Статья 39.14. Порядок предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов
Комментарий к статье 39.14
1. Пункт 1 комментируемой статьи регламентирует процедуру предоставления земельного участка, находящегося в публичной собственности, без проведения торгов.
Комментируемая норма состоит из семи подпунктов, однако юридическая техника их изложения не предполагает обязательной последовательности в их применении.
1.1. Подпункт 1 устанавливает необходимость подготовки схемы расположения земельного участка, в случае если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок.
Перечень случаев, при которых образование земельных участков осуществляется исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории, установлен п. 3 ст. 11.3 ЗК. Однако ГрК устанавливает и иные случаи, при которых необходима подготовка проекта планировки территории, - не только применительно к образованию земельных участков, но и применительно к случаям расположения на них объектов (перечислены в п. 3 ст. 41 ГрК).
Анализ приведенных законоположений в системном единстве нормативного регулирования позволяет сделать вывод, что схемой расположения земельного участка можно ограничиться в случае, если земельный участок:
- расположен в границах одного муниципального образования;
- не находится в границах территории, в отношении которой в соответствии с правилами землепользования и застройки планируется комплексное развитие;
- его правообладатель намерен построить или построил на указанном земельном участке здание или сооружение, не являющееся линейным объектом и не требующее их наличия.
В соответствии с п. 3 ст. 11.10 ЗК подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными ст. 39.2 ЗК.
В комментируемой норме не устанавливается требование к утверждению схемы, осуществляется только ее подготовка.
1.2. Подпункт 2 предусматривает необходимость соблюдения процедуры предварительного согласования предоставления земельного участка, а подп. 3 - принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном ст. 39.15 ЗК, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" (подробнее см. комментарий к ст. 39.15).
Порядок осуществления названной процедуры установлен ст. 39.15 ЗК, в п. 8 которой определены основания для принятия уполномоченным органом решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка. Вместе с тем ч. 31 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ закреплено право исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, уполномоченных на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, на принятие до 1 января 2020 г. решений об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка без проведения торгов по основаниям, предусмотренным законом субъекта РФ, наряду с основаниями для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка без проведения торгов, предусмотренными ст. 39.15 и 39.16 ЗК. Закон субъекта РФ, предусматривающий дополнительные основания для отказа в предварительном согласовании, мог быть принят только до 1 января 2016 г.
В соответствии с п. 7 ст. 39.15 ЗК в срок не более чем 30 дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган принимает и направляет заявителю одно из следующих решений:
1) о предварительном согласовании предоставления земельного участка;
2) об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.
1.3. Подпунктом 4 п. 1 комментируемой статьи устанавливается обязанность заинтересованного гражданина или юридического лица выполнить кадастровые работы в целях образования земельного участка либо уточнения его границ в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка.
Земельный участок должен быть образован в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков.
Особенности осуществления государственного кадастрового учета при уточнении границ земельных участков установлены ст. 43 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".
1.4. Подпунктом 5 п. 1 настоящей статьи предусмотрен этап осуществления государственного кадастрового учета земельного участка при его образовании либо учета в связи с уточнением границ земельного участка, а также государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на него, за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена.
Согласно п. 14 ст. 41 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", если в отношении земельного участка, образуемого из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена, подано заявление о государственном кадастровом учете без заявления о государственной регистрации права собственности Российской Федерации, права собственности субъекта РФ, права муниципальной собственности, права частной собственности, органом регистрации прав одновременно с государственным кадастровым учетом осуществляется внесение сведений в ЕГРН о том, что земельный участок образован из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена, а также сведений об органе, уполномоченном в соответствии с ФЗ "О введении в действие ЗК" на распоряжение таким земельным участком.
1.5. Подпункт 6 п. 1 комментируемой статьи предусматривает подачу в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предоставлении земельного участка. Собственно говоря, данный этап является первым применительно к земельным участкам, образование которых осуществляется согласно проектам межевания территории, либо уже сформированным земельным участкам.
Статья 39.17 ЗК содержит требования к содержанию, подаче и рассмотрению заявлений о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов (см. комментарий к ст. 39.17).
1.6. Подпункт 7 комментируемой нормы предусматривает этап заключения договора купли-продажи, договора аренды земельного участка, договора безвозмездного пользования земельным участком либо принятия уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, в постоянное (бессрочное) пользование.
Непосредственно в комментируемой норме не установлены сроки заключения указанных договоров, принятия решений о предоставлении земельных участков. Такие сроки установлены в ст. 39.15 и 39.17 ЗК, а их нарушение согласно ст. 19.9 КоАП является административным деликтом (подробнее см. п. 5 комментария к ст. 39.15, п. 5 комментария к ст. 39.17).
