§ 1. Политико-правовые проблемы обеспечения экологической
безопасности на федеральном уровне
Рост экологической напряженности в РФ все больше вызывает в обществе вопросы: почему, несмотря на реализуемые государством меры, состояние окружающей среды на территории России оценивается как неблагополучное по экологическим параметрам; почему не уменьшается количество экологических правонарушений и преступлений; в чем причина роста правотворческой деятельности в экологической сфере, но недостаточной эффективности законов действующих? Так, несмотря на принимаемые меры по предотвращению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая аварийные ситуации на опасных производственных объектах, наиболее губительной для экологии и самой крупной по масштабу экономического ущерба (взыскано 146,2 млрд руб.) стала авария в Норильске, вызванная разгерметизацией топливной цистерны, принадлежащей АО "Норильско-Таймырская энергетическая компания", повлекшей 29 мая 2020 г. загрязнение дизельным топливом почвы и водных объектов общей площадью 180 тысяч квадратных метров. Можно приводить и другие примеры экологических катастроф в 2020 году: утечка в Ангару неочищенных сточных вод в Усолье-Сибирском, превышение допустимых норм нефтепродуктов и фенолов на трех участках Авачинского залива в Камчатском крае, разлив нефтепродуктов в акватории порта Находки, двадцатикратное превышение предельно допустимой концентрации сероводорода в Рязанской области и др. Причинами таких ситуаций служат: нарушение технологий, износ оборудования, низкая квалификация персонала, недостаток финансирования, превышение нормативных сроков эксплуатации оборудования, неготовность оборудования к крупным природным катаклизмам, несоответствие объектов нормам безопасности, отсутствие значимых прикладных штатных методов и технических средств раннего обнаружения, мониторинга и противодействия развитию опасных аварийных и катастрофических процессов на опасных производственных объектах, технические проблемы.
Проблемы отмечаются и в правоприменительной деятельности. Ярким примером являются действия представителя органа власти во время уже упоминаемой выше ситуации, связанной с разливом нефтепродуктов в Норильске. Фактически крупномасштабная спасательная операция по ликвидации последствий инцидента началась только в начале июня, поскольку на совещании с Президентом РФ губернатор Красноярского края заявил, что узнал об аварии из социальных сетей и только через два дня после разлива <101>. Несвоевременное информирование явилось основанием возбуждения уголовного дела, результатом которого стало предъявление обвинения в халатности (ст. 293 УК РФ) мэру города Норильска. В обвинительном заключении было указано, что в течение трех дней, с 29 по 31 мая, мэр Норильска получал информацию об аварии на ТЭЦ, но фактически игнорировал ее, что привело к существенному увеличению вреда, нанесенного экологии Таймыра.
--------------------------------
<101> URL: https://sledcom.ru/press/smi/item/1498077 (дата обращения: 31.03.2021).
Кроме этого, специалистами все больше отмечаются и недостатки правового характера - несовершенство нормативно-правовой базы. В частности, к числу вопросов, требующих разрешения на законодательном уровне, относятся проблемы организационно-правового механизма, эффективной реализации эколого-правовых требований, ответственности за несоблюдение законодательства и другие <102>. Так, например, препятствием на пути формирования единой системы нормативного правового регулирования защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является, во-первых, несовершенство базовых Федеральных законов: от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ (ред. от 26.05.2021) "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <103>, от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ (ред. от 08.12.2020) "О гражданской обороне" <104>. По справедливому мнению Л.В. Андриченко, А.Е. Постникова, "анализ содержания этих Федеральных законов позволяет утверждать, что они в нынешнем виде не имеют необходимой внутренней согласованности, полноты и единства правового регулирования. Законы не содержат полного научно-обоснованного категориально-понятийного аппарата, не в полной мере регламентируют особенности осуществления контрольно-надзорной деятельности, не устанавливают четкое разграничение полномочий органов власти различных территориальных уровней" <105>.
--------------------------------
<102> См.: Хотько О.А. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении транспортной деятельности // Дискуссионные проблемы теории экологического права: Монография, коллектив авторов / Под общ. ред. А.П. Анисимова. М.: Юрлитинформ, 2020. С. 218.
<103> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648; 2021. N 22. Ст. 3690.
<104> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 799; 2020. N 50 (часть III). Ст. 8074.
<105> Андриченко Л.В., Постников А.Е. Модернизация системы правовых инструментов управления в области гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций // Вопросы государственного и муниципального управления. 2020. N 3. С. 130.
