88а-14404/2020], Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 10-АПА19-9 и др.).
8.7. Шестое обстоятельство, исключающее для земельного участка возможность быть предметом аукциона, - это неотнесение его к определенной категории земель.
В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 1 ЗК одним из принципов, на которых основываются данный Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Пунктом 1 ст. 7 комментируемого закона установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на 7 категорий. Статьей 8 комментируемого закона определено, что категория земель указывается в официальных документах, в том числе в государственном реестре недвижимости, в договорах, предметом которых являются земельные участки, а также в документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Таким образом, отнесение земельного участка к определенной категории земель является элементом его индивидуализации как объекта гражданско-правовых отношений в соответствии с п. 3 ст. 6 комментируемого закона. Более того, неоднократные попытки ревизии института деления земель России на категории не получили успеха - соответствующие законопроекты не принимаются Парламентом России, вопреки утверждению о том, что институт категории земель представляет собой фактор, снижающий инвестиционную привлекательность. Думается, что на сохранение института категории земель оказывает влияние уже сама отрасль земельного права, очевидно, одна из самых традиционалистских отраслей права.
Ретроспективно деление земли на категории имело смысл для обоснования плановых экономических решений в условиях плановой социалистической экономики и единого (государство) собственника всех земельных ресурсов страны. Однако по миновании трех десятилетий смены экономической парадигмы институт является применяемым в повседневной практике, и полное его вытеснение регламентами представляется возможным лишь при условии полной цифровизации всех земель Российской Федерации.
Если в отношении земельного участка категория земель не установлена, проведению аукциона в его отношении должен предшествовать комплекс действий по установлению принадлежности его к определенной категории земель.
8.8. Седьмым обстоятельством, влекущим невозможность проведения аукциона, является факт предоставления земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды.
Указанные вещные права на земельный участок являются производными от права собственности, которые тем не менее, как и договор аренды на срок более одного года, подлежат государственной регистрации в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" и ранее действовавшим законодательством в этой области.
8.9. Восьмым обстоятельством является наличие на земельном участке здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, принадлежащих гражданам или юридическим лицам. Для данного правила предусмотрены два исключения:
1) размещение сооружения (в том числе сооружения, строительство которого не завершено) на земельном участке на условиях сервитута. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) регламентировано ст. 23 ЗК, установление сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со ст. 39.23 - 39.26 ЗК;
2) наличие на земельном участке объекта, который предусмотрен п. 3 ст. 39.36 ЗК и размещение которого не препятствует использованию такого земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием. Согласно п. 3 ст. 39.36 ЗК виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (за исключением объектов, указанных в п. 1 и 2 настоящей статьи), устанавливаются Правительством РФ. В настоящее время такие виды определены Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2014 г. N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов". Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта РФ.
8.10. Девятым обстоятельством, исключающим проведение аукциона в отношении земельного участка, выступает расположение на земельном участке зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в двух случаях:
1) если продажа или предоставление в аренду указанных объектов капитального строительства является предметом другого аукциона;
2) они не продаются или не передаются в аренду на этом аукционе одновременно с земельным участком.
Другими словами, аукцион в отношении земельного участка, на котором расположены объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, может быть проведен только в случае, если и земельный участок, и находящиеся на нем объекты капитального строительства являются предметом такого аукциона.
Комментируемая норма фактически выводит из сферы земельно-правового регулирования отношения, связанные с реализацией объектов капитального строительства, находящихся в публичной собственности. Такие объекты передаются в частную собственность либо аренду как главная вещь, а земельный участок, на котором они расположены и необходимый для их обслуживания, следует судьбе главной вещи и не может выступать самостоятельным предметом аукциона.
Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов" в комментируемую норму внесены изменения о том, что не является препятствием к аукциону расположенных на участке объектов на праве сервитута, публичного сервитута и нестационарных торговых объектов.
8.11. Подпункт 10 п. 8 комментируемой статьи указывает, что изъятые из оборота земельные участки не могут выступать предметом аукциона по их продаже, не исключая возможности реализации права аренды на них. Пунктом 4 ст. 27 ЗК определен перечень земельных участков, изъятых из оборота по критерию занятости находящимися на них объектами федеральной собственности.
8.12. Одиннадцатым обстоятельством, исключающим возможность проведения аукциона, является ограничение земельного участка в обороте. Перечень ограниченных в обороте земельных участок приведен в п. 5 ст. 27 ЗК.
8.13. Двенадцатым подпунктом п. 8 комментируемой статьи исключена возможность проведения аукциона в отношении земельных участков, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд. Исключение установлено в отношении проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка на срок, не превышающий срока резервирования земельного участка.
Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд установлен ст. 70.1 ЗК, согласно п. 3 которой земли для государственных или муниципальных нужд в общем случае могут резервироваться на срок не более чем 3 года.
Более сокращенный срок - не более чем 2 года - может быть установлен при резервировании земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и указанных в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с ФЗ "Об особых экономических зонах в РФ".
Более продолжительный срок - до 20 лет - предусмотрен для резервирования земель публичной собственности для строительства и реконструкции объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, железнодорожного транспорта, воздушного транспорта (в том числе объектов единой системы организации воздушного движения), транспортно-пересадочных узлов и метрополитена, строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения, местного значения и других линейных объектов государственного или муниципального значения.
8.14. В подп. 13 п. 8 настоящей статьи указано на невозможность проведения аукциона земельного участка, в отношении которого заключен договор о комплексном развитии.
Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. N 494-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий" значимо обновил институт комплексного устойчивого развития территории, заменив название на комплексное развитие территории.
В настоящее время названные отношения регулирует гл. 10 ГрК, согласно которой аукцион о развитии территории является презюмируемой формой ее предоставления для целей комплексного развития. Исключение из аукциона на право комплексного развития территорий закреплено лишь в случае заключения договора по инициативе правообладателя, то есть как раз в том случае, когда права на землю имеются у иного непублично-правового субъекта, обладающего потребностью изменения правового режима принадлежащих ему земельных участков.
Таким образом, расположение земельного участка в границах территории комплексного развития не означает, что предоставление прав на него будет реализовано на внеконкурсной основе, а означает, что права на него могут быть предоставлены на аукционе, предметом которого будет выступать комплекс прав и обязанностей по развитию территории, куда включен такой земельный участок.
Институт комплексного развития территорий направлен на формирование обеспеченности объектами социальной, транспортной и коммунальной инфраструктур застраиваемых территорий. Таким образом, законодатель сформировал институт, предотвращающий так называемую точечную застройку, которая в совокупности ложится тяжелым бременем на указанные компоненты инфраструктур. Следствием являются коммунальные аварии, многолетние очереди в детские садики, школы с переполненными учащимися классами и т.д.
Оборотная сторона, совокупная общественная плата за комплексность развития территории - реновация объектов жилищного строительства, чей жизненный ресурс не окончательно исчерпан (не признанные аварийными), но инвестиционная привлекательность местоположения которых позволяет компенсировать собственникам возможность приобретения равноценного объекта по иному месторасположению. Можно сказать, что предмет сделки в комплексном развитии территории - обеспеченное развитыми инфраструктурами местоположение, как правило, центры городов.
8.15. Подпункт 14 п. 8 настоящей статьи указывает, что земельный участок не может быть предметом аукциона, если в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории он предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения. Понятия таких объектов даются в п. 18 - 20 ст. 1 ГрК.
Согласно ст. 26 ГрК реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения в соответствии с ними документации по планировке территории, а также путем создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории. Документам территориального планирования Российской Федерации посвящена ст. 10, документам территориального планирования субъектов РФ - ст. 14, документам территориального планирования муниципальных образований - ст. 18 ГрК. Документации по планировке территории посвящены ст. 41 - 43, 45, 46 ГрК.
Сведения, о которых идет речь в комментируемом пункте, носят публичный характер. Документы территориального планирования и документация по планировке территории соответствующего региона (района) размещаются на публичном информационном ресурсе в информационной сети Интернет по адресу: http://fgis.economy.gov.ru/fgis.
8.16. Пятнадцатое обстоятельство, препятствующее проведению аукциона, составляет случай, когда земельный участок предназначен для размещения здания или сооружения в соответствии с государственной программой Российской Федерации, государственной программой субъекта РФ или адресной инвестиционной программой. Следует обратить внимание, что о муниципальных программах в данном случае речи не идет.
Основные положения об указанных программах содержатся в ст. 179 и 179.1 БК. Государственные программы РФ и государственные программы субъекта РФ утверждаются соответственно Правительством РФ либо высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Формирование федеральной адресной инвестиционной программы осуществляется с соблюдением требований, установленных БК и федеральными законами, регулирующими инвестиционную деятельность в Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. N 716 утверждены Правила формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы.
8.17. Шестнадцатое и семнадцатое обстоятельства, исключающие проведение аукциона в отношении земельного участка, связаны с предварительным согласованием его предоставления, которое осуществляется в соответствии со ст. 39.15 ЗК в случаях, когда земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению. Аукцион не может быть проведен, если в отношении земельного участка принято решение о предварительном согласовании его предоставления, а также подано заявление о предварительном согласовании его предоставления, по которому не принималось решение об отказе.
