Комментарий к статье 33. Финансирование судов
Комментарий к статье 33
1. Настоящая Комментарий к статье предусматривает финансово-правовые основы деятельности судов и иных судебных учреждений (Судебного департамента при Верховном Суде РФ).
Часть 1 комментируемой статьи затрагивает вопросы целей финансирования деятельности судов. Такой целью выступает обеспечение возможности полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.
Соответственно, для осуществления судебной деятельности важны финансовые гарантии. Гарантией должного функционирования судов и их независимости как органов государственной власти является финансирование их из денежных средств федерального бюджета.
Функционирование судебной системы в Российской Федерации, как и в любом государстве, требует финансового обеспечения со стороны государства. Согласно ст. 124 Конституции финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. В силу приведенных норм по общему правилу суды не имеют иных источников финансирования <25>.
--------------------------------
<25> См. подробнее: Пешкова Х.В. Вопросы налоговых и бюджетных правоотношений в судебной практике: монография. Москва: ИНФРА-М, 2019. С. 8 - 30.
В целях конкретизации положения ст. 124 Конституции принят ФЗ "О финансировании судов". Возложение бремени финансирования судебной системы прежде всего на федеральный бюджет обусловлено тем, что функционирование судебной системы относится к вопросам государственной значимости.
Предоставление средств из бюджета обеспечивает финансовую реализацию разного рода гарантий правового статуса судей: социально-экономических, материально-технических, организационных и других гарантий, направленных на создание условий для полного и независимого отправления правосудия. В связи с этим планируются расходы федерального бюджета на обеспечение судей жильем, различные компенсационные выплаты и т.д. Согласно ч. 3 ст. 11 комментируемого Закона и ст. 1 ФЗ "О финансировании судов" материальное и социально-бытовое обеспечение предоставляется судьям за счет государства.
Бюджетное финансирование в форме субсидий играет важную роль для улучшения жилищных условий работников судебной системы. Однако в условиях противоречивой экономической обстановки, периодического недостатка бюджетных средств финансовые обязательства государства по выделению ресурсов на жилищные расходы судов не всегда выполняются эффективно, что служит предметом судебных разбирательств (см., например, Постановление Верховного Суда РФ от 09.04.2019 N 5-АД19-15; Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2016 N 06АП-971/2016 по делу N А04-11825/2015; Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2017 N 10АП-3638/2017 по делу N А41-86136/16).
Возникающие судебные споры служат свидетельством того, как важно в ходе исполнения бюджета в части осуществления расходов, а именно при направлении платежных поручений в Федеральное казначейство на перечисление из бюджета средств в судебную систему на жилищные расходы, соблюдать правильность кода бюджетной классификации расходов. В противном случае управление Федерального казначейства возвращает платежное поручение без исполнения, что анализируется самими судами с точки зрения законности и обоснованности действий уполномоченного государственного органа.
В связи с финансовым обеспечением жилищных прав судей на практике возникают и другие проблемы: своевременность выделения из бюджета денежных средств, соблюдение порядка выделения из федерального бюджета компенсации затрат на приобретение судьями жилья, соотнесение расходов бюджета с достоверными расходами на жилье.
Создана специальная комиссия по вопросам финансирования судов при Совете судей РФ (Постановление Совета судей РФ от 19.10.1994 "Об образовании комиссии Совета по вопросам финансирования судов (финансовая комиссия)").
Основными задачами финансовой комиссии являются:
1) внесение предложений в Минюст по формированию бюджета судебных органов РФ на очередной финансовый год;
2) защита интересов судебной системы при рассмотрении проекта бюджета в Минфине, Госдуме и Совете Федерации, а также при исполнении принятого бюджета в течение года в полном объеме;
3) подготовка предложений и контроль за их реализацией по вопросам о:
- распределении финансовых средств и материальных ресурсов, выделенных судебной системе;
- нормативах ресурсного обеспечения судебной деятельности;
4) изучение вопросов, связанных с материальным обеспечением и социальной защитой судей и работников аппарата судов, в целях совершенствования этой работы;
5) рассмотрение конфликтных ситуаций, связанных с ресурсным обеспечением судебной деятельности;
6) анализ деятельности Минюста по реализации положений ст. ст. 19 - 20 Закона РФ "О статусе судей".
