Статья 39.2. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков
Комментарий к статье 39.2
1. Комментируемой статьей установлено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (то есть принятие всех актов и осуществление всех действий, предусмотренных нормами гл. V.1 ЗК), осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления (далее в рассматриваемой главе они называются уполномоченными органами). Именно такие органы, осуществляющие правоприменительные функции, уполномочены на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков.
Следует иметь в виду, что полномочия исполнительных органов по предоставлению земельных участков не сводятся только к принятию решения о предоставлении земельного участка или заключению договора, но включают в себя комплекс действий, связанных с передачей прав на земельные участки гражданам и юридическим лицам и исполнением соответствующих решений или договоров (например, прием необходимых документов, утверждение схемы расположения земельного участка, образование земельного участка и т.д.). Важно также учитывать, что предоставление земельного участка означает для уполномоченного органа принятие решения о его передаче (что прямо подтверждено Определением судебной коллегии по гражданским делам Владимирского областного суда от 6 февраля 2013 г. по делу N 33-324/13).
Прежде всего важно отметить, что речь идет о предоставлении субъектам правоотношений земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. С учетом законодательного разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) устанавливаются полномочия названных публично-правовых образований (ст. 9 - 11 ЗК). Иными словами, форма собственности на землю предопределяет наличие соответствующих полномочий у тех или иных публично-правовых образований (российское государство, субъекты РФ, муниципальные образования), осуществляемых от их имени государственными и муниципальными органами.
Пример. Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа была подтверждена правовая позиция о том, что решения о предоставлении земельных участков принимают органы государственной власти или местного самоуправления в зависимости от того, к какому уровню собственности отнесены земли (Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15 июля 2014 г. N Ф02-2407/14 по делу N А10-3442/2013).
Согласно п. 2 ст. 9 ЗК управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью), осуществляет Российская Федерация. Субъекты РФ согласно п. 2 ст. 10 ЗК осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ. Что касается управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, то их осуществляют органы местного самоуправления (п. 2 ст. 11 ЗК).
По общему правилу, установленному ст. 3.3 ФЗ "О введении в действие ЗК", распоряжение находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками осуществляется после государственной регистрации права собственности на них, если названным Федеральным законом или другими федеральными законами не установлено иное. Отсутствие же государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими.
Согласно ст. 125 ГК от имени Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности могут своими действиями органы государственной власти, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Пунктом 3 ст. 125 ГК предусмотрено, что в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Например, таким лицом является Единый институт развития в жилищной сфере, который в соответствии с ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" вправе осуществлять распоряжение земельными участками, находящимися в государственной неразграниченной собственности по поручению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению федеральным имуществом. В соответствии со ст. 2 ФЗ "О содействии развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере" единый институт развития в жилищной сфере - это акционерное общество, учрежденное Российской Федерацией в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 августа 1996 г. "Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию" (согласно данным ЕГРЮЛ 14 марта 2018 г. акционерное общество "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" (АО "АИЖК") переименовано в акционерное общество "ДОМ.РФ").
Предоставление земельных участков тем или иным субъектам выступает одним из действий по распоряжению ими. ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (ст. 3.3) произведена конкретизация функции, установленной комментируемой статьей, по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. В частности, предусмотрено, что предоставление таких участков осуществляется:
- органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом;
- органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом;
- органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом;
- органами исполнительной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных субъектов, если законами указанных субъектов не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя;
- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог федерального значения;
- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в случае, предусмотренном п. 12 ст. 3.4 ФЗ "О введении в действие ЗК" (то есть в случае, если в отношении такого земельного участка межведомственным коллегиальным органом, образованным в соответствии с ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", принято решение о целесообразности осуществления данным органом полномочий по распоряжению таким земельным участком);
- органом исполнительной власти субъекта РФ в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.
2. Российская Федерация управляет и распоряжается земельными участками, находящимися в федеральной собственности, через органы федеральной исполнительной власти.
Значительную часть полномочий Российской Федерации от ее имени в сфере земельных отношений реализует Правительство РФ, которое осуществляет управление федеральной собственностью, действуя под общим руководством Президента РФ (п. "г" ст. 114 Конституции). Правительство РФ возглавляет систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 1 ст. 110 Конституции).
В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Президент РФ и Правительство РФ и руководят работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их структурой. Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (за исключением федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ). Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство РФ в соответствии с указами, распоряжениями и поручениями Президента РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с российским законодательством осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), иные правоприменительные функции, в том числе в сфере земельных отношений, является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество). Данное Федеральное агентство руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства экономического развития РФ, а также Положением о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432. В частности, Росимущество согласно п. 5.35(1) указанного Положения принимает в установленном порядке решения о предоставлении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, если иное не установлено федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.
В некоторых случаях функции по предоставлению земельных участков, находящихся в федеральной собственности, осуществляют иные органы исполнительной власти.