Во-вторых, несмотря на то, что осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "з" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), большинство законов субъектов Российской Федерации лишь дублирует основные положения федерального законодательства, в них практически не регулируются специфические особенности, характерные для того или иного региона.
В-третьих, проблемы отмечаются и в правовом обеспечении функционирования систем обучения населения и должностных лиц по реагированию на природные и техногенные ЧС, а также информирования и оповещения населения об угрозе возникновения и о возникновении ЧС. Так, прокуратурой продолжают выявляться факты неисполнения компетентными органами обязанности по распространению экологической информации при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также своевременному устранению ущерба. Например, в Краснодарском крае и Ростовской области проверки показали, что решения о введении режима чрезвычайной ситуации принимались уполномоченными органами несвоевременно, население об этом должным образом не уведомлялось. Нередко средства оповещения и защиты населения оказывались неподготовленными или отсутствовали, а должностные лица не имели представления, как действовать в случае возникновения опасности <106>.
--------------------------------
<106> См.: Конушкин В.В. Как защититься от стихии. О результатах прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // Прокурор. 2012. N 4. С. 128 - 131.
Таким образом, недостатки механизма правового обеспечения экологической безопасности ведут к серьезным, трудно устранимым экологическим последствиям. В России еще не сформирована целостная система правового обеспечения экологической безопасности в соответствии с потребностями устойчивого развития, что предопределяет необходимость анализа правовых ограничений для ее эффективного развития.
Ключевая проблема в рассматриваемой сфере заключается в том, что представления государства о целях, задачах, приоритетах, принципах, механизмах и прогнозируемых результатах деятельности в сфере обеспечения экологической безопасности в настоящее время содержатся в нескольких стратегических документах, которые не отличаются единством подходов и формулировок. Долгое время основным документом являлась Экологическая доктрина Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 N 1225-р, в которой стратегической целью единой государственной политики в области экологии признано сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. К приоритетным направлениям деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации в указанном документе отнесены: обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях, экологические приоритеты в здравоохранении, предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций, предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды, и контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов. Буквальное толкование доктринальных положений позволяет прийти к выводу, что обеспечение экологической безопасности рассматривается через призму сохранения целостности природной среды, а направления деятельности связываются с предупреждением экологической опасности при осуществлении отдельных видов хозяйственной деятельности, а также с устранением экологической опасности в условиях чрезвычайных ситуаций.
По прошествии десяти лет, подводя промежуточные итоги реализации доктринальных положений сквозь призму конкретных показателей состояния окружающей среды, было констатировано, что экологическая ситуация в Российской Федерации не улучшилась, а напротив продолжает характеризоваться высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой экономической деятельности. Это послужило толчком разработки и принятия нового стратегического документа - Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом РФ 30 апреля 2012 г., в котором стратегической целью такой политики признается решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Как видим, в данном документе главной целью признается такое решение социально-экономических задач, которое должно обеспечить помимо прочего "укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности". Что представляет собой данный правопорядок и чем отличается он от экологического правопорядка (или является синонимом) не разъясняется. При этом далее, несмотря на то, что охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности рассматриваются как самостоятельные категории, механизмы реализации государственной политики описываются для них единые.
Необходимость дальнейшей конкретизации направлений государственной экологической политики обусловило выделение в ее составе государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, основой для формирования и реализации которой в настоящее время является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации и Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года. В данных документах непосредственно определены две стратегические цели:
- сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики,
- ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.
Вместе с тем в первом документе это цели обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, а во втором они признаются целями государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности. Однако анализируя данные цели, остается вопрос: должны ли отличаться цели государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности от целей государственной политики в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования? Еще более интересующим нас вопросом в связи с проводимым исследованием является: "Предполагается ли формирование самостоятельной системы законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности?" Неясность объясняется тем, что в Стратегии приоритетным направлением решения основных задач в области обеспечения экологической безопасности признается совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.
Суммируя сказанное, приходим к выводу, что задача обеспечения экологической безопасности России признана одной из основных экологических функций государства. Однако, несмотря на значительное количество стратегических документов, определяющих основу государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, единые представления о формировании системы законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности отсутствуют.
Это позволяет нам констатировать проблематику другого самостоятельного правового явления - государственно-правовой политики в сфере обеспечения экологической безопасности, формирование которой имеет в связи с вышеизложенными фактами определенные сложности <107>.