Таким образом, суды, выступая гарантом должного разрешения правовых споров в разнообразных общественных отношениях, обеспечения законности отношений, развивающихся в связи с осуществлением государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности, сами нуждаются в финансовом обеспечении средствами централизованного бюджета.
Финансирование за счет бюджетных средств государства представляется важным в силу того, что судебным органам не поступают денежные средства от каких-либо субъектов, которые могут оказать на них финансовое и организационное влияние. Соответственно, суды могут осуществлять правосудие вне ожидания денежной поддержки от иных учреждений и организаций.
2. Часть 2 комментируемой статьи регулирует организационные вопросы финансового обеспечения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей. Их финансирование осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете. Это является особенностью судов как субъектов права - получателей бюджетных средств, накладывает отпечаток на порядок составления и исполнения сметы их доходов и расходов.
В целях конкретизации порядка финансирования отдельных судов в составе звеньев судебной системы России принимаются специальные нормативные правовые акты.
Указ Президента от 07.02.2000 N 306 "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей" устанавливает, что при разработке проекта федерального бюджета на соответствующий год отдельной строкой предусматриваются расходы на содержание Конституционного Суда РФ, учитывающие в числе прочих следующие направления расходования указанных средств:
- обеспечение Конституционного Суда РФ программно-техническими средствами, необходимыми для функционирования его информационных систем;
- содержание парка служебных автомобилей Конституционного Суда РФ;
- предоставление судьям Конституционного Суда РФ жилой площади, служебного транспорта или денежной компенсации транспортных расходов, связанных с исполнением своих должностных обязанностей;
- выплата надбавок к норме суточных выплат при направлении судей Конституционного Суда РФ в служебные командировки за границу и др.
Объем расходов на содержание Конституционного Суда РФ при разработке проекта федерального бюджета на соответствующий год определяется Правительством по согласованию с Председателем Конституционного Суда РФ.
Смета расходов Конституционного Суда РФ в пределах средств федерального бюджета, выделенных на его содержание, утверждается Председателем данного Суда. Правительство в недельный срок со дня получения сметы расходов Конституционного Суда РФ обеспечивает финансирование соответствующих расходов на основе указанной сметы.
Функционирование Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, арбитражных судов, судов общей юрисдикции относится к числу расходов федерального бюджета, планируется законом о федеральном бюджете.
Государство выделяет судебным органам как получателям бюджетных средств денежные средства из федерального бюджета в рамках исполнения своих расходных обязательств. Расходные обязательства представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, казенному учреждению, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК).
Законное выполнение расходных обязательств в связи с финансовым обеспечением судов - предмет постоянного контроля со стороны уполномоченных финансовых органов, при этом их действия зачастую обжалуются (см., например, Постановление Алтайского краевого суда от 08.04.2016 по делу N 4а-250/2016).
Исходя из приведенного определения расходного обязательства, суды, будучи казенными учреждениями, выступают в качестве получателей бюджетных средств. Получатель бюджетных средств - это казенное учреждение или иная организация, имеющие право на получение средств из бюджета в соответствии с бюджетной росписью.
Как получатели бюджетных средств суды обладают следующими финансовыми полномочиями:
- принимают и (или) исполняют в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивают результативность, целевой характер использования предусмотренных им бюджетных ассигнований;
- ведут бюджетный учет либо передают на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);
- формируют и представляют бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств, а также обладают другими полномочиями, предусмотренными БК.
Из приведенного перечня полномочий судов, составляющих часть их финансово-правового статуса, следует, что их деятельность в части целевого расходования средств, предоставленных им из бюджета как бюджетополучателям, подвергается жесткому контролю со стороны государства (см. также Постановление Президиума Совета судей РФ от 08.02.2007 N 111 "О финансовом контроле за использованием средств федерального бюджета, выделяемых на финансирование судов Российской Федерации").
Согласно ст. 4 ФЗ "О финансировании судов" суды самостоятельно распоряжаются средствами, выделенными на обеспечение их деятельности, в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и иными федеральными законами. Однако распоряжение судами средствами федерального бюджета может осуществляться в соответствии со следующими строго целевыми затратами:
- материальным обеспечением судей, работников аппаратов судов, Судебного департамента при Верховном Суде РФ (оплата труда);
- социальными гарантиями судьям и членам их семей;
- мероприятиями по защите судей;
- материально-техническим обеспечением судов.
