Статья 39.15. Предварительное согласование предоставления земельного участка
Комментарий к статье 39.15
1. Предварительное согласование предоставления земельного участка является одним из необходимых этапов процедуры предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов (ст. 39.14 ЗК), если:
- земельный участок предстоит образовать;
- границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".
Если земельный участок образован и его границы не нуждаются в уточнении, предварительное согласование предоставления земельного участка не требуется.
В литературе предлагается емкое определение, согласно которому под предварительным согласованием предоставления земельного участка предлагается понимать "вынесение уполномоченным органом решения по промежуточному одобрению предоставления без проведения торгов земельного участка с конкретными характеристиками (адресные ориентиры, кадастровый номер, вид разрешенного использования, площадь, категорию земель) в случае, если земельный участок предстоит образовать либо границы существующего земельного участка подлежат уточнению" <17>.
--------------------------------
<17> Железнов Д.С. Предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, гражданам и юридическим лицам. М., 2015.
Сведения, которые должны содержаться в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка, представляемом в уполномоченный орган, перечислены детально в п. 1 настоящей статьи. Данные сведения во многом идентичны сведениям, которые указываются в заявлении о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов (подробнее см. п. 1 комментария к ст. 39.17).
Отдельно остановимся на специфических чертах рассматриваемого заявления. Так, кадастровый номер испрашиваемого земельного участка указывается лишь в случае, если границы такого земельного участка подлежат уточнению в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации недвижимости". Если земельный участок только предстоит образовать, кадастровый номер не указывается, поскольку он еще не присвоен. Однако в случае, если образование испрашиваемого земельного участка предусмотрено из земельных участков, сведения о которых внесены в ЕГРН, - в заявлении должны быть указаны их кадастровые номера.
Если образование испрашиваемого земельного участка предусмотрено проектом межевания территории, в заявлении должны быть указаны реквизиты решения об утверждении такого проекта. Как следует из правоприменительной практики, такие реквизиты указываются только в том случае, если образование испрашиваемого земельного участка предусмотрено уже существующим проектом межевания территории. При отсутствии утвержденного проекта, которым предусмотрено образование земельного участка, данный пункт заявления не заполняется, в том числе когда образование земельного участка в конкретных обстоятельствах возможно только на основе проекта межевания.
Пример. М.М. обратилась в суд с административным иском об оспаривании действий Департамента строительства и архитектуры г.о. Самара (переименован в Департамент градостроительства г.о. Самара), выразившихся в возврате ее заявления с приложенными документами о предварительном согласовании предоставления земельного участка по тем основаниям, что заявление не содержит информации, предусмотренной подп. 4 п. 1 комментируемой статьи, а именно реквизитов решения об утверждении проекта межевания территории, если образование испрашиваемого земельного участка предусмотрено указанным проектом.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения определением суда апелляционной инстанции, административный иск был удовлетворен. В силу подп. 4 п. 3 ст. 11.3 ЗК образование земельных участков в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, осуществляется исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. Материалами дела подтверждено, что испрашиваемый М.М. земельный участок расположен в пределах квартала, застроенного многоквартирными домами, а значит, его формирование действительно возможно только на основе проекта межевания территории. При этом суды указали, опираясь на подп. 4 п. 1 комментируемой статьи, что при отсутствии утвержденного проекта межевания территории, которым предусмотрено образование земельного участка (в том числе когда образование земельного участка в конкретных обстоятельствах возможно только на его основе), реквизиты решения об утверждении такого проекта в заявлении не указываются. При таких обстоятельствах правовых и фактических оснований для возврата М.М. заявления по указанному основанию у Департамента градостроительства г.о. Самара не имелось (см. решение Ленинского районного суда г. Самары от 25 февраля 2016 г., Определение Самарского областного суда от 20 мая 2016 г. по делу N 33а-6352/2016).