--------------------------------
<107> См. подробнее: Сухова Е.А. К вопросу о правовой политике в сфере обеспечения экологической безопасности Российской Федерации // Актуальные проблемы науки и практики: Гатчинские чтения-2021: В 2 т.: Сборник научных трудов по материалам VIII Международной научно-практической конференции (г. Гатчина, 21 - 22 мая 2021 г.) / Под общ. ред. В.Р. Ковалева, Т.О. Бозиева. Гатчина: Изд-во ГИЭФПТ, 2021. Т. 1. С. 57 - 59.
1. Одной из основных проблем следует признать то, что Российское государство ведет активную, но бессистемную деятельность по созданию нормативно-правовой базы, регулирующей обеспечение экологической безопасности. Законопроекты зачастую принимаются с недостатками, обусловленными необходимостью скорейшего выполнения поручений, как это прослеживается в отношении Федерального закона от 9 марта 2021 г. N 39-ФЗ, которым внесены изменения в части доступа к информации о состоянии окружающей среды, либо срочностью, вызванной случившейся экологической катастрофой, например, внесение изменений в ст. 46 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в целях предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций, подобных разливу дизельного топлива в г. Норильске Красноярского края. При этом такие аспекты, как "оценка регулирующего воздействия или квалифицированное экспертное заключение (подготовленное по итогам глубокого научного анализа), стадия содержательного обсуждения (в рамках второго и третьего чтений, которые, по сути, игнорируются), отступают на задний план" <108>, что, в свою очередь, влечет постоянное внесение изменений и дополнений в действующие законы. Так, в Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 09.03.2021) "Об охране окружающей среды", являющийся в настоящее время единственным Законом, регулирующим общие вопросы обеспечения экологической безопасности, были внесены изменения с момента его принятия уже более 50 раз, что не способствует стабильной правоприменительной практике.
--------------------------------
<108> Трофимов В.В. Государственно-правовая политика современной России: от доктрины к практике реализации // Правовая политика и правовая жизнь. 2018. N 3. С. 81.
2. Проблема формирования государственно-правовой политики в сфере обеспечения экологической безопасности обусловлена ее многоуровневым характером и неопределенностью законодательных полномочий субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы обеспечения экологической безопасности, что предполагает и совместное осуществление нормотворческой деятельности. Однако в Стратегии ЭБ указывается только на то, что в рамках своих конституционных полномочий осуществляют законодательное регулирование в сфере экологической безопасности Совет Федерации Федерального Собрания РФ и Государственная Дума Федерального Собрания РФ (п. 37), а федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления участвуют в реализации Стратегии (п. 39). Каково должно быть распределение законодательных полномочий между центром и регионами в других законодательных актах также не конкретизируется. В свою очередь, непонимание круга полномочий субъектов федерации в этой сфере приводит к правотворческим ошибкам в области определения целей и предмета правового регулирования <109>.
--------------------------------
<109> См.: Абанина Е.Н. Законотворческие полномочия субъектов Российской Федерацией в механизме правового обеспечения экологической безопасности // Вопросы российского и международного права. 2020. Том 10. N 6А. С. 79.
3. Содержание государственно-правовой политики в сфере обеспечения экологической безопасности РФ не сводится только к разработке соответствующих правовых инструментов (правовых норм, правовых принципов, прав и обязанностей, требований, запретов и санкции, системы льгот и поощрений и др.). От того, насколько глубоко правовая политика проникает в сознание общества, во многом зависит успех проводимых реформ и, как следствие, адекватность общественной реакции. Поэтому важным качеством ее содержания является политическая составляющая - формирование экологической идеологии (понимания механизма и последствий негативного воздействия измененной окружающей среды на личное благосостояние, убеждения в ценности перехода к экологически безопасному развитию). На это делается главный упор учеными и прогрессивными политиками во всем мире. Генеральный секретарь ICLEI Gino Van Begin отмечает, что "политическое управление является определяющим элементом успеха, включая способ достучаться до граждан и привлечь их к участию. Такого рода действия требуют участия заинтересованных сторон. Вы не можете просто сделать это сверху вниз, успех приходит только от партнерских отношений" <110>. Так, в Торонто, занимающем второе место по уровню экологической безопасности среди крупнейших городов мира, используемый контейнер для еды навынос не подлежит повторной переработке. Препятствием для изменения этой ситуации служат потребительские предпочтения: многие думают, что еда выглядит лучше в этих черных пластиковых лотках, чем при продаже в других контейнерах. Для решения этой проблемы, по словам мэра города Торонто John Tory требуется политической волей наладить "партнерство между потребителями и производителями". Нужно сформировать общественное мнение: "Мы справимся с тем, как это выглядит, но мы должны найти способы сделать контейнеры пригодными для вторичной переработки. Это и есть необходимый дух" <111>.
