Комментарий к статье 27. Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации
Комментарий к статье 27
1. В связи с принятием Федерального конституционного закона от 08.12.2020 N 7-ФКЗ "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы" действие комментируемой статьи имеет временное ограничение - до 1 января 2023 г. До указанной даты все конституционные (уставные) суды субъектов РФ должны быть упразднены.
Для реализации данного положения предусмотрен комплекс организационных мер в отношении деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, обусловленных днем вступления в силу Федерального конституционного закона N 7-ФКЗ:
- с 19 декабря 2020 г. конституционные (уставные) суды субъектов РФ не принимают новые дела к производству. Рассмотрение уже принятых к производству дел должно быть завершено и решения по ним должны быть приняты до дня, с которого в соответствии с законами субъектов РФ конституционные (уставные) суды субъектов РФ упраздняются, но не позднее 1 января 2023 г.;
- с 19 декабря 2020 г. новые судьи конституционных (уставных) судов субъектов РФ не назначаются;
- судьям конституционных (уставных) судов субъектов РФ, действовавших 19 декабря 2020 г., прекратившим исполнение своих полномочий, обеспечивается сохранение в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ гарантий (включая материальное и социальное обеспечение), предусмотренных для судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ в отставке.
Важным является вопрос о том, означает ли внесенное изменение полную ликвидацию конституционной юстиции в субъектах РФ.
На основании ч. 7 ст. 5 Закона от 08.12.2020 N 7-ФКЗ "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы" субъекты РФ вправе принять решение о создании конституционных (уставных) советов, действующих при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ. Из данного положения можно сделать вывод о том, что как таковой нормоконтроль на региональном уровне может быть сохранен, но он трансформируется в иную правовую форму. Теперь это будут не органы судебной власти, а квазисудебные органы парламентского контроля, функционирующие при региональных парламентах.
Подобный опыт организации конституционного контроля (надзора) был распространен в прошлом веке. В СССР действовал Комитет конституционного надзора <18>. Были подобные органы в автономных республиках, в частности в Татарской АССР <19>, Дагестанской АССР <20>. Данные органы формировались съездами народных депутатов, состояли из числа специалистов в области политики и права и проверяли нормативные правовые акты и их проекты на соответствие конституции автономной республики.
--------------------------------
<18> См.: Закон СССР от 01.12.1988 N 9853-XI "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР", Закон СССР от 23.12.1989 N 974-1 "Об изменениях и дополнениях статьи 125 Конституции (Основного Закона) СССР", Закон СССР от 23.12.1989 "О конституционном надзоре в СССР".
<19> См.: Закон Республики Татарстан от 13.12.1990 N 24-XII "О конституционном надзоре в Республике Татарстан".
<20> Закон ДАССР от 05.07.1990 "О конституционном надзоре в Дагестанской АССР".
После принятия 12 декабря 1993 г. Конституции в некоторых субъектах РФ действовали конституционные (уставные) палаты. Например, Конституционная палата Республики Адыгея функционировала в период с 29 октября 1997 г. по ноябрь 2000 г., в Иркутской области действовала Уставная палата.
Впоследствии вышеперечисленные квазисудебные структуры были преобразованы в органы судебной власти в соответствии со ст. 27 комментируемого Закона.
По состоянию на 2020 г. конституционные (уставные) суды действуют в пятнадцати субъектах РФ: в Республиках Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия (Алания), Татарстан, Чеченская Республика, в Калининградской и Свердловской областях, в г. Санкт-Петербурге.
Фактически деятельность конституционной юстиции субъектов РФ насчитывает тридцатилетнюю историю - 18 декабря 1991 г. на XV сессии Верховного Совета Дагестанской ССР был принят Закон ДССР "О Конституционном Суде Дагестанской ССР". 27 декабря 1991 г. первым среди субъектов РФ в Дагестане был сформирован Конституционный Суд <21>.
--------------------------------
<21> URL: http://www.ksrd.ru/about/court-history (дата обращения: 01.08.2021).
Однако в последнее время наблюдалась и иная тенденция - начался процесс ликвидации органов конституционной юстиции. Специалисты выделяют следующие вехи в истории сокращения органов региональной конституционной юстиции <22>:
- упразднение Конституционного Суда Республики Мордовия в 1994 г. и Уставной палаты Иркутской области в 1998 г.;
- отклонение законодательными органами Воронежской, Нижегородской областей, Алтайского края и Чувашской Республики законопроектов о конституционных (уставных) судах;
- прекращение начавшихся процедур формирования уставных судов в Тюменской области в 1998 г., Ханты-Мансийском автономном округе - Югре в 2002 г., в Иркутской области в 2015 г.;
- приостановление действия законов о конституционных (уставных) судах Тюменской области в 2001 г., Курганской области в 2003 г., Самарской области и Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в 2009 г., Республики Бурятия в 2012 г.;
- отклонение Государственной Думой в 2004 г. внесенного Государственным Советом Республики Татарстан законопроекта об обязательном создании конституционных (уставных) судов субъектов РФ;
- отмена законов о конституционных (уставных) судах Иркутской области в 2006 г., Красноярского и Ставропольского краев в 2008 г., Курганской области в 2010 г., Самарской области в 2014 г.;
- признание Конституционным Судом РФ соответствующим Конституции регионального закона, ранее признанного неконституционным Уставным судом Челябинской области;
- упразднение Уставного суда Челябинской области в 2014 г., Конституционного Суда Республики Бурятия в 2018 г., Конституционного Суда Республики Тыва в 2019 г.;
- вынесение Конституционным Судом РФ Определения от 03.03.2015 N 421-О, которым за субъектами РФ признано право упразднять учрежденные ими конституционные (уставные) суды;
- отклонение Государственной Думой в 2015 г. внесенного парламентом Республики Северная Осетия - Алания законопроекта "О конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации".
