Статья 39.4. Цена продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности
Комментарий к статье 39.4
1. Комментируемая статья содержит нормы, регулирующие основные вопросы определения цены при продаже находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка.
В первом пункте речь идет об определении цены земельного участка при заключении договора купли-продажи на аукционе, который проводится в соответствии со ст. 39.11 - 39.13 ЗК. Основное правило: если договор заключается на аукционе, то цена определяется по результатам такого аукциона, то есть ценой земельного участка в данном случае является цена, предложенная победителем аукциона (см. также п. 13 ст. 39.11 ЗК).
В случае же заключения договора с лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе, с заявителем, признанным единственным участником аукциона, либо с единственным принявшим участие в аукционе его участником, цена земельного участка определяется по начальной цене предмета аукциона (земельного участка).
Правила определения начальной цены аукциона по продаже земельного участка установлены п. 12 ст. 39.11 ЗК. Она определяется по выбору уполномоченного органа:
- как рыночная стоимость такого земельного участка, установленная в соответствии с ФЗ "Об оценочной деятельности в РФ";
- как кадастровая стоимость этого земельного участка, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении аукциона.
Изменение первоначальной цены предмета аукциона при заключении договора недопустимо, поскольку означает нарушение законодательных условий проведения аукциона и создание неравных условий для его участников (если цену уменьшить) или нарушение прав единственного участника аукциона (если цену увеличить). Лишь в случае, если договор купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, по каким-либо причинам не заключен с лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе, с заявителем, признанным единственным участником аукциона, либо с единственным принявшим участие в аукционе его участником, при проведении повторного аукциона начальная цена его предмета может быть определена ниже ранее установленной начальной цены предмета первоначального аукциона, но не более чем на 30% от начальной цены предмета предыдущего аукциона (п. 17 ст. 39.11 ЗК).
1.1. В данном пункте комментируемой статьи предусмотрена императивная норма о том, что цена земельного участка, установленная по результатам проведения торгов, не может быть оспорена отдельно от результатов торгов.
Такое ограничение юридически обоснованно, соответствует смыслу и содержанию договора купли-продажи (ст. 454 ГК), поскольку цена при купле-продаже недвижимости неразрывно связана с самим предметом договора (то есть с земельным участком) и относится к его существенным условиям. В ст. 555 ГК указано, что договор продажи недвижимости должен предусматривать цену этого имущества. Оспаривание в суде только цены земельного участка, установленной по результатам проведения торгов, неизбежно приводило бы к выяснению в ходе судебного разбирательства вопроса о соблюдении (или несоблюдении) порядка и условий организации и проведения самих торгов.
Согласно п. 2 ст. 424 ГК изменение цены после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, законом либо в установленном законом порядке. Введенная в ЗК норма как раз и устанавливает возможность изменения цены земельного участка, установленной по результатам проведения торгов, исключительно в порядке предъявления судебного иска о признании торгов недействительными.
Как установлено ст. 449 ГК, торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в течение одного года со дня проведения торгов. Основаниями для признания торгов недействительными могут быть, в частности, нарушения правил, связанные с определением (установлением) цены продаваемого земельного участка (если на торгах неосновательно была не принята высшая предложенная цена; если были допущены иные существенные нарушения порядка проведения торгов, повлекшие неправильное определение цены продажи).
Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги, и применение последствий, предусмотренных законом.
2. В п. 2 комментируемой статьи установлены общие правила определения цены земельного участка при его продаже без проведения торгов. С учетом формы (вида) собственности на продаваемый земельный участок его цена определяется в порядке, установленном:
1) Правительством РФ (в отношении участков, находящихся в федеральной собственности);
2) органом государственной власти субъекта РФ (в отношении участков, находящихся в собственности субъекта РФ, и участков, государственная собственность на которые не разграничена);
3) органом местного самоуправления (в отношении участков, находящихся в муниципальной собственности).
В настоящее время на федеральном уровне такой порядок установлен, в этой сфере действует Постановление Правительства РФ от 26 марта 2015 г. N 279 "Об утверждении Правил определения цены земельного участка, находящегося в федеральной собственности, при заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов". В соответствии с ним цена земельного участка определяется в размере его кадастровой стоимости (за исключением случаев, предусмотренных п. 3 и 4 настоящих Правил). Данные Правила развивают положения ст. 66 ЗК об оценке земли.