Главным распорядителем федерального бюджета в отношении судов общей юрисдикции является Судебный департамент при Верховном Суде РФ (исходя из пп. 5, 6 ст. 158 БК и ст. ст. 1, 5 ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ").
Главный распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (ст. 6 БК).
Судебный департамент при Верховном Суде РФ является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей.
Организационное обеспечение деятельности судов включает мероприятия финансового, материально-технического, кадрового и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия (ст. ст. 1, 2 ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ").
Федеральным законодательством предусмотрены особенности финансирования деятельности мировых судей и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Согласно ч. 2 ст. 27 комментируемого Закона финансирование конституционного (уставного) суда субъекта РФ производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В субъектах РФ приняты законодательные акты, конкретизирующие финансовые основы функционирования судебных органов в пределах территории соответствующих субъектов РФ, например:
- Закон г. Москвы от 13.02.2002 N 10 "Об уставном суде города Москвы", согласно которому финансирование уставного суда производится за счет средств бюджета г. Москвы. Расходы на финансирование уставного суда ежегодно предусматриваются в бюджете г. Москвы отдельной строкой;
- Закон г. Санкт-Петербурга от 05.06.2000 N 241-21 "Об уставном суде Санкт-Петербурга", согласно которому в бюджете Санкт-Петербурга ежегодно предусматриваются отдельной статьей средства, необходимые для обеспечения деятельности уставного суда, которыми уставной суд распоряжается самостоятельно. Примечательно, что данный Закон увязывает финансирование и механизм судопроизводства: согласно п. 1 ст. 7 в целях независимого осуществления судопроизводства уставному суду гарантируется финансирование. Финансирование уставного суда, его организационное, материально-техническое, информационное обеспечение должны гарантировать возможность независимого осуществления судопроизводства в полном объеме.
Федеральный закон "О мировых судьях" предусматривает особенности финансирования деятельности мировых судей. Согласно п. 2 ст. 10 данного Закона финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные для судей федеральными законами, осуществляется из федерального бюджета через органы Судебного департамента при Верховном Суде РФ.
В то же время п. 3 ст. 10 ФЗ "О мировых судьях" предусматривает, что материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы юстиции либо органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ в порядке, установленном законом этого субъекта РФ, например:
- ст. ст. 2, 11 Закона г. Москвы от 31.05.2000 N 15 "О мировых судьях в городе Москве";
- ст. 10 Закона Воронежской области от 29.12.2010 N 151-ОЗ "О мировых судьях Воронежской области";
- ст. 8 Закона г. Санкт-Петербурга от 24.10.2000 N 552-64 "О мировых судьях Санкт-Петербурга".
Комментарий к статье 10 ФЗ "О мировых судьях" послужила предметом внимания судов: по мнению Санкт-Петербургского городского суда, ее п. 3 противоречит закрепленным Конституцией принципам разделения властей (ст. 10) и независимости судей (ч. 1 ст. 120). Санкт-Петербургский городской суд также предположил, что реализация оспариваемого положения в любой из форм приводит к наделению мировых судей различных субъектов РФ неодинаковым статусом, в связи с чем нарушается единство статуса судей, а также единство судебной системы Российской Федерации, которая в соответствии с ч. 3 ст. 118 Конституции устанавливается исключительно Конституцией и федеральным конституционным законом.
Рассмотрев спорный вопрос, Конституционный Суд РФ констатировал, что в пределах, предусмотренных федеральным законодательством, каждый субъект РФ самостоятельно устанавливает порядок организации и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей. Ни комментируемым Законом, ни ФЗ "О мировых судьях" субъекты РФ не лишены права участия в определении статуса мировых судей в рамках федерального законодательства, в том числе права наделять мировых судей дополнительными (по отношению к правам, установленным федеральным законом) правами (см. Определение Конституционного Суда РФ от 08.06.2004 N 230-О).
Таким образом, положения ФЗ "О мировых судьях", не соответствующие буквальному указанию ст. 124 Конституции о финансировании судебной системы за счет средств федерального бюджета, не были признаны неконституционными.
В то же время на практике возникают проблемы с применением рассмотренного законоположения в силу нехватки объема финансовых ресурсов. Проблемы финансового обеспечения мировых судей в значительной степени обусловлены неготовностью субъектов РФ принять на себя расходы по материально-техническому обеспечению их деятельности.