2. Пунктом 2 комментируемой статьи регламентирован вопрос о способах подачи заявлений о предварительном согласовании предоставления земельного участка, о предоставлении земельного участка.
Они могут быть поданы или направлены в уполномоченный орган:
- заявителем лично;
- посредством почтовой связи на бумажном носителе;
- в форме электронных документов с использованием сети Интернет.
При этом порядок и способы подачи таких заявлений в форме электронных документов, а также требования к их формату утверждены Приказом Минэкономразвития РФ от 14 января 2015 г. N 7.
3. Пункт 3 комментируемой статьи предоставляет заявителю право самостоятельно представить документы, которые должны быть получены уполномоченным органом посредством межведомственного информационного взаимодействия.
Документы (сведения, содержащиеся в них), которые органы государственной власти и местного самоуправления в случае принятия ими решений (актов) обязаны направлять в Росреестр, определены Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2015 г. N 1532 "Об утверждении Правил предоставления документов, направляемых или предоставляемых в соответствии с ч. 1, 3 - 13, 15 ст. 32 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости".
4. Пунктами 4 и 5 комментируемой статьи установлено правило о том, что в случае преобразования права безвозмездного пользования (для граждан), права постоянного (бессрочного) пользования (для юридических лиц) заявление о предоставлении земельного участка в собственность гражданам, в собственность или в аренду юридическим лицам должно быть подано до дня прекращения соответствующего права с одновременной подачей заявления о прекращении этого права.
В части необходимости подачи второго заявления в правоприменительной практике встречается позиция о том, что отсутствие такого заявления не является основанием для отказа заявителю в предоставлении земельного участка в собственность.
Пример. ЗАО "Предпортовый" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным бездействия Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга (далее - Комитет) по непринятию решения о предоставлении Обществу в собственность за плату земельного участка по заявлению Общества, поданному в порядке переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на указанный земельный участок.
Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций, руководствуясь п. 2 ст. 3 ФЗ "О введении в действие ЗК", подп. 7 п. 2 ст. 39.3, ст. 39.16, п. 3 и 5 ст. 39.17 ЗК, установив, что спорный участок не ограничен в обороте и не имеет ограничений в использовании, пришли к выводу о том, что Общество вправе приобрести в собственность за плату данный участок, который находится у него на праве постоянного (бессрочного) пользования, в связи с чем бездействие Комитета по непринятию решения в срок, установленный п. 5 ст. 39.17 ЗК, является незаконным и нарушает права Общества.
В части довода Комитета о том, что Общество не представило одновременно с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность указанное в п. 5 ст. 39.14 ЗК заявление о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования данным участком, судами отмечено, что отсутствие заявления о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования не относится к основаниям для отказа заявителю в предоставлении земельного участка в собственность (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 июля 2016 г. по делу N А56-71067/2015).
5. В п. 6 комментируемой статьи установлено правило о том, что если у заявителя имеются возможности получения земельного участка как в собственность, так и в аренду без проведения торгов, то выбор вида права, на котором предоставляется такой земельный участок, осуществляется заявителем.
Обычным примером такого совпадения является наличие объекта недвижимости, возведенного за период аренды земельного участка и введенного в эксплуатацию в соответствии с требованиями законодательства. В таком случае арендатор земельного участка может как продлить договор аренды без проведения торгов, так и заявить о приобретении земельного участка в собственность.
Важным является правило, закрепленное в комментируемом пункте, об однократности предоставления земельного участка без проведения торгов в порядке реализации гражданами права на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков. Федеральным законодательством установлены, например, следующие случаи первоочередного и внеочередного предоставления земельных участков гражданам:
- первоочередное право на получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного хозяйства и садоводства предоставлено инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, согласно ст. 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";
- внеочередное обеспечение земельными участками для индивидуального жилищного строительства (при условии признания нуждающимися в улучшении жилищных условий), внеочередное вступление в садоводческие товарищества (кооперативы) предоставлено п. 8 ст. 14 Закона РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" гражданам, указанным в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 13 данного Закона;
- внеочередное обеспечение земельными участками для индивидуального жилищного строительства (при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий) в соответствии с п. 16 ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" предоставлено ряду граждан, которым гарантируются меры социальной поддержки, установленные данным Законом.
Нормативными актами субъектов РФ также могут быть определены категории граждан, которым осуществляется предоставление земельных участков в первоочередном и внеочередном порядках.
