Статья 39.9. Предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование
Комментарий к статье 39.9
1. В комментируемой статье содержатся основные правила о порядке предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование. В статье речь идет о земельных участках, находящихся в публичной (государственной, муниципальной) собственности, такое право не может возникнуть в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности, что неоднократно подтверждалось судебной практикой (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 июля 2015 г. N Ф08-4553/15 по делу N А32-35347/2014, Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 18 февраля 2015 г. по делу N 33-177/2015 и др.).
Первое правило заключается в том, что предоставление такого земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование осуществляется на основании решения уполномоченного органа. В зависимости от формы собственности и принадлежности земельного участка Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию соответствующее решение принимается федеральным или региональным органом исполнительной власти либо органом местного самоуправления в пределах их компетенции (см. комментарий к ст. 39.2 ЗК). На практике подобные правовые акты (решения) о предоставлении земельных участков принимают Правительство РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, региональные министерства (или комитеты, управления, департаменты) субъектов РФ, а также представительные органы муниципальных образований (советы или собрания депутатов) и местные (районные, городские, поселковые, сельские) администрации как исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления.
Споры о компетенции между органами государственной власти (в том числе, по поводу земельных отношений) разрешаются в установленном порядке Конституционным Судом РФ (ч. 3 ст. 125 Конституции), а также иными судами при рассмотрении дел об оспаривании соответствующих решений (актов) в рамках их процессуальной компетенции.
2. В п. 2 комментируемой статьи сформулирован закрытый перечень субъектов, которым земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование. По своему содержанию данный пункт полностью воспроизводит положение ранее действовавшего (до 1 марта 2015 г.) п. 1 ст. 20 ЗК, утратившего силу в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ".
Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования иным юридическим лицам и гражданам, являющимся индивидуальными предпринимателями, изданные после введения в действие ЗК (30 января 2001 г.), должны признаваться недействительными в силу ст. 13 ГК либо не подлежащими применению в соответствии со ст. 12 ГК как противоречащие закону.
В число таких потенциальных правообладателей земли на указанных условиях входят органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также имеющие непосредственное отношение к государству или муниципальным образованиям: государственные и муниципальные учреждения (бюджетные, казенные, автономные); казенные предприятия; центры исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий.
Другие юридические лица, ставшие до введения в действие комментируемой статьи обладателями данного права на землю, обязаны были переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность до 1 июля 2012 г. Данное правило не распространяется на садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан и гаражные потребительские кооперативы, переоформление которыми права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками сроком не ограничивается (п. 2 и 2.1 ст. 3 ФЗ "О введении в действие ЗК").
Пример. ООО "Согласие" (далее - Общество), желавшее зарегистрировать право постоянного (бессрочного) пользования землей, обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Самарской области (далее - Управление) об отказе в такой регистрации и обязании ее осуществить. Суды нескольких инстанций отказали в удовлетворении заявленных требований.
По обстоятельствам дела земельный участок был предоставлен Обществу в постоянное (бессрочное) пользование в 2000 г. Исходя из положений ст. 268, 269 ГК, ст. 39.9 ЗК (действующей с 1 марта 2015 г.), суды верно указали, что право постоянного (бессрочного) пользования - это ограниченное вещное право на земельный участок, которое может принадлежать лишь определенному кругу субъектов. Общество является коммерческой организацией, которая в силу ст. 39.9 ЗК не может обладать правом постоянного бессрочного пользования земельным участком, в связи с чем суды признали отказ в государственной регистрацией права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок правомерным (см. Определение Верховного Суда РФ от 10 июля 2017 г. по делу N А55-13515/2015).
Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком коммерческой организации может быть переоформлено на право его аренды (подп. 11 п. 2 ст. 39.6 ЗК) либо такой участок может быть приобретен в собственность такой организацией (подп. 7 п. 2 ст. 39.3 ЗК) без проведения торгов. Порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов закреплен в ст. 39.17 ЗК.