Для установления кадастровой стоимости земельных участков, как правило, проводится государственная кадастровая оценка земель в соответствии с законодательством об оценочной деятельности. В случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости.
Согласно вышеуказанным Правилам (п. 3 и 4) цена земельного участка определяется в размере 60% его кадастровой стоимости при продаже:
а) земельного участка, предоставленного для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, строительства гаража для собственных нужд или индивидуального жилищного строительства, гражданину, являющемуся собственником здания или сооружения, возведенных в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и расположенных на приобретаемом земельном участке;
б) земельного участка, предоставленного юридическому лицу - собственнику здания или сооружения, являющихся объектами федерального или регионального значения и расположенных на приобретаемом земельном участке.
Цена земельного участка определяется в размере 2,5% его кадастровой стоимости при продаже земельного участка, в отношении которого снято ограничение оборотоспособности (или земельного участка, образованного из земельного участка или земель, в отношении которых снято ограничение оборотоспособности), гражданам, юридическим лицам, являющимся собственниками расположенных на указанном земельном участке зданий, сооружений, право собственности на которые возникло в период отнесения соответствующих земельных участков или земель к изъятым из оборота или ограниченным в обороте, но не позднее 1 июля 2012 г., в соответствии с законодательством РФ.
Согласно ст. 24.12 ФЗ "Об оценочной деятельности в РФ" государственная кадастровая оценка проводится по решению исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законодательством субъекта РФ, по решению органа местного самоуправления не чаще чем один раз в течение трех лет (в городах федерального значения не чаще чем один раз в течение двух лет) и не реже чем один раз в течение пяти лет с даты, по состоянию на которую была проведена государственная кадастровая оценка.
На уровне субъектов РФ и муниципальных образований также принимаются нормативные акты, устанавливающие порядок определения цены земельного участка, находящегося в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, при заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов. Так, в соответствии с Постановлением администрации Тамбовской области от 18 марта 2015 г. N 268 "Об утверждении Порядка определения цены земельных участков, находящихся в государственной собственности Тамбовской области, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемых без проведения торгов" установлена цена земельного участка при заключении договора купли-продажи земельного участка под объектом недвижимости в следующих размерах:
1) 3% от кадастровой стоимости в случае продажи:
- собственникам индивидуальных жилых домов;
- собственникам зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся у них на праве аренды (в случае если в период с 30 октября 2001 г. до 1 июля 2012 г. в отношении таких земельных участков осуществлено переоформление права постоянного (бессрочного) пользования на право аренды);
- собственникам зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, если такие земельные участки образованы из указанных земельных участков;
2) 5% от кадастровой стоимости в случае продажи земельных участков иным лицам.
Аналогичные правовые акты существуют в других субъектах РФ и муниципальных образованиях.
Конкретная цена земельного участка обычно устанавливается в правоприменительном акте (постановлении и др.) соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления об утверждении результатов кадастровой оценки или с ориентацией на нее.
Действующее законодательство гарантирует любому лицу, имеющему право выкупа или аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, право оспорить в суде его кадастровую стоимость. Кроме того, вопрос о стоимости земельного участка порой возникает при разрешении судами иных земельных споров. По данному вопросу Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление от 30 июня 2015 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости".
Пример. В Арбитражном суде был разрешен спор по заявлению ООО "Торговый Дом "Золотая нива" (далее - Общество) об обязании администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан заключить с данным Обществом договоры купли-продажи двух земельных участков.
Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 9 сентября 2014 г. была установлена кадастровая стоимость спорных земельных участков, равная рыночной стоимости, эти значения могли быть применены при определении выкупной стоимости начиная с 1 января 2014 г.
При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции было указано, что согласно подп. 2 п. 2 ст. 39.4 ЗК при заключении договора купли-продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, цена такого земельного участка определяется в порядке, установленном органом государственной власти субъекта РФ. На дату подачи заявки действовало Постановление Правительства Республики Башкортостан от 29 декабря 2014 г. N 629 "Об определении цены и оплаты земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики Башкортостан, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при продаже их собственникам зданий, строений и сооружений, расположенных на таких земельных участках". Пунктом 4 названного Постановления предусмотрено, что собственники зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной собственности Республики Башкортостан, приобретают такие земельные участки: до 1 июля 2015 г. - по цене в размере 25% от кадастровой стоимости земельного участка; с 1 июля 2015 г. по 31 декабря 2016 г. - по цене в размере 50% от кадастровой стоимости земельного участка, действующей на момент обращения заявителя.
