Статья 39.18. Особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности
Комментарий к статье 39.18
1. Комментируемая статья распространяется на случаи предоставления земельного участка:
1) для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства - гражданам;
2) осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности - гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам.
Как поясняет орган исполнительной власти в Обзоре вопросов, содержащихся в обращениях граждан, представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, поступивших в Минэкономразвития России, и принимаемых мер (официальный сайт Минэкономразвития России, разд. "Обращения граждан", 1 августа 2018 г.), "...после предоставления земельного участка гражданину ему необходимо зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя (п. 5 ст. 23 ГК) или создать юридическое лицо - крестьянское (фермерское) хозяйство (п. 1 ст. 86.1 ГК)". Такой остроумный вывод возлагает непредусмотренную обязанность на гражданина и в данной связи не может быть признан правомерным.
Представляется необходимым иной вывод: осуществление предпринимательской деятельности без соответствующей регистрации в таком качестве влечет установленную законом ответственность. По смыслу ст. 1 Федерального закона от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" выделяются производственная и иная хозяйственная деятельность (включающая производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанная на личном участии, и предпринимательская деятельность фермерского хозяйства (к ней применяются правила гражданского законодательства, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из федерального закона, иных нормативных правовых актов Российской Федерации или существа правовых отношений).
2. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает порядок действий уполномоченных органов при рассмотрении заявлений граждан (крестьянских (фермерских) хозяйств о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка в указанных целях. Также в ней предусмотрены (в качестве бланкетной нормы) правовые основания для отказа в удовлетворении этих заявлений.
Комментируемая норма сопряжена, таким образом, с положениями п. 8 ст. 39.15 ЗК, установившей перечень из трех пунктов - оснований к отказу в предварительном согласовании предоставления земельного участка, и ст. 39.16 ЗК, содержащей перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка.
Практикой выявлена значимая особенность комментируемой нормы.
Так, согласно выводу, сформулированному в Определении СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ, предоставление земельного участка в аренду без торгов по правилам комментируемой статьи осуществляется при первичном обращении лица, не использующего этот участок на законных основаниях на момент обращения, поскольку иные ситуации прямо урегулированы иными положениями ЗК и ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (см. Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 16 апреля 2019 г. N 302-ЭС18-22715 по делу N А19-17524/2017).
Особенностью принятия решений по таким заявлениям является необходимость обеспечить публикацию извещений о предоставлении земельного участка для указанных целей. Извещения о поступлении заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для целей, определенных комментируемой статьей, подлежат опубликованию:
1) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом муниципального образования;
2) на официальном сайте уполномоченного органа в сети Интернет;
3) на официальном сайте в сети Интернет для размещения информации о проведении торгов.
Открытость процедур рассмотрения заявления, преследующая цель устранения коррупциогенных факторов при предоставлении земельных участков, неожиданно показала иной недостаток нормативного регулирования данных отношений - использование участия в конкурсе по иным мотивам, нежели для получения земельного участка (например, для обогащения за счет отказа от дальнейших предложений по повышению цены договора непосредственно в ходе конкурса).
Пример. Определением Верховного Суда РФ были отменены судебные акты нижестоящих инстанций. При этом судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ установлено, что 9 июня 2015 г. Р. обратился к администрации Зоркинского муниципального образования Марксовского муниципального района Саратовской области с заявлением о намерении участвовать в аукционе в отношении земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства. Администрация отказала данному гражданину в участии в аукционе по мотивам отсутствия у заявителя правового интереса в получении данного земельного участка.
Из обстоятельств дела усматривается, что Р. в Администрацию Марксовского района направляются многочисленные заявления об участии в конкурсах по вопросам приобретения земельных участков по всем информационным сообщениям в газете "Воложка" независимо от вида разрешенного использования земельных участков (индивидуальное жилищное строительство, личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственное производство, строительство магазинов, производственных баз, предприятий по производству пива, строительство гаража, размещение пляжа и т.п.). В 2013 г. им было подано 127 заявлений, в 2014 г. - 98 заявлений, в 2015 г. - 58 заявлений, а затем в 99% случаев, без какого-либо обоснования, поданные Р. заявления были отозваны.
Судебная коллегия, отменяя акты нижестоящих судов, указала, что судам необходимо исходить из п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации". Оценивая действия сторон как добросовестные или недобросовестные, следует исходить из поведения, ожидаемого от любого участника гражданского оборота, учитывающего права и законные интересы другой стороны. Поведение одной из сторон может быть признано недобросовестным не только при наличии обоснованного заявления другой стороны, но и по инициативе суда, если усматривается очевидное отклонение действий участника гражданского оборота от добросовестного поведения. В этом случае суд при рассмотрении дела выносит на обсуждение обстоятельства, явно свидетельствующие о таком недобросовестном поведении, даже если стороны на них не ссылались (см. Определение Верховного Суда РФ от 28 декабря 2016 г. N 32-КГ16-26).
3. Пункт 2 комментируемой статьи определяет информационные элементы извещения, указанного в п. 1. Содержание извещения направлено на выявление уполномоченным органом других граждан и крестьянских (фермерских) хозяйств, помимо заявителя, имеющих интерес в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок. Поэтому извещение максимально возможно индивидуализирует земельный участок по параметрам: местоположение земельного участка, вид использования, площадь земельного участка и его кадастровый номер.
Согласно п. 3 если образование земельного участка осуществляется в соответствии со схемой расположения земельного участка, изготовленной только в форме электронного документа, то она также прилагается к извещению, размещенному в сети Интернет. Требования к схеме расположения земельного участка, ее форме определены ст. 11.10 ЗК.