--------------------------------
<22> См.: Евлоев И.М. Ликвидация конституционных (уставных) судов субъектов РФ: закономерность или ошибка? // Актуальные проблемы российского права. 2020. N 10. С. 141 - 150.
2. В ч. 1 комментируемой статьи была предусмотрена возможность создания органов конституционной юстиции субъектами РФ. Данное положение вытекает из ч. 1 ст. 77 Конституции, согласно которой система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Также в ч. 1 комментируемой статьи была обозначена компетенция конституционных (уставных) судов, включающая следующие основные виды полномочий:
- нормоконтроль;
- дача толкования конституции (устава) субъекта РФ.
В комментируемой норме закреплен круг объектов конституционного нормоконтроля:
- законы субъекта РФ;
- нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ;
- нормативные правовые акты органов местного самоуправления субъекта РФ.
На основании ст. 7 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ издает следующие виды нормативных правовых актов, помимо конституции:
- законы субъекта РФ;
- постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
В соответствии со ст. 22 указанного Закона высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает указы (постановления) и распоряжения.
Характеристика издаваемых органами местного самоуправления муниципальных правовых актов содержится в ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а их система изложена в ст. 43. Система муниципальных правовых актов включает:
- устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования принимает решения, глава муниципального образования, председатель представительного органа муниципального образования, глава местной администрации издают постановления и распоряжения (ч. 4 - 6 ст. 43).
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Полномочие по толкованию конституции (устава) субъекта РФ принадлежит исключительно конституционному (уставному) суду, и его решение является обязательным для всех субъектов правотворчества и правоприменения.
Предусмотренный комментируемой статьей перечень полномочий органов конституционной юстиции является исчерпывающим, однако законами субъектов РФ дается расширительное толкование компетенции органов конституционных (уставных) судов по сравнению с положениями комментируемой статьи.
Например, в ст. 3 Закона Республики Адыгея от 17.06.1996 N 11 "О Конституционном суде Республики Адыгея", определяющей компетенцию Конституционного суда Республики Адыгея, предусмотрены дополнительные виды полномочий:
1) разрешать споры о компетенции:
- между органами государственной власти Республики Адыгея;
- между органами государственной власти Республики Адыгея и органами местного самоуправления Республики Адыгея;
2) проверять по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционность закона Республики Адыгея, иного нормативного правового акта Республики Адыгея, муниципального правового акта, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;
3) выступать с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;
4) осуществлять иные полномочия, предоставляемые Конституцией Республики Адыгея и законами Республики Адыгея.
По сути, региональный законодатель в данном субъекте РФ воспроизводит закрепленную в ст. 125 Конституции (без учета поправки 2020 г.) компетенцию Конституционного Суда РФ, адаптировав виды актов к региональному уровню публичной власти.
3. В ч. 2 комментируемой статьи урегулированы вопросы финансирования деятельности конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Поскольку данный орган является органом судебной власти субъекта РФ, его финансирование производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ.
Пункт 1 ч. 3 ст. 21 БК включает в число единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделов и подразделов классификации расходов бюджетов судебную систему. Соответственно, в законах о бюджетах субъектов РФ отдельной строкой установлены расходы на содержание конституционного (уставного) суда.
4. В ч. 3 комментируемой статьи определен вид правового акта, регулирующий порядок деятельности конституционного (уставного) суда субъекта РФ по реализации его полномочий. Таким актом является закон субъекта РФ. Соответствующие решения принимались законодательными (представительными) органами субъектов РФ в период с 1991 по 2004 г.
5. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает невозможность пересмотра решения конституционного (уставного) суда субъекта РФ, принятого в пределах его полномочий, иными судебными органами. Данное положение обусловлено децентрализованным характером системы конституционной юстиции в Российской Федерации.
Федеральный и региональные органы конституционного контроля имеют разную юрисдикцию. Федеральный орган проверяет нормативные правовые акты на предмет соответствия Конституции и дает ее официальное толкование. Региональные органы осуществляют проверку актов на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ и осуществляют их официальное толкование, соответственно, Конституционный Суд РФ не является вышестоящей инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов РФ и не может отменить принятые ими решения, равно как и иные органы государства, в силу самостоятельности органов судебной власти и независимости судей (см. комментарий к ст. 5).