Пример. ООО "Агрофирма "Александровская" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики к территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Кабардино-Балкарской Республике (далее - Управление) с требованием о признании незаконным бездействия Управления, выразившегося в непринятии решения по заявлению Общества о предоставлении земельных участков в аренду. Общество просило суд обязать устранить допущенные нарушения путем подготовки и направления в адрес Общества проектов договоров аренды данных земельных участков.
Суды удовлетворили требования Общества, указав, что предоставленное землепользователям до введения в действие ЗК право бессрочного (постоянного) пользования земельными участками соответствует предусмотренному ЗК праву постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Суды пришли к верному выводу о том, что Общество имеет право на заключение договора аренды земельных участков в порядке переоформления на основании п. 2 ст. 3 ФЗ "О введении в действие ЗК" (см. Определение судьи Верховного Суда РФ от 17 июля 2017 г. по делу N А20-2417/2016).
2.1. Потенциально земельный участок в постоянное (бессрочное) пользование (для возведения здания и иных целей) может быть выделен любому из федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Перечень федеральных органов государственной власти установлен в ст. 11 Конституции РФ: это Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды.
Президент РФ функционирует на основании гл. 4 Конституции (федерального конституционного закона о его статусе не принято) и издает правовые акты (в том числе нормативные) - указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Правовой статус Федерального Собрания РФ как представительного и законодательного органа также определен только Конституцией РФ (гл. 5). Законотворческая деятельность (в том числе в сфере земельных отношений) Совета Федерации и Государственной Думы регулируется их внутренними регламентами.
Правительство РФ действует на основании гл. 6 (ст. 110 - 117) Конституции и Федерального конституционного закона 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Именно Правительство РФ принимает нормативные правовые и исполнительно-распорядительные документы, касающиеся управления и решения конкретных вопросов в сфере земельных отношений.
Правительство РФ возглавляет всю структуру органов исполнительной власти в стране, в которую входят федеральные министерства, агентства и службы. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 и Указом Президента РФ от 21 января 2020 г. N 21 (п. 5). Правовой статус, в том числе порядок деятельности федеральных министерств и иных ведомств, определяется обычно указами Президента РФ либо постановлениями Правительства РФ.
Что касается системы судов Российской Федерации, то она устанавливается Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". В РФ действуют Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые суды субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации.
К федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ; кассационные суды общей юрисдикции, апелляционные суды общей юрисдикции, Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ и специализированные арбитражные суды, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
На уровне субъектов РФ функционируют образуемые ими органы (аналогичные федеральным) законодательной и исполнительной власти. Структура, компетенция, порядок образования и деятельности региональных органов государственной власти определяются ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ", а также конституциями (уставами) и другими законами самих субъектов РФ. Соответствующие правовые положения о компетенции и порядке деятельности органов государственной власти в сфере земельных отношений имеются также в иных нормативных правовых актах регионального уровня.
Законодательная власть в субъекте РФ представлена законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (Дума, Законодательное Собрание, Совет и др.), исполнительная власть - высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, - как правило, это Правительство либо администрация субъекта РФ. Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в субъектах РФ являются, например, министерства, комитеты, управления, департаменты и др.
Многочисленные муниципальные образования в сфере земельных отношений представляют органы местного самоуправления соответствующих городских округов, городских и сельских поселений, муниципальных районов и внутригородских районов и территорий. Согласно ст. 131 Конституции структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в РФ, установленными федеральным законом; в каждом муниципальном образовании в нее обязательно входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и местная (городская, районная, поселковая и т.п.) администрация (исполнительно-распорядительный орган). Порядок образования и компетенция органов местного самоуправления регулируются ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", а также некоторыми другими федеральными законами, конституциями, уставами и иными законами субъектов РФ, уставами и иными нормативными правовыми актами самих муниципальных образований.
2.2. Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования могут быть предоставлены государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным, за исключением частных) для выполнения ими своих уставных задач.
Учреждением согласно п. 1 ст. 123.21 ГК является унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Как предусмотрено ст. 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ и муниципальным образованием. Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование являются собственниками имущества созданного ими учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное учреждением по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления в соответствии с ГК.
Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным (п. 1 ст. 123.22 ГК). Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). Примерно также определяется понятие автономного учреждения в ст. 2 одноименного Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Казенное учреждение полностью финансируется за счет средств соответствующего государственного или местного бюджета и на основании бюджетной сметы (п. 2 ст. 161, ст. 6 БК).
Помимо ГК, правовой статус, порядок организации и деятельности учреждений определяется упомянутыми федеральными законами и другими правовыми нормативными актами.
2.3. Казенное предприятие, являющееся потенциальным получателем земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования, является разновидностью государственных или муниципальных унитарных предприятий. Согласно ст. 113 ГК в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе государственного или муниципального имущества может быть создано унитарное казенное предприятие (казенное предприятие). Федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта РФ или муниципальное казенное предприятие создается решением уполномоченного на то государственного органа - Правительства РФ, органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления соответственно.
Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" установлены случаи, при которых может быть создано казенное предприятие:
- преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта РФ или муниципальных нужд;
- необходимо использовать имущество, приватизация которого запрещена (в том числе имущество, необходимое для обеспечения безопасности РФ, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов РФ);
- необходимо осуществлять деятельность по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
- необходимо разрабатывать и производить отдельные виды продукции, обеспечивающей безопасность РФ;
- необходимо производить отдельные виды продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
- необходимо осуществлять отдельные дотируемые виды деятельности и вести убыточные производства;
- необходимо осуществлять деятельность, предусмотренную федеральными законами исключительно для казенных предприятий (п. 3, 4 ст. 8).
2.4. Получателями земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования могут быть центры исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий. Согласно Федеральному закону от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ "О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий" соответствующая организация является юридическим лицом, созданным в организационно-правовой форме фонда. Центр создается Администрацией Президента РФ по согласованию с президентом РФ, прекратившим исполнение своих полномочий, или с его наследниками.
Во исполнение данного Федерального закона в России был создан Фонд "Президентский центр Б.Н. Ельцина".
3. В п. 3 статьи установлены некоторые требования к решению уполномоченного органа о предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование.
В любом из такого рода актов (решений) о предоставлении упомянутым субъектам земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования помимо обязательного указания кадастрового номера земельного участка должны быть также указаны (в зависимости от того, кому предоставляется земельный участок):
- сведения о наименовании и ОГРН организации - юридического лица;
- наименование органа местного самоуправления;
- наименование органа государственной власти.
Согласно ст. 5 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" кадастровый номер присваивается органом регистрации прав каждому объекту недвижимости, сведения о котором внесены в ЕГРН. Он является неизменяемым, не повторяется во времени и на территории РФ. Кадастровые номера присваиваются объектам недвижимости в Порядке, утв. Приказом Минэкономразвития России от 24 ноября 2015 г. N 877 "Об утверждении порядка кадастрового деления территории Российской Федерации, порядка присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров, номеров регистрации, реестровых номеров границ".
4. В п. 4 комментируемой статьи содержится запретительная норма о том, что не допускается предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, указанным в настоящей статье лицам на других правах, кроме права постоянного (бессрочного) пользования.
Два исключения из этого правила содержатся в ст. 39.10 и 39.20 ЗК:
1) предоставление земельного участка в безвозмездное пользование на срок до одного года;
2) заключение в отношении неделимого земельного участка, на котором расположено здание, сооружение, часть которых или помещения в которых принадлежат указанным лицам на праве оперативного управления, договора аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора.
Органы, учреждения и предприятия, получившие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, обладают соответствующими правами и обязанностями, осуществляют принадлежащие им права на условиях и в пределах, установленных законом, в частности нормами гл. VI ЗК (ст. 40 - 43), за некоторыми исключениями (ограничениями), установленными действующим законодательством. Так, согласно п. 6 ст. 3 ФЗ "О введении в действие ЗК" не допускается внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы коммерческих организаций.
Кроме того, в п. 3 ст. 269 ГК установлено, что лица, которым земельные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, не вправе распоряжаться такими земельными участками, за исключением случаев заключения соглашения об установлении сервитута и передачи земельного участка в безвозмездное пользование гражданину в виде служебного надела в соответствии с ЗК.
Основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком установлены ст. 45 ЗК.