--------------------------------
<110> См.: Safe Cities Index 2021 New expectations demand a new coherence. A report by The Economist Intelligence Unit [Электронный ресурс]. URL: https://safecities.economist.com/safe-cities-2021-whitepaper/ (дата обращения: 22.09.2021).
<111> Там же.
В настоящее время такая идеология не занимает центрального места в государственно-правовой политике РФ, поскольку экологическая безопасность уступает в иерархии социальных ценностей экономическим и финансовым интересам. Следует согласиться, что "России необходима новая философия сбережения человека, ставящая во главу угла духовное развитие, здоровье, безопасность и благополучие, а не только объем материального потребления. Природосбережение должно стать одним из центральных элементов новой национальной идеи и приоритетов государственной политики по всем направлениям" <112>. Однако изменение образа мысли не ведет автоматически к изменениям на практике. Нужно сосредоточиться также на распространении, ускорении, оптимизации и внедрении новаторских решений - политических, технических, правовых - и одновременно стимулировать изменение поведения, вовлекая в преобразования общественность.
--------------------------------
<112> Поворот к природе: новая экологическая политика России в условиях "зеленой" трансформации мировой экономики и политики: доклад по итогам серии ситуационных анализов / Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики", Факультет мировой экономики и мировой политики. М.: Международные отношения, 2021. С. 20.
В качестве примера можно привести опыт Израиля, поставившего цель - сократить выбросы транспортных средств от пяти ключевых загрязняющих веществ путем корректировки налога на их покупку, чтобы дифференцировать модели автомобилей в соответствии с их негативным воздействием на окружающую среду. Был разработан уникальный политико-правовой стимул - "зеленый" налог, который обеспечивал прозрачный и всесторонний способ отражения уровня оказываемого загрязнения в конечной цене автомобиля. Израильская "зеленая" налоговая реформа успешно переместила спрос в сторону менее загрязняющих окружающую среду транспортных средств: к 2014 году около 83% всех новых автомобилей были в самых низких классах загрязнения - по сравнению с 19% в 2009 году. Произошло впечатляющее сокращение средних выбросов CO2 на 21%. Однако, поскольку реформа существенно снизила цену среднего семейного автомобиля, она привела к увеличению продаж, росту выбросов в целом, а также к другим вторичным эффектам, таким как пробки <113>.
--------------------------------
<113> Israel's Green Tax on Cars: Lessons in Environmental Policy Reform // OECD Environment Policy Papers, No. 5, OECD Publishing, Paris. URL: https://doi.org/10.1787/5jlv5rmnq9wg-en (дата обращения: 05.05.2021).
Из опыта Израиля можно извлечь много уроков. В частности, что для правовой политики актуальной является проблема надлежащего построения системы правовых средств. Используя то или иное средство, необходимо понимать, каким образом их соединить, чтобы в ходе взаимодействия они могли увеличить свою силу и привести к более эффективным результатам в конкретной сфере отношений. При разработке и реализации аналогичных Израилю политико-правовых механизмов необходимо проявлять осторожность, чтобы избежать снижения средних цен на автомобили до такой степени, когда продажи автомобилей стимулируются и любые выгоды от сокращения выбросов нивелируются. Налоговая ставка должна регулярно пересматриваться и корректироваться. Любое увеличение количества автомобилей, связанных с налогообложением, должно дополняться политикой, которая предлагает жизнеспособные альтернативы - инвестиции в эффективный общественный транспорт, велосипедные дорожки и др. Однако ключевой урок заключается в подтверждении эффективности политико-правовых инструментов в изменении общественного поведения и достижении целей экологической безопасности.
4. Одной из неотложных задач, требующих решения, является обеспечение устойчивого развития, поскольку именно его механизмы призваны минимизировать экологические угрозы и способствовать процветанию для всех при положительном экономическом росте. Как мы уже отмечали: от состояния экологической безопасности зависит реализация по меньшей мере девяти ЦУР: 3, 6, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15. Это вынуждает все без исключения государства разрабатывать инструменты, способные повысить эффективность государственно-правовой политики, искать новые пути и методы адаптации ЦУР в национальном законодательстве, стремясь тем самым обеспечить баланс между экологической безопасностью и экономическим прогрессом.
