Статья 39.3. Случаи продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах и без проведения торгов
Комментарий к статье 39.3
1. В комментируемой статье установлены случаи продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах и без проведения торгов, - то есть речь идет о случаях возмездной передачи в собственность земельных участков по договорам купли-продажи. Основания (случаи) бесплатного предоставления земельных участков в собственность гражданину или юридическому лицу установлены ст. 39.5 ЗК (см. комментарий к ст. 39.5).
По общему правилу продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов. Понятие, общие правила проведения торгов в форме аукционов и заключения на них договоров установлены ст. 447 - 449.1 ГК. Специальные правила организации и проведения аукциона по продаже земельного участка предусмотрены в ст. 39.11 и 39.12 ЗК (см. комментарии к ст. 39.11 и 39.12). Ранее соответствующие правовые нормы содержались в ст. 38 и 38.1 ЗК.
2. В п. 2 комментируемой статьи установлен конкретный (исчерпывающий) перечень случаев (на данный момент - 8) продажи земельных участков без проведения торгов <1>. По смыслу данных правовых положений можно сказать, что они распространяют свое действие прежде всего на юридических лиц, в том числе на некоммерческие организации (подп. 1.1, 3, 6), а также на граждан (подп. 6, 9 - 11).
--------------------------------
<1> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. N 629 с 12 апреля 2022 г. до конца 2022 г. допускается наряду со случаями, предусмотренными ЗК РФ, продажа гражданину без проведения торгов земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства за границами населенного пункта, ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд и предоставленных в аренду этому гражданину, при условии отсутствия у уполномоченного органа, информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства РФ при использовании такого земельного участка. - Прим. ред.
Характерно, что практически во всех подобных случаях законом допускается возможность выбора права, которое будет реализовано в отношении земельного участка: приобрести земельный участок в собственность на возмездных условиях (ст. 39.3 ЗК) либо заключить договор аренды земельного участка без проведения торгов (п. 2 ст. 39.6 ЗК) в порядке, установленном ст. 39.14 ЗК (см. комментарии к ст. 39.6 и 39.14).
2.1. В подп. 1.1 п. 2 комментируемой статьи речь идет о продаже земельных участков без проведения торгов, образованных из ранее предоставленного конкретному лицу по договору аренды или безвозмездного пользования земельного участка, так или иначе связанного с необходимостью комплексного освоения и развития территории, если эти договоры заключены в соответствии с ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства".
Указанный Федеральный закон предусматривает, что договоры о комплексном освоении территории заключаются единым институтом развития в жилищной сфере <2> на условиях, установленных законодательством о градостроительной деятельности, с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства".
--------------------------------
<2> Акционерное общество, учрежденное Российской Федерацией в соответствии с Постановлением Правительства РФ об Агентстве ипотечного жилищного кредитования и действующее согласно ФЗ "О содействии развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере".
В соответствии с п. 3.3 ч. 3 ст. 3 данного Федерального закона единый институт развития осуществляет в соответствии с условиями заключенных по итогам аукционов договоров аренды земельных участков единого института развития продажу таких земельных участков, в том числе земельных участков, образованных из переданного в аренду по результатам аукциона земельного участка единого института развития, лицам, с которыми заключены указанные договоры аренды.
Согласно ст. 16.1 указанного Федерального закона условия аукциона на право заключения договоров аренды земельных участков единого института развития могут предусматривать право лица, с которым заключен договор аренды земельного участка единого института развития, выкупить такой земельный участок и (или) земельный участок, образованный из него, по указанной в данном договоре цене при условии, что это лицо не имеет задолженности по арендной плате и (или) неустойке (пеням) по договору аренды такого земельного участка и этим лицом выполнены все предусмотренные ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" и данным договором условия для реализации такого права. В случае если с лицом заключен договор аренды земельного участка единого института развития в жилищной сфере для комплексного освоения территории, предусматривающий право выкупа земельного участка, образованного из такого земельного участка, реализация указанного права допускается только после утверждения документации по планировке территории и образования такого земельного участка в соответствии с ней.
Прежде всего следует отметить, что ни упомянутый здесь ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", ни ГрК в данное время не используют понятие "комплексное освоение территории" - только "комплексное развитие территории".
Согласно ч. 2 ст. 64 ГрК комплексное развитие территории осуществляется не только в соответствии с положениями ГрК, но и с гражданским, жилищным, земельным законодательством, законодательством об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, законодательством в области охраны окружающей среды.