6. Пункт 7 комментируемой статьи устанавливает исключения, при которых положения комментируемой статьи, устанавливающие порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, не применяются:
1) предоставление земельных участков в собственность гражданам бесплатно в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ, в том числе гражданам, имеющим трех и более детей (подробнее см. п. 7 и 8 комментария к ст. 39.5, комментарий к ст. 39.19);
2) заключение договора купли-продажи или договора аренды земельного участка с лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе, заявителем, признанным единственным участником аукциона, или единственным принявшим участие в аукционе его участником (см. п. 7 комментария к ст. 39.12);
3) заключение договора мены земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и земельного участка, находящегося в частной собственности. Регулирование осуществления такой мены осуществляется в соответствии с гл. V.2 ЗК;
4) предоставление земельных участков в безвозмездное пользование в виде служебных наделов по решению организации, которой земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование. Регулирование предоставления служебных наделов осуществляется в соответствии с п. 2 ст. 24 комментируемого закона (см. п. 2.2 комментария к ст. 39.10);
5) заключение договора аренды земельного участка одновременно с заключением договора комплексного развития территории с победителем торгов на право заключения договора о комплексном развитии территории, иным лицом, имеющим право на заключение данного договора в соответствии с ГрК, либо юридическим лицом, созданным Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации и обеспечивающим в соответствии с ГрК реализацию решения о комплексном развитии территории;
6) заключение договора аренды земельного участка одновременно с заключением договора об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого использования (социального использования) в соответствии со ст. 55.27 ГрК;
7) предоставление земельных участков гражданам в безвозмездное пользование, аренду, собственность в соответствии с ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне РФ и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ".
7. В соответствии с п. 8 комментируемой статьи предоставление земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности осуществляется с учетом особенностей, установленных ст. 39.18 ЗК. Данное правило неприменимо к случаям, если в соответствии с федеральными законами или законами субъекта РФ отдельные категории граждан имеют право на приобретение земельных участков для указанных целей в первоочередном или внеочередном порядке (подробнее см. п. 5 комментария к настоящей статье).
Особенностями, предусмотренными указанной статьей, является опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка, а также на официальном сайте уполномоченного органа в сети Интернет. Институт публичного извещения предполагает соблюдение интересов лиц, которые помимо заявителя также заинтересованы в предоставлении земельных участков для указанных целей. В случае поступления после опубликования извещения двух и более заявлений о предоставлении земельного участка уполномоченный орган должен принять решение о проведении аукциона (см. подробнее комментарий к ст. 39.18).
8. Пункт 9 комментируемой статьи предоставляет право коренным малочисленным народам Российской Федерации влиять на принятие решений о предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности таких народов для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами. По вопросам предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов, могут проводиться сходы, референдумы граждан, с учетом которых должно осуществляться предоставление земельных участков.
Данная норма помимо специфики регулирования отношений по реализации правовых гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, установленных Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", определяет особенности форм общественного обсуждения для размещения объектов, не связанных с традиционными формами хозяйствования коренных малочисленных народов РФ.
Сход граждан проводится согласно ст. 25 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.
Местный референдум в соответствии со ст. 22 указанного Федерального закона проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
Процедуры общественного обсуждения, предусмотренные комментируемой статьей, предполагают итогом своей реализации принятие решений, носящих обязательный характер в отношении территории, для которой они приняты <16>.
--------------------------------
<16> См.: Майборода В.А. Публичные слушания в земельном праве // Российская юстиция. 2014. N 11. С. 21 - 24.
В этом состоит существенное отличие таких решений от решений, принимаемых на публичных слушаниях при предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка. Решения, принятые на публичных слушаниях, не являются обязательными. Согласно п. 8 ст. 39 ГрК на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации.
9. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает, что предоставление земельных участков, находящихся в федеральной собственности, или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, государственной компании "Российские автомобильные дороги" осуществляется с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Статьей 36 указанного Закона определено, что государственной компании предоставляются в аренду без проведения торгов следующие земельные участки, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена:
- земельные участки, находящиеся в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог государственной компании;
- земельные участки, предназначенные для размещения в соответствии с указанным Федеральным законом автомобильных дорог, деятельность по организации строительства или реконструкции которых осуществляет государственная компания, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, иных объектов капитального строительства, установки рекламных конструкций в планируемых границах полос отвода и придорожных полос таких автомобильных дорог;
- земельные участки, которые необходимы для осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионными соглашениями, если в соответствии с указанным Федеральным законом государственной компанией заключены концессионные соглашения и (или) в соответствии с ним ей переданы полномочия концедента.