Так, согласно ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предоставление земельных участков, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, для размещения автомобильных дорог федерального значения осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, - Федеральным дорожным агентством (Росавтодором).
Полномочиями по управлению и распоряжению земельными участками в границах особых экономических зон наделен особый уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (п. 8 ч. 1 ст. 8 ФЗ "Об особых экономических зонах в РФ"). Некоторое время назад таким уполномоченным органом являлось Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами, подведомственное Министерству экономического развития и торговли РФ. В последующем Указом Президента РФ от 5 октября 2009 г. N 1107 Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами было упразднено, его функции переданы Министерству экономического развития РФ.
3. Полномочиями по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной собственности, наделены также органы исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии с п. 1 и 3 ст. 31 ФЗ от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" система и структура исполнительных органов субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. В систему исполнительных органов субъекта РФ входят высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ, иные исполнительные органы субъекта РФ.
К числу основных полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, установленных ст. 21 указанного Федерального закона, относится:
1) управление и распоряжение собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ;
2) управление федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии со ст. 10 ЗК субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ. В рамках данных правомочий могут быть приняты конкретные правоприменительные акты (решения) о предоставлении таких земельных участков тем или иным лицам. В соответствии с законами субъектов РФ такими полномочиями наделяются региональные правительства (администрации) и иные органы исполнительной власти - министерства, комитеты и т.п. по управлению имуществом региона.
К примеру, Закон Нижегородской области от 13 декабря 2005 г. N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" устанавливает, что решения о предоставлении гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в собственности Нижегородской области, а также государственная собственность на которые не разграничена, в случаях, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством Нижегородской области, принимают Правительство Нижегородской области и уполномоченный Правительством Нижегородской области орган по управлению и распоряжению земельными ресурсами на территории Нижегородской области (им является Министерство имущественных и земельных отношений Нижегородской области) - в пределах компетенции, определенной Правительством Нижегородской области.
По данным вопросам принято Постановление Правительства Нижегородской области от 10 февраля 2006 г. N 31 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при формировании и предоставлении земельных участков уполномоченным органом по управлению и распоряжению земельными ресурсами на территории Нижегородской области и Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. N 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области".
Закон Алтайского края от 4 февраля 2007 г. N 12-ЗС "О полномочиях органов государственной власти Алтайского края в сфере управления и распоряжения земельными участками в Алтайском крае" определяет, что управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Алтайского края, осуществляет орган исполнительной власти Алтайского края в сфере управления и распоряжения земельными участками (им является Управление имущественных отношений Алтайского края).
К компетенции данного органа отнесены также полномочия выступать от имени Алтайского края стороной по договорам купли-продажи, аренды, безвозмездного пользования и иным договорам в отношении земельных участков, находящихся в собственности Алтайского края, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством и законами Алтайского края; организовывать проведение торгов по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в собственности Алтайского края.
В некоторых случаях отдельные государственные полномочия федеральных органов исполнительной власти (в том числе по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации) могут быть переданы для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ (ст. 9.1 ЗК). В частности, согласно ст. 83 (подп. 1 - 4 п. 1) ЛК Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий:
- по предоставлению лесных участков, расположенных в границах земель лесного фонда, в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование;
- заключению договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях лесного фонда;
- подготовке, организации и проведению торгов на право заключения договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, аукционов на право заключения договоров купли-продажи лесных насаждений;
- установлению сервитутов, публичных сервитутов в отношении лесных участков, расположенных в границах земель лесного фонда, и др.
4. Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляются органами местного самоуправления (ст. 11 ЗК). Согласно ч. 1 ст. 34 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" структуру органов местного самоуправления любого муниципального образования составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно ч. 1 и 2 ст. 51 указанного Федерального закона органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Они вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Такие вопросы входят в перечень вопросов местного значения любого муниципального образования (ст. 14, 15, 16, 16.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").
Вопрос о том, в компетенцию какого из органов местного самоуправления входит принятие решения о предоставлении земельного участка землепользователю, решается путем обращения к законодательству. Иногда законами такие полномочия правоприменительного характера закрепляются за представительным органом муниципального образования, но чаще всего - за местной администрацией, а конкретизируются они в уставе муниципального образования и иных муниципальных правовых актах (например, в правилах землепользования и застройки и др.). В текущем режиме соответствующие вопросы в рамках данных полномочий решаются в таких структурных подразделениях местных администраций, как комитет земельных ресурсов и землепользования либо управление по регулированию имущественных отношений, отдел по управлению муниципальным имуществом либо по управлению муниципальными земельными участками и т.п.
Статья 10.1 ЗК, ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (ст. 52) и ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ч. 1.2 ст. 17) допускают возможность и устанавливают порядок передачи и перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ в области земельных отношений. Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности, если законодательством не установлено иное. Однако не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью (в том числе и земельными участками) и др.