Документы, которые должны быть приложены к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, перечислены в п. 2 настоящей статьи, это:
- документы, предусмотренные Перечнем документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов, утв. Приказом Росреестра от 2 сентября 2020 г. N П/0321. Документы представляются (направляются) в подлиннике (в копии, если документы являются общедоступными) либо в копиях, заверяемых должностным лицом органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, принимающего заявление о приобретении прав на земельный участок. При этом заявитель не обязан прикладывать документы, которые должны быть представлены в уполномоченный орган в порядке межведомственного информационного взаимодействия (обозначены в указанном нормативном акте символом "*");
- схема расположения земельного участка - прилагается, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать и отсутствует проект межевания соответствующей территории. Подготовка схемы расположения земельного участка регламентирована ст. 11.10 ЗК. Согласно п. 9 указанной статьи по общему правилу такая схема готовится в форме электронного документа, однако в охватываемых комментируемой статьей случаях подготовка данной схемы может осуществляться по выбору гражданина как в форме электронного документа, так и в форме документа на бумажном носителе. Если она будет представлена гражданином в форме бумажного документа, п. 5 комментируемой статьи наделяет уполномоченный орган обязанностью обеспечивать подготовку схемы расположения земельного участка в форме электронного документа - на бесплатной для заявителя основе. Приказом Минэкономразвития России от 27 ноября 2014 г. N 762 утверждены требования к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, а также форма схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе;
- проектная документация лесных участков в случае, если подано заявление о предварительном согласовании предоставления лесного участка, за исключением лесного участка, образуемого в целях размещения линейного объекта;
- документ, подтверждающий полномочия представителя заявителя (доверенность, документ, подтверждающий полномочия лица действовать от имени юридического лица без доверенности, и др.), - прилагается, если с заявлением обращается представитель;
- заверенный перевод на русский язык документов о государственной регистрации юридического лица в соответствии с законодательством иностранного государства - прилагается, если заявителем является иностранное юридическое лицо;
- подготовленные садоводческим или огородническим некоммерческим товариществом реестр членов такого товарищества - прилагаются, если земельный участок планируется предоставить такому товариществу (в том числе в безвозмездное пользование).
Перечни указываемых в заявлении сведений и прилагаемых к нему документов являются исчерпывающими. Указанные в них сведения и документы необходимы и достаточны для принятия уполномоченным органом обоснованного решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка.
Отсутствие каких-либо сведений либо документов, указанных в п. 1 и 2 комментируемой статьи, является основанием для возврата заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка.
2. В течение 10 дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган возвращает заявление заявителю, если:
- оно не соответствует требованиям п. 1 комментируемой статьи;
- оно подано в иной уполномоченный орган (см. комментарий к ст. 39.2 ЗК);
- к заявлению не приложены документы, предусмотренные п. 2 комментируемой статьи.
Заявителю должны быть указаны причины возврата заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка (п. 3 настоящей статьи). В случае если оснований для возврата заявления не имелось, действия уполномоченного органа могут быть признаны судом незаконными (см., например, Определение Самарского областного суда от 20 мая 2016 г. по делу N 33а-6352/2016).
3. Пунктом 4 комментируемой статьи установлено, что рассмотрение заявлений о предварительном согласовании предоставления земельных участков осуществляется в порядке их поступления. Таким образом, ранее поступившие заявления имеют приоритет по отношению к поданным позднее.
В этом случае уполномоченный орган принимает решение о приостановлении срока рассмотрения поданного позднее заявления до принятия решения об утверждении направленной или представленной ранее схемы расположения земельного участка или до принятия решения об отказе в ее утверждении. Такое решение должно быть направлено заявителю.
Удовлетворение заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка исключает возможность предварительного согласования предоставления того же земельного участка.
Пример. Ч. обратился в суд с административным иском к Государственному комитету Псковской области по имущественным отношениям (далее - Комитет), в котором оспаривал законность действий по приостановлению рассмотрения поданного им заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка.
В обоснование требований указано, что в 2015 г. он обратился в Комитет с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка для строительства жилого дома. Письмом Комитета он был уведомлен о приостановлении рассмотрения поданного им заявления до принятия решения по ранее поступившему обращению.
Административный истец считал данные действия Комитета незаконными, поскольку направленный ему ответ являлся неполным, так как не содержал сведений о дате подачи аналогичного заявления иным лицом. Также он указывал на истечение установленного законом тридцатидневного срока для решения вопроса по его заявлению и подвергал сомнению наличие ранее поданного аналогичного заявления.