4. Иные лица, исходя из информации, опубликованной в извещении, вправе подавать заявления о намерении участвовать в аукционе в порядке, определенном п. 4 комментируемой статьи. Дальнейшие действия уполномоченного органа зависят от того, остается ли на протяжении 30 дней первоначальное заявление единичным либо формируется конкурентная основа для предоставления земельного участка, предполагающая возможность получения бюджетом соответствующего уровня дополнительного дохода.
5. Согласно п. 5 комментируемой статьи, если по истечении 30 дней со дня опубликования извещения <24> заявления иных граждан, крестьянских (фермерских) хозяйств о намерении участвовать в аукционе не поступили, уполномоченный орган совершает одно из следующих действий:
- принимает решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка при условии, что испрашиваемый земельный участок предстоит образовать или его границы подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", и направляет указанное решение заявителю (такому решению посвящена ст. 39.15 ЗК). Решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка само по себе является основанием для предоставления земельного участка без проведения торгов в порядке, установленном ст. 39.17 ЗК;
- осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или проекта договора аренды земельного участка, их подписание и направление заявителю при условии, что не требуется образование или уточнение границ испрашиваемого земельного участка.
--------------------------------
<24> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. N 629 процедура, предусмотренная абз. 1 п. 5 ст. 39.18, осуществляется в срок не более 10 календарных дней. - Прим. ред.
Особо следует отметить сформировавшуюся в судебной практике позицию о том, что, если заявление заинтересованного лица о намерении участвовать в аукционе на право заключения договора аренды земельного участка поступило по истечении предусмотренного срока со дня опубликования извещения и отсутствуют иные заявления об участии в аукционе, оснований для проведения аукциона не имеется.
Пример. Агентством по управлению государственным имуществом Красноярского края было обеспечено опубликование извещения о возможном предоставлении в аренду земельных участков для осуществления крестьянско-фермерским хозяйством его деятельности на праве аренды сроком на 49 лет из земель сельскохозяйственного назначения, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка (с. Верхнеусинское).
Извещение о предоставлении указанного земельного участка для вышеназванной цели (то есть в порядке комментируемой статьи) опубликовано в газете "Нива" от 1 октября 2015 г., выпуск N 40 и на официальном сайте агентства; установлена дата окончания приема заявлений от лиц, намеревающихся участвовать в аукционе, - 2 ноября 2015 г.; указано, что заявки могут быть направлены посредством почтового отправления либо представлены нарочным в рабочие часы, а именно с 09 ч 00 мин. до 13 ч 00 мин. и с 14 ч 00 мин. до 16 ч 45 мин.
30 октября 2015 г. глава крестьянско-фермерского хозяйства Ш. посредством почтовой связи направил в адрес агентства заявление о намерении участвовать в аукционе на право заключения договора аренды земельного участка. Указанное заявление получено агентством 5 ноября 2015 г. Поскольку указанное заявление поступило после окончания приема заявлений, то агентство письмом от 18 ноября 2015 г. сообщило заявителю, что основания для проведения аукциона отсутствуют.
Судами в удовлетворении требований Ш. об оспаривании данного письма было отказано. Верховным Судом РФ отмечено, что положения ст. 39.11, 39.12 ЗК, предусматривающие обеспечение организатором аукциона опубликования извещения о проведении аукциона в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка не менее чем за 30 дней до дня проведения аукциона, а также основания для возврата заявок в случае их поступления по истечении срока приема, являются специальными по отношению к нормам ГК (см. Определение Верховного Суда РФ от 3 марта 2017 г. N 302-КГ17-93 по делу N А33-29422/2015).
Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель" в комментируемую статью внесено уточнение о возможности продления предусмотренного 30-дневного срока, но не более чем до 45 дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, если схема расположения земельного участка подлежит согласованию в соответствии со ст. 3.5 ФЗ "О введении в действие ЗК". Такая необходимость возникает при образовании земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности. В этом случае схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории подлежит согласованию с органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области лесных отношений, за исключением случаев образования земельного участка из земель, которые находятся в государственной собственности и расположены:
- в границах населенного пункта;
- в границах территориальной зоны, которая не является территориальной зоной сельскохозяйственного использования, расположена за границами населенного пункта, разрешенное использование земельных участков в пределах которой не связано с использованием лесов и которая не является смежной с лесничеством, лесопарком;
- в границах территориальной зоны, сведения о границах которой внесены в ЕГРН;
- в границах поселения, городского округа, межселенной территории, в которых отсутствуют лесничества, лесопарки;
- в границах поселения, городского округа, межселенной территории, в которых сведения о границах лесничеств, лесопарков внесены в ЕГРН.
6. Согласно п. 7 комментируемой статьи в случае поступления в течение 30 дней со дня опубликования извещения заявлений иных граждан, крестьянских (фермерских) хозяйств о намерении участвовать в аукционе уполномоченный орган в недельный срок со дня поступления этих заявлений принимает одно из следующих решений:
- об отказе в предоставлении земельного участка без проведения аукциона лицу, обратившемуся с заявлением о предоставлении земельного участка, и о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для целей, указанных в заявлении о предоставлении земельного участка;
- об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка лицу, обратившемуся с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка.
Уполномоченный орган в таком случае обеспечивает образование испрашиваемого земельного участка или уточнение границ существующего земельного участка и принимает решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка в соответствии с целями, содержащимися в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка. Аукцион проводится в порядке, установленном ст. 39.13 ЗК.