Принимая во внимание направленность требований Общества и его заинтересованность в установлении более низкой выкупной цены земельных участков, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о возможности определения выкупной цены спорных земельных участков в размере 25% от кадастровой стоимости, равной рыночной, установленной решением Арбитражного суда Республики Башкортостан (подробнее см. Определение Верховного Суда РФ от 12 июля 2017 г. по делу N А07-9978/2016).
3. В п. 3 комментируемой статьи установлено ограничение максимального размера цены земельного участка при его продаже без проведения торгов. В любом случае цена такого земельного участка не может превышать его кадастровую стоимость или иной размер цены участка, если он установлен федеральным законом.
В ряде федеральных законов максимальные пределы устанавливаемой цены земельных участков урегулированы более конкретно. Так, в соответствии с п. 7 ст. 10 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельные участки из таких земель приобретаются сельскохозяйственными организациями, а также крестьянскими (фермерскими) хозяйствами в собственность по цене, установленной законом субъекта РФ в размере не более 15% кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий. В то же время законами субъектов РФ могут устанавливаться случаи бесплатного предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Согласно п. 5.1 этой же статьи такая же цена устанавливается для случаев приобретения земельного участка, находящегося в муниципальной собственности и выделенного в счет земельных долей, находящихся в муниципальной собственности, использующим такой земельный участок сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству.
Такая же цена ФЗ "О введении в действие ЗК" установлена для случаев переоформления сельскохозяйственными организациями или крестьянскими (фермерскими) хозяйствами права постоянного (бессрочного) пользования (или права пожизненного наследуемого владения) на право собственности на земельные участки, которые расположены в границах населенных пунктов (за исключением территорий субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), предназначены для ведения сельскохозяйственного производства и на которых отсутствуют здания или сооружения. Аналогичным образом определяется цена указанных земельных участков в случае приобретения их в собственность арендатором, если право аренды этого арендатора возникло в результате переоформления права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения таким земельным участком на право аренды (п. п. 3.1 и 3.2 ст. 3).
4. В п. 4 комментируемой статьи установлена особенность предоставления в собственность земельных участков иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам. Суть данной особенности заключается в том, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены указанным лицам в собственность исключительно за плату, а размер платы, по которой таким лицам они могут быть предоставлены, устанавливается в соответствии с ЗК. Поскольку в целом комментируемая статья регулирует вопросы определения цены при заключении договора купли-продажи земельных участков, по сути, речь идет о цене продажи земельного участка иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.
В действующем ЗК никакого специального порядка и иных особенностей для установления размера платы за землю для иностранных лиц, кроме данной нормы, нет. Это значит, что в настоящее время размер платы за предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, таким лицам (то есть цена продажи им земельного участка) должен определяться в соответствии с положениями п. 2 комментируемой статьи с учетом нахождения земельных участков в федеральной, региональной или муниципальной собственности и распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления разных уровней.
Что касается констатации в данном пункте того, что иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, "предоставляются в собственность исключительно за плату", то подобное положение логично было бы расположить в ст. 39.5 ЗК. Ранее такое правило содержалось в ст. 28 (п. 5) ЗК, утратившей силу в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ.
Другие ограничения прав на землю и нормы, устанавливающие специальное регулирование землепользования для иностранных лиц, содержатся в п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 15, п. 5 ст. 35 ЗК, в ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ст. 3), Законе РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" и в некоторых других законодательных актах.
Отметим, что ряд положений ЗК, регулирующих предоставление земельных участков в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам, являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и признаны соответствующими Конституции.
Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" (п. 2.3) отмечено, что согласно ст. 62 (ч. 3) Конституции иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Реализуя свою конституционную обязанность, федеральный законодатель ввел некоторые ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права землепользования, тем самым установив изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. Статьей 15 ЗК для указанных лиц введен запрет на обладание на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных и иных территориях РФ в соответствии с федеральными законами, а согласно п. 5 его ст. 28 (ныне признана утратившей силу) земельные участки им предоставлялись в собственность только за плату, то есть не могли передаваться, в отличие от российских товариществ собственников жилья и граждан, которые в ряде случаев имеют такое право (ныне данная норма содержится в п. 4 комментируемой статьи ЗК).