8.18. Аналогично в проведении аукциона должно быть отказано, если в уполномоченный орган уже подано другое заявление о предоставлении земельного участка, по которому решение об отказе в предоставлении не принималось.
8.19. Восемнадцатое основание для отказа в проведении аукциона установлено в отношении земель общего пользования, территории общего пользования. Земельный участок, являющийся земельным участком общего пользования или расположенный в границах земель общего пользования, территории общего пользования, не может быть предметом аукциона.
К территории общего пользования отнесены п. 12 ст. 1 ГрК территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Действие градостроительных регламентов на территории общего пользования не распространяется (п. 2 ч. 4 ст. 36 ГрК). Пункт 12 ст. 85 ЗК предусматривает, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
8.20. Подпункт 19 п. 8 настоящей статьи обстоятельством, препятствующим проведению аукциона в отношении земельного участка, называет его изъятие для государственных или муниципальных нужд. Основания такого изъятия установлены в ст. 49 ЗК, а порядок урегулирован нормами гл. VII.1 ЗК (ст. 56.2 - 56.12) (см. также п. 1.6 комментария к ст. 39.17).
Из данного правила также существует исключение: земельный участок может быть предметом аукциона, если он изъят для государственных или муниципальных нужд в связи с признанием многоквартирного дома, который расположен на таком земельном участке, аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 утверждено положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
9. Пункт 9 комментируемой статьи устанавливает в качестве общего правила, что земельный аукцион является открытым по составу участников, за исключениями, установленными п. 10 комментируемой статьи.
Согласно положениям ст. 448 ГК аукционы и конкурсы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе и закрытом конкурсе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели.
Соответственно, по общему правилу в аукционе могут участвовать любые юридические и физические лица, однако в п. 10 закреплены особенности субъектного состава отдельных аукционов.
Во-первых, это аукционы по предоставлению земель для целей ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, участниками которых могут выступать граждане и крестьянские (фермерские) хозяйства. Отметим, что крестьянские (фермерские) хозяйства в текущей итерации нормативного правового регулирования могут осуществлять свою деятельность как в качестве юридического лица, так и в качестве предпринимателей.
Во-вторых, это аукционы на право аренды государственного и муниципального имущества, предоставляемого малому и среднему предпринимательству. В состав такого имущества могут включаться и земельные участки. Субъекты малого и среднего предпринимательства - это хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели), соответствующие критериям, указанным в отраслевом регулировании названных отношений, сведения о которых внесены в единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства.
10. Пунктом 11 комментируемой статьи установлены лица, имеющие право выступать в качестве организатора аукциона, - уполномоченный орган или действующая на основании договора с ним специализированная организация (юридическое лицо).
Согласно ст. 39.2 комментируемого закона предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9 - 11 комментируемого закона. В п. 2 ст. 3.3 ФЗ "О введении в действие ЗК" регламентированы случаи предоставления земельных участков из земель, права на которые не разграничены, следовательно, такие случаи прямо предусмотрены Федеральным законом.
Согласно ст. 10.1 ЗК полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области земельных отношений, установленные ЗК, могут быть перераспределены между ними законами субъекта РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным данным Законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В силу ч. 2, 3 ст. 19 указанного Федерального закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ.
Изложенное следует учитывать при применении положений комментируемого пункта статьи.
Интересен вывод практического правоприменителя о том, что установленный п. 22 ст. 39.12 ЗК императивный запрет не распространяется на суммы, выплачиваемые организатору торгов в качестве вознаграждения, так как понятие "расходы на организацию и проведение торгов" не тождественно понятию "вознаграждение специализированной организации". Данные понятия имеют разное толкование в законодательстве. При рассмотрении конкретного спора основания для иного толкования приведенных нормативных положений не найдены (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 декабря 2016 г. N Ф07-11183/16 по делу N А56-78286/2015).
11. Пункты 12 - 14, 16 - 17 комментируемой статьи посвящены вопросам определения начальной цены предмета аукциона и установления по его итогам цены продаваемого земельного участка либо ежегодных арендных платежей для участка, передаваемого в аренду.
Начальная цена предмета аукциона определяется по выбору уполномоченного органа:
1) как рыночная стоимость такого земельного участка при его продаже либо как ежегодная арендная плата, определенная по результатам рыночной оценки при его передаче в аренду;
2) как кадастровая стоимость такого земельного участка при его продаже либо в размере не менее 1,5% кадастровой стоимости такого земельного участка при его передаче в аренду, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении аукциона.
Порядок оценки земли и определения ее кадастровой и рыночной стоимости регулируется ст. 66 ЗК.
При выборе начальной цены предмета аукциона уполномоченному органу необходимо принимать во внимание целый ряд обстоятельств.