Основным документом, подтверждающим право лица на приобретение земельного участка, образованного из земельного участка, предоставленного в целях комплексного развития территории, без проведения торгов, является договор о комплексном освоении территории. Всего же в целях комплексного освоения, развития той или иной территории с юридическим лицом заключаются два договора: 1) договор комплексного освоения территории и 2) договор аренды земельного участка (или договор безвозмездного пользования земельным участком).
Как предусмотрено ч. 2 - 4 ст. 66 ГрК, решение о комплексном развитии территории принимается одним из органов исполнительной власти в зависимости:
- от формы собственности на земельные участки и иные объекты недвижимости;
- уровня бюджетного финансирования комплексного развития территории и других обстоятельств - Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо главой местной администрации.
Процедура принятия и реализации решения о комплексном развитии той или иной территории может включать в себя от 6 до 9 этапов, обязательными из которых являются, в частности: заключение договора о комплексном развитии соответствующей территории и выполнение соответствующих мероприятий, в том числе по предоставлению необходимых для этих целей земельных участков (ч. 6 - 8 ст. 66 ГрК).
Согласно ч. 1 ст. 67 ГрК в решение о комплексном развитии территории включаются:
1) сведения о местоположении, площади и границах территории, подлежащей комплексному развитию;
2) перечень объектов капитального строительства, расположенных в границах территории, подлежащей комплексному развитию (в том числе перечень объектов капитального строительства, подлежащих сносу или реконструкции, включая многоквартирные дома);
3) предельный срок реализации решения о комплексном развитии территории;
4) сведения о самостоятельной реализации Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием решения о комплексном развитии территории или о реализации такого решения юридическими лицами, определенными Российской Федерацией или субъектом РФ;
5) основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые могут быть выбраны при реализации решения о комплексном развитии территории, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах отведенной территории.
Перечень предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, указываемых в решении о комплексном развитии территории, определяется субъектом РФ. При этом указанные основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные параметры разрешенного строительства могут не соответствовать основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и (или) предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки. В этом случае вносятся изменения в правила землепользования и застройки;
6) перечень объектов культурного наследия, подлежащих сохранению в соответствии с законодательством РФ об объектах культурного наследия, при реализации такого решения (при наличии указанных объектов);
7) иные сведения, определенные Правительством РФ, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Договор о комплексном развитии территории заключается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления (главой местной администрации), предоставляющими земельный участок, с победителем торгов, проведенных в установленном порядке, либо с иным участником торгов, определяемым в соответствии со ст. 69 ГрК, либо с правообладателями земельных участков и (или) объектов недвижимости в соответствии со ст. 66 (п. 3 ч. 7) и со ст. 70 ГрК.
Содержание договора о комплексном развитии территории, права и обязанности сторон, порядок расторжения данного договора достаточно полно урегулированы ГрК (ст. 68). К условиям такого договора, в частности, относится:
- обязательство исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления принять решение об изъятии для государственных или муниципальных нужд в целях комплексного развития территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в соответствии с земельным законодательством;
- обязательство исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления после выполнения лицом, заключившим договор, предоставить указанному лицу в соответствии с земельным законодательством в аренду без проведения торгов земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена и которые не обременены правами третьих лиц, в целях строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, иных объектов капитального строительства в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории, а также в соответствующих случаях обязательство выдать разрешения на использование земель и земельных участков, градостроительные планы земельных участков и разрешения на строительство, сроки выполнения указанных обязательств.
2.2. В подп. 3 п. 2 комментируемой статьи предусмотрен случай продажи без проведения торгов земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу.
В настоящее время статус некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства и огородничества, определен ГК (подп. 4 п. 3 ст. 50, ст. 123.12, 123.14) и ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд". Ранее действовавший ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ст. 4) предусматривал создание садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих товариществ, садоводческих, огороднических или дачных потребительских кооперативов, а также садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих партнерств. Вступивший в силу с 1 января 2019 г. ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд" предусматривает формирование в указанных целях исключительно садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, имеющих статус товариществ собственников недвижимости.
Если испрашиваемый земельный участок, образованный из земельного участка, предоставленного некоммерческому товариществу, созданному гражданами для ведения садоводства и огородничества, не отнесен к имуществу общего назначения (пользования), то он может быть предоставлен в собственность без проведения торгов на основании договора купли-продажи членам этого некоммерческого товарищества (подп. 3 п. 2).
Основными документами, подтверждающими их право на приобретение земельного участка без проведения торгов, являются:
- документ, подтверждающий членство заявителя в некоммерческом товариществе;
- решение органа некоммерческого товарищества о распределении земельного участка заявителю.