Признавая действия административного ответчика законными, суды двух инстанций установили, что ранее в Комитет поступило заявление Б. о предоставлении земельного участка по тому же адресу. Местоположение испрашиваемых административным истцом Ч. и заинтересованным лицом Б. земельных участков полностью совпадает. При отсутствии принятого в соответствии с требованиями п. 7 ст. 39.15 ЗК решения по заявлению Б., учитывая, что последний настаивает на рассмотрении данного заявления, приостановление рассмотрения заявления Ч. соответствовало требованиям п. 6 ст. 39.15 ЗК, а соответствующие действия Комитета являлись законными (см. Апелляционное определение Псковского областного суда от 21 апреля 2016 г. по делу N 33-656/2016).
4. Пункт 7 комментируемой статьи устанавливает тридцатидневный срок для рассмотрения поступившего заявления и проверки наличия или отсутствия оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка <18>.
--------------------------------
<18> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. N 629 процедура, предусмотренная п. 7 ст. 39.15, осуществляется в срок не более 14 календарных дней. - Прим. ред.
Данный срок согласно п. 7.1 настоящей статьи может быть продлен, но не более чем до 45 дней, в случае если схема расположения земельного участка, в соответствии с которой предстоит образовать земельный участок, подлежит согласованию в соответствии со ст. 3.5 ФЗ "О введении в действие ЗК" <19>. Речь идет о согласовании схемы расположения земельного участка с органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области лесных отношений, при образовании земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности.
--------------------------------
<19> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. N 629 процедура, предусмотренная п. 7.1 ст. 39.15, осуществляется в срок не более 20 календарных дней. - Прим. ред.
О продлении срока рассмотрения заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган должен уведомить заявителя.
По результатам рассмотрения заявления и соответствующей проверки уполномоченный орган принимает одно из двух решений:
- о предварительном согласовании предоставления земельного участка;
- об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии оснований, указанных в п. 8 комментируемой статьи.
Принятое решение направляется заявителю.
Решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать все основания отказа. Впоследствии в случае обжалования заявителем отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган будет обязан доказать наличие у него оснований для принятия соответствующего решения (п. 5 ст. 200 АПК, п. 2 ст. 62 КАС).
В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. N 455-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 1 января 2025 г. допускается отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка или его предоставлении без проведения торгов по основаниям, установленным нормативными правовыми актами г. Москвы и ЗК.
На практике уполномоченные органы не всегда могут доказать обоснованность отказа.
Пример 1. Судами были удовлетворены требования ООО "Байкал-Экспорт" к Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Бурятия (далее - Управление) о признании незаконным отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка на праве аренды и утверждения схемы расположения земельного участка, возложении обязанности принять решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка.
Суды трех инстанций признали необоснованными доводы Управления о том, что цель использования земельного участка, указанная в заявлении, не соответствует разрешенному использованию земельного участка, указанному в кадастровом паспорте. Также суды посчитали, что Управлением не представлены доказательства, указывающие на несоответствие схемы расположения земельного участка предъявляемым требованиям, что явилось основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка (см. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 8 июля 2017 г. по делу N А10-4287/2016).
Пример 2. З. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Департаменту имущественных и земельных отношений Окружной администрации г. Якутска о признании незаконным решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка и возложении обязанности по опубликованию извещения о предоставлении данного земельного участка.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, требования З. удовлетворены, отказ признан незаконным, на Департамент имущественных и земельных отношений Окружной администрации г. Якутска возложена обязанность рассмотреть повторно в соответствии с установленными порядком и сроками заявление З. о предварительном согласовании предоставления земельного участка.
Судами установлено, что З. обратилась в Окружную администрацию г. Якутска с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства, образование которого предусмотрено проектом межевания территории.
Рассмотрев заявление, Департамент имущественных и земельных отношений Окружной администрации г. Якутска сообщил заявителю о невозможности предварительного согласования предоставления испрашиваемого земельного участка в связи с отсутствием проезда к нему, что свидетельствует о непригодности использования земельного участка под испрашиваемый вид. При этом указано, что проезд к земельному участку перекрыт в результате самовольного занятия территории собственниками других земельных участков.