Рыночная стоимость земельного участка, являющегося предметом аукциона, определяется как наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства (подробнее см. ч. 2 ст. 3 ФЗ "Об оценочной деятельности в РФ"). Однако для ее установления требуется привлечь соответствующего оценщика на основе размещения заказа выполнения услуги оценки для государственных, муниципальных нужд и оплатить оказанные услуги.
Кадастровая стоимость земельного участка - расчетный показатель стоимости земельного участка, необходимый для исчисления налоговых и арендных платежей, уплачиваемых с данного участка как объекта обложения. Затраты на его формирование уже понесены и сведения о кадастровой оценке внесены в государственный кадастр недвижимости.
В то же время согласно ч. 3 ст. 66 ЗК в случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости, и эта возможность предполагается в будущем за землепользователем, арендатором земельного участка. Соответственно, при заключении договора купли-продажи или договора аренды земельного участка по цене, рассчитанной от начальной цены предмета аукциона - кадастровой оценки, победитель аукциона, заключивший такой договор, не лишен возможности установления впоследствии его рыночной стоимости, что повлечет пересчет размера налогового платежа либо арендных платежей, устанавливаемых применительно к кадастровой стоимости.
Таким образом, уполномоченный орган, выбирая первый вариант определения начальной цены аукциона, может понести определенные затраты, но приобретает наличие правовой определенности в части установления размера платежа, поступающего в соответствующий бюджет. Выбрав второй вариант, он лишает себя соответствующей определенности, но не несет затрат на определение рыночной стоимости предмета аукциона.
Цена продаваемого земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, как и ежегодный размер арендной платы определяются по результатам аукциона (о цене продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, см. комментарий к ст. 39.4, о размере арендной платы за такой земельный участок - комментарий к ст. 39.7).
Пунктом 17 комментируемой статьи предусмотрена возможность для уполномоченного органа при проведении повторного аукциона любого вида снизить ранее установленную начальную цену предмета аукциона, но не более чем на 30%.
12. В соответствии с п. 18 комментируемой статьи организатор аукциона устанавливает:
1) время, место и порядок проведения аукциона;
2) сроки подачи заявок на участие в аукционе;
3) порядок внесения и возврата задатка;
4) величину повышения начальной цены предмета аукциона ("шаг аукциона").
Указанная информация отражается в извещении о проведении аукциона (ему посвящены п. 19 - 22 комментируемой статьи).
Извещение в обязательном порядке размещается на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о проведении торгов не менее чем за 30 дней до дня проведения аукциона. Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2012 г. N 909 в качестве адреса официального сайта РФ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о проведении торгов определен адрес сайта: www.torgi.gov.ru.
Кроме того, организатор аукциона обеспечивает опубликование извещения о проведении аукциона в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка не менее чем за 30 дней до дня проведения аукциона. Содержание извещения детально регламентировано п. 21 комментируемой статьи.
При этом обязательным приложением к размещенному на официальном сайте извещению о проведении аукциона является проект договора купли-продажи или проект договора аренды земельного участка.
13. В соответствии с п. 24 в случае выявления обстоятельств, указанных в п. 8 комментируемой статьи, при которых земельный участок не может являться предметом аукциона, уполномоченный орган принимает решение об отказе в проведении аукциона.
Извещение о принятии такого решения должно быть опубликовано в трехдневный срок на официальном сайте для размещения информации о проведении торгов.
Организатор аукциона также в течение трех дней со дня принятия соответствующего решения обязан известить участников аукциона об отказе в проведении аукциона и возвратить им внесенные задатки (информация о размере задатка, порядке его внесения участниками аукциона и возврата им задатка указывается в извещении о проведении аукциона).
Пример. Из материалов дела, рассмотренного в Постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, следует, что причиной отмены аукциона послужил технический сбой предоставления услуг Интернета, случившийся по вине провайдера услуг.
Оценивая данную причину, суд отметил, что комментируемым пунктом настоящей статьи предусмотрено, что уполномоченный орган должен принять решение об отказе в проведении аукциона лишь в случае выявления обстоятельств, указанных в п. 8 настоящей статьи. Данная норма является специальной по отношению к общей, изложенной в ст. 448 ГК. Пункт 8 комментируемой статьи предусматривает 19 оснований отказа в проведении аукциона.
Организатором торгов и ТУ Росимущества в Ростовской области при рассмотрении дела не представлено ни одного доказательства невозможности проведения аукциона, указанного в п. 8 комментируемой статьи.
Таким образом, судом сделан вывод о том, что организатором торгов и ТУ Росимущества в Ростовской области нарушен порядок отказа от проведения аукциона, закрепленный комментируемой нормой (Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2021 г. N 15АП-1380/21 по делу N А53-31483/2020).