Вопросы обеспечения экологической безопасности и устойчивого развития относятся к числу актуальных приоритетов государственной политики Российской Федерации, однако при принятии политико-правовых решений все еще прослеживается тенденция придания им разрозненного характера <114>. Во-первых, в Российской Федерации не приняты федеральные законы, прямо регулирующие правоотношения, связанные с внедрением и реализацией Повестки устойчивого развития. Действующие же федеральные законы не содержат специальных норм, регулирующих внедрение Повестки, а непосредственно за комплексную реализацию целей формально никто не отвечает <115>. В сложившейся ситуации ввиду отсутствия комплексного правового обеспечения реализации целей устойчивого развития, оценка того, насколько правовая политика в сфере обеспечения экологической безопасности способствует достижению ЦУР, представляется затруднительной.
--------------------------------
<114> См. подробнее: Сухова Е.А. Правовая политика в сфере обеспечения экологической безопасности Российской Федерации как инструмент достижения целей устойчивого развития // Правовая политика и правовая жизнь. 2021. N 2. С. 43 - 49.
<115> Отчет Счетной палаты РФ о результатах экспертно-аналитического мероприятия "Анализ системы государственного управления по внедрению Повестки устойчивого развития за период 2019 года, истекший период 2020 года". URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/761/76119231ce487594c1301b38be450c96.pdf (дата обращения: 18.02.2021).
Во-вторых, главные направления государственной экологической политики в России в настоящее время реализуются в рамках национального проекта "Экология", который рассчитан до 2024 года и предполагает финансирование в объеме 4,04 трлн. рублей. Но уже сейчас отмечаются серьезные недостатки в исполнении подпроектов, связанных именно со сферой обеспечения экологической безопасности. В частности, затягивается внедрение системы мониторинга качества воздуха. Проваливается задача обеспечить уровень переработки и обезвреживания отходов на уровне 60% к 2024 году: сегодня он не превышает 7%. Вызывают много вопросов принципы составления справочников наилучших доступных технологий: многие перечисленные в нем технологии существенно устарели по сравнению с передовыми зарубежными аналогами. В целом отмечается постепенное сокращение финансирования всего нацпроекта <116>. Причинами такой ситуации могут являться как недостатки правовой политики в сферах правотворчества и прогнозирования результатов, так и гарантирования качества и полноты информации в процессе ее проведения.
--------------------------------
<116> См.: Поворот к природе: новая экологическая политика России в условиях "зеленой" трансформации мировой экономики и политики: доклад по итогам серии ситуационных анализов / Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики", Факультет мировой экономики и мировой политики. М.: Международные отношения, 2021. 97 с.
В-третьих, прослеживаются противоречия между двумя стратегическими документами, являющимися правовой основой для формирования и реализации государственных политик в сфере обеспечения экологической и экономической безопасности: Стратегией экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и Стратегией экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года. В Стратегии экологической безопасности РФ целями государственной политики названы сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого, в том числе для устойчивого развития экономики, а к внутренним вызовам экологической безопасности отнесены высокая степень износа основных фондов опасных производственных объектов, низкие темпы технологической модернизации экономики, низкий уровень разработки и внедрения экологически чистых технологий, что собственно и явилось причинами описанных выше экологических катастроф. В связи с чем к приоритетным направлениям решения основных задач отнесены: внедрение инновационных и экологически чистых технологий, развитие экологически безопасных производств, развитие системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, создание индустрии утилизации, в том числе повторного применения таких отходов, строительство и модернизация очистных сооружений, а также внедрение технологий, направленных на снижение сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, что, в свою очередь, соответствует таким ЦУР, как: 9, 12, 6. Но в то же время в Стратегии экономической безопасности РФ исчерпание экспортно-сырьевой модели экономического развития, резкое снижение роли традиционных факторов обеспечения экономического роста, развитие энергосберегающих технологий, развитие "зеленых технологий" отнесены к числу основных вызовов и угроз экономической безопасности, что само по себе предполагает разработку мер по противодействию им. Кроме того, данные положения противоречат решению содержащейся в этой же Стратегии задачи - совершенствование механизмов обеспечения экологической безопасности и сохранение благоприятной окружающей среды, поскольку именно переход к "зеленой" экономике во многом корреспондирует с ней. Как следствие, нормативной базы, стандартов, механизма государственной поддержки "зеленых" проектов до настоящего времени в России не создано <117>.