Проверяя законность данного решения, суды трех инстанций пришли к выводу, что приведенные в оспариваемом решении обстоятельства не являются основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, поскольку доступ к нему фактически имеется, а самовольное занятие территории общего пользования собственниками смежных земельных участков не свидетельствует об отсутствии проезда к спорному участку.
Основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка явилось то обстоятельство, что к испрашиваемому участку отсутствует проезд, поскольку он перекрыт в результате самовольного занятия территории третьими лицами. Между тем в ходе рассмотрения дела административным ответчиком не были представлены достаточные и достоверные доказательства в подтверждение указанного обстоятельства. Согласно материалам дела наличие доступа к испрашиваемому земельному участку подтверждается схемой официального сервиса "Геоинформационный портал г. Якутска", схематическим чертежом земельного участка, схемой официального сервиса "Публичная кадастровая карта" и фотографиями земельного участка.
При наличии данных документов, содержание которых противоречит сведениям, установленным при осуществлении муниципального земельного контроля и отраженным в актах обследования земельного участка, суды пришли к выводу о недоказанности административным ответчиком оснований для принятия оспариваемого решения (см. Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 21 октября 2020 г. по делу N 8а-6750/2020[88а-6990/2020]).
5. Уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии хотя бы одного из трех оснований, предусмотренных в п. 8 настоящей статьи:
- во-первых, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в п. 16 ст. 11.10 ЗК, а именно по причине:
а) несоответствия схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с п. 12 ст. 11.10 ЗК (см. Приказ Минэкономразвития России от 27 ноября 2014 г. N 762);
б) полного или частичного совпадения местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек;
в) разработки схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст. 11.9 ЗК требований к образуемым земельным участкам;
г) несоответствия схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории;
д) расположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории;
- во-вторых, если земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подп. 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 ст. 39.16 ЗК (подробнее см. комментарий к ст. 39.16);
- в-третьих, если земельный участок, границы которого подлежат уточнению в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подп. 1 - 23 ст. 39.16 ЗК (подробнее см. комментарий к ст. 39.16).
В последних двух случаях разница в приведенном перечне оснований для отказа свидетельствует о невозможности отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, который предстоит образовать, по причине его неотнесения к определенной категории земель или неустановления вида его разрешенного использования (несоответствия целям использования). В отношении таких участков виды разрешенного использования и категория земель указываются в решении о предварительном согласовании предоставления земельного участка. Данные правила действуют в корреспонденции с положениями п. 10 комментируемой статьи, предусматривающими правовые последствия ситуации, когда указанная в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка, который предстоит образовать, цель его использования:
- не соответствует видам разрешенного использования земельных участков, установленным для соответствующей территориальной зоны;
- не соответствует категории земель, из которых такой земельный участок подлежит образованию;
- не соответствует разрешенному использованию земельного участка, из которого предстоит образовать земельный участок, указанный в заявлении о предварительном согласовании его предоставления.
В этом случае решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать указание на необходимость изменения вида разрешенного использования такого земельного участка и его перевода из одной категории в другую в качестве условия предоставления такого земельного участка.
Пример. Суды признали недействительным отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка по мотиву того, что испрашиваемый вид разрешенного использования не соответствует фактическому использованию земельного участка. Как было установлено, испрашиваемый предпринимателем земельный участок не сформирован, его только предстоит образовать.
Согласно нормам комментируемой статьи вопрос о виде разрешенного использования испрашиваемого земельного участка подлежит разрешению при принятии решения о предварительном согласовании его предоставления.
Таким образом, указанное уполномоченным органом обстоятельство не предусмотрено п. 8 настоящей статьи в качестве основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка (см. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 1 августа 2017 г. по делу N А41-86933/16).
Названный перечень оснований для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка является исчерпывающим.
Пример. Судом был признан незаконным отказ Министерства по управлению государственным имуществом по Свердловской области (далее - Министерство) в предварительном согласовании предоставления ООО "Д." земельного участка. Суд обязал Министерство утвердить схему расположения земельного участка и принять решение о предварительном согласовании его предоставления.