Что касается земельных участков общего назначения (пользования), образованных из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу, то они согласно подп. 3 ст. 39.5 ЗК могут предоставляться в общую долевую собственность бесплатно лицам, являющимся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества, то есть членам данного садоводческого или огороднического товарищества (см. подп. 3 комментария к ст. 39.5).
2.3. В подп. 6 п. 2 комментируемой статьи предусматривается продажа земельных участков без проведения торгов лицам, которым на праве собственности принадлежат здания, сооружения либо помещения в них, расположенные на данных участках.
Данное правило основано на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ним объектов недвижимости, закрепленном в подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК.
В ст. 39.20 ЗК урегулированы особенности предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором расположены чьи-то здания или сооружения, учитывающие множественность не только их собственников (сособственников), но и иных владельцев и пользователей (арендаторов, обладателей сервитута, права хозяйственного ведения и др.).
Для подтверждения права на приобретение земельного участка, на котором расположено здание, сооружение, без проведения торгов собственнику здания, сооружения либо помещения в здании, сооружении необходимо представить в уполномоченный орган, помимо правоустанавливающих документов, сообщение, содержащее перечень всех зданий, сооружений, расположенных на испрашиваемом земельном участке, с указанием кадастровых (условных, инвентарных) номеров и адресных ориентиров зданий, сооружений, принадлежащих на соответствующем праве заявителю.
Под действие комментируемой нормы подпадает право собственности не только на здание или сооружение, но и на многолетние насаждения. Согласно п. 20 ст. 3 ФЗ "О введении в действие ЗК" граждане и юридические лица, право собственности которых на многолетние насаждения зарегистрировано в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <3>, до дня вступления в силу Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" приобретают земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых находятся указанные многолетние насаждения, без торгов в собственность или в аренду по выбору указанных граждан и юридических лиц в соответствии с правилами, установленными гл. V.1 ЗК.
--------------------------------
<3> Документ утратил силу.
2.4. В подп. 7 п. 2 комментируемой статьи речь идет о продаже юридическим лицам земельных участков без проведения торгов, если эти земельные участки находились у данных лиц в постоянном (бессрочном) пользовании. Из потенциального перечня возможных покупателей земельного участка на подобных условиях ЗК (п. 2 ст. 39.9) исключил, помимо органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения (бюджетные, казенные, автономные), казенные предприятия и центры исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий.
Данная норма выступает в качестве одного из способов переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности, предусмотренного п. 2 (для юридических лиц) и п. 9.1 (для граждан) ст. 3 ФЗ "О введении в действие ЗК".
2.5. Подпункт 8 п. 2 комментируемой статьи предусматривает возможность продажи земельных участков без проведения торгов крестьянским (фермерским) хозяйствам или иным сельскохозяйственным организациям в случаях (по основаниям), установленных ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ст. 8, 10).
Крестьянское (фермерское) хозяйство создается и функционирует в соответствии с действующим законодательством. В настоящее время его правовой статус определяется ст. 86.1 ГК и Федеральным законом от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве".
Крестьянское (фермерское) хозяйство представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии. Оно может быть создано одним гражданином. Как правило, фермерское хозяйство осуществляет предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. В то же время граждане, ведущие совместную деятельность в области сельского хозяйства без образования юридического лица на основе соглашения о создании крестьянского (фермерского) хозяйства, вправе создать юридическое лицо - крестьянское (фермерское) хозяйство.
Что касается иных сельскохозяйственных организаций, то они создаются и действуют, как правило, в таких организационно-правовых формах, как общество с ограниченной ответственностью, производственный кооператив и др.
Согласно п. 5.1 ст. 10 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельный участок, находящийся в муниципальной собственности и выделенный в счет земельных долей, находящихся в муниципальной собственности, передается использующим такой земельный участок сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству в собственность или аренду без проведения торгов, если они обратились в орган местного самоуправления с заявлением о заключении договора купли-продажи или договора аренды такого земельного участка в течение 6 месяцев с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на такой участок.
2.6. Подпункт 9 п. 2 комментируемой статьи предусматривает возможность продажи без проведения торгов земельных участков, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства и переданных в аренду гражданину или юридическому лицу. Такие лица вправе приобрести в собственность данные земельные участки при определенных условиях:
- во-первых, возможность приобрести земельный участок в собственность имеет только арендатор такого земельного участка;
- во-вторых, такая возможность возникает у гражданина или юридического лица только по истечении 3 лет с момента заключения договора аренды с ним (либо передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка);
- в-третьих, заявление о заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов должно быть подано до дня истечения срока действия договора аренды земельного участка;
- в-четвертых, заключение такого договора возможно при надлежащем использовании земельного участка, а именно при отсутствии у уполномоченного органа, осуществляющего государственный земельный надзор, информации о выявленных и неустраненных нарушениях действующего российского законодательства.