Особые сложности возникают в так называемых дотационных субъектах РФ. Зачастую субъекты РФ планируют выделение незначительных сумм из своих бюджетов на обеспечение деятельности судов данного уровня. На практике имеют место даже случаи, когда расходы именно на материально-техническое функционирование мировых судов в бюджете субъекта РФ не конкретизированы.
3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи Правительство разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с:
- председателями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ;
- руководителем Судебного департамента при Верховном Суде РФ;
- Советом судей Российской Федерации.
В случае наличия разногласий Правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде РФ и Совета судей РФ вместе со своим заключением.
Такой подход к разрешению разногласий позволяет принять координированное, обоснованное решение, учитывающее интересы разных судов и судебных органов в сфере бюджетного финансирования. Содержание анализируемого положения основывается на правомочиях указанных субъектов в случае их выступления в качестве участника бюджетного процесса.
Часть 3 комментируемой статьи применяется во взаимосвязи с положениями иных федеральных законов, регламентирующих финансово-организационную деятельность судов и судебных органов. Например, в соответствии с ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ" генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде РФ в установленный Правительством срок представляет в Правительство предложения о финансировании судов, мировых судей и органов судейского сообщества на очередной финансовый год, согласованные с Председателем Верховного Суда РФ и Советом судей РФ.
Генеральный директор Судебного департамента вправе участвовать в обсуждении Правительством проекта федерального бюджета на очередной финансовый период, а также в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании по вопросам, относящимся к компетенции Судебного департамента.
При наличии разногласий Правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения о финансировании судов, представленные Генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде РФ, вместе со своим заключением.
Судебный департамент при Верховном Суде РФ в пределах своих полномочий принимает ряд актов, имеющих значение для решения финансово-организационных вопросов, связанных с разработкой проекта федерального бюджета в части финансирования судов, например:
- Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 07.07.2017 N 122 "Об утверждении Порядка формирования государственного задания на выполнение государственных работ в отношении федерального государственного бюджетного учреждения "Информационно-аналитический центр поддержки ГАС "Правосудие" и финансового обеспечения выполнения государственного задания";
- Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 06.09.2017 N 164 "Об утверждении порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет федеральных судов общей юрисдикции, федеральных арбитражных судов, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и его органов";
- Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 29.01.2014 N 8 "Об утверждении порядка составления, утверждения и ведения бюджетной росписи Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, распределения лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств";
- Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 28.06.2013 N 129 "Об утверждении порядка подготовки обоснований бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период".
4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи участвовать в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании могут:
- представители Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Совета судей РФ;
- руководитель Судебного департамента при Верховном Суде РФ.
Данное полномочие судов и судебных органов реализуется ими в рамках бюджетного процесса, в качестве участников бюджетного процесса.
Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных субъектов, наделенных бюджетными полномочиями, по составлению и рассмотрению проекта бюджета, утверждению и исполнению бюджета, контролю над исполнением бюджета, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК).
Бюджетный процесс регулируется БК, а также принятыми в соответствии с ним федеральными законами, подзаконными нормативными актами, нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе законодательными и подзаконными актами, предусматривающими полномочия государственных (муниципальных) учреждений по отношению к бюджету.
Судебный департамент при Верховном Суде РФ как главный распорядитель бюджетных средств выступает участником бюджетного процесса (по анализу ст. ст. 6, 152, 164 БК, ст. ст. 2, 5 ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ"), соответственно, нормативная правовая база его функционирования в этой части напрямую связана с бюджетным законодательством.
5. Часть 5 комментируемой статьи регламентирует финансово-экономические вопросы определения объемов бюджетного финансирования: размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей РФ.
В условиях недостаточного объема бюджетных ресурсов Правительство, Минфин при планировании и исполнении федерального бюджета не могут использовать полномочия по сокращению расходов на финансирование судов в зависимости от поступления средств в доходную часть федерального бюджета.
В связи с этим Конституционный Суд в Постановлении от 17.07.1998 N 23-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", обозначая финансирование судебной системы как гарантию ее нормального функционирования, указывает на невозможность сокращения соответствующих расходов в нарушение требований закона. Уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не более чем на 5% может осуществляться только с согласия Совета судей РФ, более чем на 5% - только с согласия Всероссийского съезда судей РФ (ст. ст. 2, 3, 5 ФЗ "О финансировании судов").