Как установлено судами трех инстанций, основанием для отказа явилось непредставление согласия соарендаторов на образование земельного участка. Между тем в п. 8 комментируемой статьи нет такого основания для отказа уполномоченного органа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, как отсутствие согласия иных землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельного участка (см. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25 сентября 2017 г. по делу N А60-63436/2016).
Отметим встречающийся в практике подход, в соответствии с которым суд в принципе не может возложить на уполномоченный орган обязанность по предварительному согласованию предоставления земельного участка.
Пример. Решением Ялтинского городского суда Республики Крым было признано незаконным бездействие Администрации г. Ялта Республики Крым, выразившееся в нерассмотрении обращения ООО "Бегущая по волнам" об утверждении схемы расположения земельного участка. На ответчика возложена обязанность в течение 20 дней со дня вступления в законную силу решения суда рассмотреть указанное обращение и принять решение о предварительном согласовании предоставления истцу земельного участка с видом разрешенного использования: предпринимательство, гостиничное обслуживание, общественное питание.
Верховный суд Республики Крым отменил решение суда первой инстанции в части удовлетворения исковых требований о понуждении принять решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, указав, что суд не может обязать ответчика, который в силу положений ст. 37 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принять конкретное решение о предварительном согласовании земельного участка с оговоренным видом разрешенного использования (см. Апелляционное определение Верховного суда Республики Крым от 16 мая 2017 г. по делу N 33а-3719/2017).
Также следует иметь в виду, что до 1 января 2020 г. исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, вправе были принимать решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка без проведения торгов также по дополнительным основаниям, наряду с основаниями для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка без проведения торгов, предусмотренными комментируемой статьей (п. 29, 31 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации").
Соответствующие законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие дополнительные основания для отказа в предоставлении земельного участка, могли быть приняты не позднее 1 января 2016 г. В качестве примера приведем Закон Удмуртской Республики от 18 декабря 2015 г. N 91-РЗ "О дополнительных основаниях для принятия решений об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, в проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды такого земельного участка и в предварительном согласовании предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или в предоставлении такого земельного участка без проведения торгов" <20> (см., например, Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 июля 2017 г. по делу N А71-15945/2016).
--------------------------------
<20> Данный Закон действовал до 1 января 2020 г.
Статьей 3 данного Закона было предусмотрено, что до 1 января 2020 г. уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или в предоставлении такого земельного участка без проведения торгов также по следующим основаниям, не предусмотренным ст. 39.15 и 39.16 комментируемого Кодекса:
1) наличие предусмотренных законодательством РФ положений, в соответствии с которыми запрещается использование земельного участка в целях, указанных в заявлении о предоставлении земельного участка;
2) земельный участок, указанный в заявлении о его предоставлении, является земельным участком, входящим в перечень земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами Удмуртской Республики;
3) земельный участок, указанный в заявлении о его предоставлении, необходим для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, инвестиционным проектом, масштабным инвестиционным проектом.
На сегодняшний день предусмотренный комментируемой статьей перечень оснований для принятия уполномоченным органом решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка является исчерпывающим. Отказ по дополнительным основаниям, предусмотренным законом субъекта РФ, не допускается.
Заявление о предварительном согласовании размещения земельного участка должно быть рассмотрено по существу.
Пример. Б. обратилась в суд с административным иском к местной администрации городского поселения Чегем о признании незаконным отказа в формировании и предоставлении в аренду земельного участка, возложении обязанности выделить земельный участок для размещения объектов общественного назначения сроком на 11 месяцев.
Решением суда первой инстанции требования Б. удовлетворены частично, отказ по формированию и предоставлению в аренду земельного участка признан незаконным, в удовлетворении остальной части административного иска отказано.
Как установлено судами трех инстанций, Б. отказано в формировании и предоставлении в аренду земельного участка в связи с тем, что в соответствии с генеральным планом населенного пункта на заявленном земельном участке не предусмотрено размещение объектов общественного назначения. Между тем судами установлено, что спорный земельный участок согласно схеме градостроительного зонирования расположен в зоне ОД 5 - общественно-деловой зоне, которая предполагает размещение объектов торгового назначения, для чего фактически и намеревалась использовать земельный участок Б., что следует из ее письменного отзыва в суд первой инстанции. Судом также установлено, что ранее по решению Чегемского районного суда Кабардино-Балкарской Республики Б. был предоставлен в собственность бесплатно земельный участок для индивидуального жилищного строительства как гражданину из категории лиц, имеющих трех и более детей (многодетной семье).