Данное правило фактически конкретизирует положение п. 4 ст. 10 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". При этом заметим, что не имеет принципиальной разницы то, что в данном пункте вместо "земель сельскохозяйственного назначения" говорится о продаже земельных участков, "предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства". В обоих Законах речь идет о землях, предназначенных для сельского хозяйства как вида экономической деятельности.
Пример. Судами были удовлетворены требования ООО "Хлебороб" (далее - Общество) к Министерству имущественных отношений и Правительству Ставропольского края о признании незаконным отказа в предоставлении в собственность Обществу за плату земельного участка для сельскохозяйственного использования. На Правительство края возложена обязанность в течение 10 дней с даты вступления решения суда в законную силу принять решение о предоставлении Обществу в собственность за плату испрашиваемого земельного участка, а на Министерство - подготовить и направить Обществу проект договора купли-продажи указанного участка.
Суды установили, что испрашиваемый земельный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения, находится в федеральной собственности. Земельный участок используется Обществом по целевому назначению по договору аренды от 29 ноября 2010 г., зарегистрированному в установленном порядке, т.е. более трех лет (срок аренды установлен до 28 ноября 2020 г.). Кроме того, суды установили, что при обращении в Министерство с заявлением от 31 октября 2014 г. о предоставлении земельного участка в собственность Общество представило все необходимые для этого документы.
При установленных по делу обстоятельствах суды сделали правомерный вывод о наличии у общества права на выкуп земельного участка по правилам подп. 9 п. 2 ст. 39.3 ЗК, п. 4 ст. 10 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", в связи с чем признали незаконными отказ Министерства, изложенный в письме от 29 мая 2015 г. (информация о результатах рассмотрения заявки), и решение Правительства края от 15 апреля 2015 г. (о снятии с рассмотрения проекта распоряжения о предоставлении земельного участка).
Содержащиеся в обжалуемых судебных актах выводы о праве Общества на выкуп испрашиваемого земельного участка и соблюдении им условий для соответствующего приобретения земельного участка не противоречат установленным по делу обстоятельствам, вышеприведенным нормам права (см. решение Арбитражного суда Ставропольского края от 23 декабря 2016 г. по делу N А63-5619/2015, оставленное без изменения Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 марта 2017 г. и Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 июня 2017 г.).
2.7. Подпункт 10 п. 2 комментируемой статьи предусматривает возможность продажи без проведения торгов земельных участков:
- гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства;
- гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам - для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.
Порядок, условия и особенности приобретения земельного участка для указанных целей установлены в ст. 39.18 ЗК (см. комментарий к ст. 39.18).
2.8. Подпункт 11 п. 2 комментируемой статьи содержит отсылочную норму о возможности продажи земельных участков гражданам без проведения торгов в соответствии с ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", изменившим свое прежнее наименование в 2021 г. (см. ФЗ от 28 июня 2021 г. N 226-ФЗ).
В соответствии с положениями названного Федерального закона сначала земельный участок предоставляется гражданину в безвозмездное пользование сроком на пять лет на основании договора безвозмездного пользования земельным участком (ч. 4 ст. 2). Затем, как указано в ч. 5 ст. 2 данного Закона, по истечении пяти лет со дня предоставления земельного участка в безвозмездное пользование гражданину по его выбору земельный участок предоставляется (при отсутствии оснований для отказа) в аренду, в собственность бесплатно или в собственность за плату. Предоставление гражданину земельного участка в собственность или в аренду регламентировано в ст. 10 данного Закона (п. 2 ч. 10).
3. Пункт 3 комментируемой статьи содержит новое для земельного законодательства правило, согласно которому земельный участок продается конкретному лицу фактически без проведения аукциона, хотя продажа такого участка согласно п. 1 настоящей статьи должна осуществляться на торгах. Это возможно, если аукцион по смыслу п. 5 ст. 447 ГК и п. 19 ст. 39.12 ЗК признается несостоявшимся, а именно в двух случаях:
1) если единственная заявка на участие в аукционе по продаже земельного участка подана лицом, которое соответствует указанным в извещении о его проведении требованиям к участникам аукциона и сама заявка на участие в аукционе соответствует указанным в извещении о его проведении условиям аукциона;
2) если только один заявитель признан единственным участником аукциона или в аукционе принял участие только один его участник (подробнее см. п. 7 комментария к ст. 39.12).