--------------------------------
<117> См.: Седаш Т.Н., Тютюкина Е.Б., Лобанов И.Н. Направления и инструменты финансирования "зеленых" проектов в концепции устойчивого развития экономики // Экономика. Налоги. Право. 2019. N 5. С. 52 - 60.
В-четвертых, отдельные ключевые идеи концепции устойчивости хоть и нашли отражение в Стратегии экологической безопасности РФ, тем не менее не дают должного представления о правовых механизмах их реализации. Например, Повестка устойчивого развития предполагает объединение усилий всех заинтересованных сторон для реализации ЦУР. Однако, несмотря на указание в Стратегии экологической безопасности РФ на участие граждан и общественных объединений в проведении государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, механизм учета общественного мнения на этапах разработки и реализации политико-правовых решений своей детальной нормативной регламентации до настоящего времени не имеет. Экспертами отмечается также отсутствие четкой долгосрочной стратегии действий, в том числе по налаживанию межсекторного партнерства для реализации ЦУР.
В этой связи необходимым следует признать совершенствование политико-правовых инструментов, включающих позитивные и негативные стимулы, для преодоления осторожного (иногда и негативного) отношения к глобальным "устойчивым" трендам, с тем, чтобы обеспечить адаптацию ЦУР на национальном уровне.
5. Наконец, несовершенство государственно-правовой политики обусловлено также недостаточной структурной обустроенностью системы правового обеспечения экологической безопасности. Действующее федеральное законодательство, несмотря на то, что регулирует самые различные аспекты экологической безопасности, тем не менее не определяет необходимый понятийный аппарат, четко не обозначает цели и критерии их достижения, не закрепляет принципы обеспечения экологической безопасности, не отграничивает полномочия органов власти в сфере охраны окружающей среды от полномочий в сфере обеспечения экологической безопасности, комплексно не регулирует отношения, связанные с оценкой и управлением рисками причинения вреда окружающей среде. В большинстве же экономически развитых стран (например, Евросоюз, США, Канада, Австралия и др.), напротив, предупреждение самим природопользователем рисков аварий наряду с обязательным соответствием его деятельности правилам и требованиям с целью минимизации возможных негативных последствий по алгоритму так называемого "управления рисками" признается одним из приоритетных направлений законодательного регулирования на пути повышения уровня экологической безопасности <118>.
--------------------------------
<118> См.: Новикова Е.В. Экологическая безопасность: современные правовые подходы к управлению рисками // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2018. N 6. С. 53.
На наш взгляд, требуется законодательное разграничение понятий "обеспечение экологической безопасности" и "охрана окружающей среды", а также целей и задач, стоящих перед ними. Определенность в понятиях является непременным условием эффективности правового обеспечения, поскольку именно она дает возможность рассматривать объект без опасения смешения его с иными объектами. Под охраной окружающей среды понимается деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Легальное определение понятия "обеспечение экологической безопасности" в законодательстве отсутствует, в связи с чем в данном исследовании оно нами сформулировано как "система политических, организационных, социально-экономических, финансовых, информационных, правовых, технических средств, разработанных и реализуемых в целях выявления и своевременного устранения внутренних и внешних природных, техногенных и экологических угроз (и возможных последствий их действия)".
Анализ данных определений позволяет установить различие в целях реализуемых действий (мер):
- цель охраны окружающей среды - сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия на окружающую среду и ликвидация ее последствий;
- цель обеспечения экологической безопасности - предупреждение, выявление и своевременное устранение внутренних и внешних природных, техногенных и экологических угроз.
Это позволяет нам сделать вывод, что Федеральный закон об охране окружающей среды не является нормативным правовым актом, системно регулирующим обеспечение экологической безопасности, хотя и отражает ряд важных его аспектов.