Суд первой инстанции, установив отсутствие в оспариваемом ответе предусмотренных законом оснований для отказа в формировании и предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов, признал его незаконным. При этом суд не усмотрел оснований для предоставления испрашиваемого земельного участка в аренду без проведения торгов сроком на 11 месяцев, указав, что предоставление его в аренду для размещения объектов общественного назначения предполагает возведение на нем зданий и сооружений, тогда как требуемый общий нормативный срок (для инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства) составляет 15 месяцев.
С такими выводами согласился суд апелляционной инстанции, указав на отсутствие в оспариваемом отказе конкретных, доказанных административным ответчиком фактов и обстоятельств, которые исключали бы возможность предоставления в аренду без проведения торгов (аукциона) земельного участка. Кассационный суд отметил, что при рассмотрении заявления Б. не было установлено, для каких конкретных целей испрашивается земельный участок. В то же время уполномоченным органом какие-либо действия по запросу такой информации либо по возврату заявления Б. как не соответствующего требованиям п. 1 комментируемой статьи не предприняты. Фактически заявление Б. в части предварительного согласования предоставления места размещения земельного участка по существу не было рассмотрено, что привело к возложению на орган местного самоуправления обязанности повторно его рассмотреть в соответствии с требованиями закона (см. Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 мая 2021 г. по делу N 8а-2226/2021[88а-2898/2021]).
6. Пункт 9 комментируемой статьи содержит перечень сведений, которые должны содержаться в решении о предварительном согласовании предоставления земельного участка, который предстоит образовать. Это сведения:
1) идентифицирующие заявителя и образуемый земельный участок (условный номер, площадь, адрес, кадастровые номера участков (участка), из которых он образован);
2) характеризующие условия использования земельного участка (территориальная зона, виды разрешенного использования, категория земель, сведения об ограничениях по использованию и др.).
В качестве условия предоставления испрашиваемого земельного участка должно быть указано проведение работ по его образованию в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков.
Как уже указывалось, включение в такое решение дополнительных сведений предусмотрено в п. 10 настоящей статьи для ситуаций, когда обязательным условием предоставления образуемого земельного участка является изменение вида разрешенного использования такого земельного участка, его перевод из одной категории в другую. Право на осуществление таких действий принадлежит собственнику земельного участка. Для ускорения необходимых процедур п. 10.1 настоящей статьи наделяет заявителя правом без доверенности обращаться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с соответствующими ходатайствами и заявлениями. При этом непосредственным основанием для такого обращения является решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, в котором содержатся такие сведения.
Речь идет о следующих заявлениях и ходатайствах:
- ходатайство об обращении органа государственной власти или органа местного самоуправления в Росреестр с заявлением о внесении изменений в сведения ЕГРН о виде или видах разрешенного использования земельного участка, выбранных в соответствии с утвержденными правилами землепользования и застройки;
- заявление об изменении вида разрешенного использования земельного участка;
- заявление о получении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка;
- ходатайство о переводе земельного участка из одной категории в другую (см. Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую").
Право заявителя или кадастрового инженера без доверенности обращаться с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета испрашиваемого земельного участка, а также с заявлением о государственной регистрации государственной или муниципальной собственности на испрашиваемый земельный участок предусмотрено подп. 12 п. 9 комментируемой статьи.
Если образование испрашиваемого земельного участка предусмотрено проектом межевания территории, в решении о предварительном согласовании предоставления земельного участка согласно п. 9 настоящей статьи указываются реквизиты решения об утверждении такого проекта.
Если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать в соответствии со схемой расположения земельного участка (это необходимо, если отсутствует проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок), решение должно содержать указание на утверждение схемы расположения земельного участка (п. 11 комментируемой статьи).
Сама схема расположения земельного участка в этом случае является обязательным приложением к решению. В п. 12 предусмотрено право уполномоченного органа утвердить иной вариант такой схемы при наличии в письменной форме согласия заявителя. Данное право аналогично предусмотренному в п. 6 ст. 39.11 ЗК применительно к процедурам подготовки к аукциону (см. п. 6 комментария к ст. 39.11). В судебной практике дается интересное толкование комментируемой норме, из которого следует, что уполномоченный орган обязан воспользоваться предусмотренным механизмом для устранения расхождений во мнениях с заявителем относительно образуемого земельного участка.
Пример. Суд при рассмотрении дела об оспаривании отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка усмотрел из позиций сторон по делу наличие у них различных мнений о площади земельного участка, необходимой для эксплуатации здания, в том числе о функциональном назначении здания как объекта торговли или как рыночного комплекса.
Суд обратил внимание на то, что по смыслу п. 12 комментируемой статьи при рассмотрении заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган должен принять меры к устранению подобных расхождений во мнениях. В частности, уполномоченный орган в случае несогласия с приложенной к заявлению схемой участка по каким-либо причинам должен предложить заинтересованному лицу и при получении его согласия вправе утвердить иной вариант схемы участка (см. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21 сентября 2016 г. по делу N А31-3826/2016).
7. Пункт 13 комментируемой статьи содержит перечень сведений, которые должны содержаться в решении о предварительном согласовании предоставления земельного участка, границы которого подлежат уточнению в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации недвижимости": это сведения, идентифицирующие заявителя и земельный участок. В качестве условия предоставления заявителю испрашиваемого земельного участка должно быть указано уточнение его границ. В указанных целях в решении должно быть прямо предусмотрено право заявителя обращаться без доверенности с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета в связи с уточнением границ испрашиваемого земельного участка.
8. Пункт 14 комментируемой статьи устанавливает срок действия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка - два года.
Логично, что срок действия такого решения равен сроку действия решения об утверждении схемы расположения земельного участка, который в силу п. 15 ст. 11.10 ЗК также составляет два года.
9. Пункт 15 комментируемой статьи возлагает обязанность выполнения кадастровых работ, необходимых для образования испрашиваемого земельного участка или уточнения его границ, на лицо, в отношении которого было принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка.
Невыполнение заявителем данной обязанности в течение срока действия предварительного согласования влечет утрату права на предоставление земельного участка.
Пример. Суд пришел к выводу об утрате ООО "Р." права на заключение нового договора аренды вследствие невыполнения им обязанности по выполнению кадастровых работ по уточнению границ земельного участка в течение срока действия предварительного согласования предоставления земельного участка (см. Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 24 августа 2017 г. по делу N А24-5408/2016).
10. Пункт 16 комментируемой статьи предусматривает, что решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка является основанием для предоставления земельного участка в порядке, установленном ст. 39.17 ЗК. Данная статья регламентирует порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов (см. комментарий к ст. 39.17).
11. Пункт 17 комментируемой статьи содержит требования к решению об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка - оно должно:
1) быть обоснованным;
2) содержать все основания для отказа;
3) содержать указание на отказ в утверждении схемы расположения земельного участка, если она прилагалась к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка.
Вместе с тем само по себе отсутствие указания на отказ в утверждении схемы расположения земельного участка не является безусловным основанием для признания незаконным решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка. Такого подхода придерживается судебная практика (см., например, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 8 июня 2017 г. по делу N А40-197110/16).
Отсутствие в решении об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка оснований для такого отказа свидетельствует о его незаконности.
Пример. Г. обратился в суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, к Исполнительному комитету муниципального образования города Казани, в котором просил признать незаконным решение об отказе в предоставлении ему земельных участков и возложить на администрацию Советского района города Казани обязанность согласовать предоставление земельных участков.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, исковые требования Г. удовлетворены частично. Отказ административного ответчика признан незаконным, на администрацию Советского района города Казани возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Г. о предварительном согласовании предоставления в собственность земельных участков.
Судами трех инстанций было достоверно установлено, что решение административного ответчика не содержит ссылок на предусмотренные законом правовые основания для отказа в удовлетворении заявления Г. и не соответствует требованиям п. 17 комментируемой статьи (см. Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 14 июля 2021 г. по делу N 8а-13777/2021[88а-14463/2021]).