В связи с этим возникает обоснованный вопрос: "Каким образом повышать эффективность правового обеспечения экологической безопасности, не имея специального федерального закона?". Уже предпринималась попытка принятия ФЗ "Об экологической безопасности", которая не была реализована по причине отклонения Президентом РФ 21 декабря 1995 года из-за различного толкования основных понятий (в то время термин "охрана окружающей среды" использовался в текстах законов повсеместно, а термин "экологическая безопасность" выборочно, зачастую в сочетании с первым). Однако данный факт не свидетельствует об отсутствии необходимости возвращения к данному вопросу. Напротив, прослеживается положительная тенденция принятия Федеральных законов, регулирующих как безопасность в целом (Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" <119>), так и в различных отраслях (Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ (ред. от 08.12.2020) "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <120>, Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ (ред. от 08.12.2020) "О радиационной безопасности населения" <121>, Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ (ред. от 02.12.2019) "О транспортной безопасности" <122>, Федеральный закон от 21 июля 2011 г. N 256-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" <123>, Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. N 492-ФЗ "О биологической безопасности в Российской Федерации" <124> и др.). Однако основной составляющей во всех перечисленных видах безопасности является экологическая безопасность, которая, с одной стороны, должна "сохранять от возможности возникновения во всех указанных областях экологических рисков, поскольку многие из этих областей человеческой деятельности на постоянной основе оказывают негативное воздействие на окружающую среду и здоровье населения" <125>, а с другой (в случае нарушения естественной среды обитания) - содержать эффективный план действий уменьшения и ликвидации полученного ущерба, предотвращения вреда жизни и здоровью граждан.
--------------------------------
<119> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2; 2020. N 46. Ст. 7209.
<120> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588; 2020. N 50 (часть III). Ст. 8074.
<121> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141; 2020. N 50 (часть III). Ст. 8074.
<122> СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 837; 2019 (часть V). N 49. Ст. 6974.
<123> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4604.
<124> СЗ РФ. N 1 (часть I). Ст. 31.
<125> Транин А.А. Экологические риски научно-технического развития России [Электронный ресурс] / А.А. Транин, Ю.А. Каспрова // Официальный сайт Института государства и права РАН. 16.10.2013. URL: http://igpran.ru/articles/3460/ (дата обращения: 02.04.2021).
Сказанное подтверждает наличие уже на протяжении длительного времени острой потребности в разработке и принятии основополагающего "связующего" федерального закона, комплексно регулирующего ее обеспечение. Единственное, что, на наш взгляд, логически неверно, так это наименования перечисленных выше законов, поскольку они определяют правовые основы не самой безопасности как некоего состояния защищенности субъектов и объектов от различных угроз (опасностей), а деятельности по ее обеспечению. Подтверждением сказанному является и то, что действующий Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ <126> назван не "Об окружающей среде" (то есть о совокупности компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов), а "Об охране окружающей среды", поскольку регулирует именно природоохранную деятельность. В связи с этим более верное название предлагаемого федерального закона, на наш взгляд, "Об обеспечении экологической безопасности в Российской Федерации". Принятие такого федерального закона может явиться началом систематизации законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности, ориентиром для единого понимания его дальнейшего развития.
--------------------------------
<126> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Таким образом, при отсутствии упорядоченного федерального законодательства, закрепляющего весь комплекс правовых средств противодействия угрозам экологической безопасности, а также эффективно выстроенного в соответствии с ним, но учитывающего региональные особенности, законодательства субъектов РФ и целостного институционального поля, обеспечивающего экологизацию производств, стабилизация всей российской правовой системы в сфере обеспечения экологической безопасности невозможна. Перед юридической наукой стоит настоятельная необходимость выработки стратегии (содержания) и тактики (механизма реализации) государственно-правовой политики в сфере обеспечения экологической безопасности РФ, адекватной целям устойчивого развития общества, которые являются общими и используются в глобальном масштабе. При этом важное значение должно быть отведено научно обоснованному предвидению последствий от использования тех или иных правовых инструментов, а также разработке таких положений, включение которых в систему законодательства содействовало бы желаемым результатам. На наш взгляд, содержательная сторона государственно-правовой политики обеспечения экологической безопасности должна складываться из таких компонентов, как: определение целей, приоритетов и пределов правового регулирования деятельности в решении задач государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности; установление круга субъектов государственно-правовой политики, участвующих в ее формировании и реализации; определение основных направлений государственно-правовой политики; разработка и реализация инструментов государственно-правовой политики; анализ результатов применения правовых инструментов и эффективности их воздействия на экологическую культуру и правосознание общества. Формируемая при этом система законодательства, исходя из четко поставленных целей и задач, должна в целом обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства от угроз, исходящих от окружающей среды, и содействовать устойчивому развитию.
