Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
 Скачать

§ 2. Оценка состояния правового обеспечения экологической безопасности в субъектах Российской Федерации

style="max-height: 50vh;">
§ 2. Оценка состояния правового обеспечения экологической
безопасности в субъектах Российской Федерации

Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года фиксирует цифры, отражающие экологическое состояние регионов России как крайне неблагополучное: окружающая среда в городах и на прилегающих к ним территориях, где проживает 74% населения страны, подвергается существенному негативному воздействию на экологию; 17,1 млн человек (17% городского населения страны) проживает в городах с высоким и очень высоким уровнем загрязнения воздуха; 30 - 40% населения страны регулярно пользуются водой, не соответствующей гигиеническим нормативам; в 27 субъектах наблюдается в той или иной мере опустынивание земель и другие проблемы. Решение данных проблем, в том числе напрямую зависит от формирования эффективной системы правового обеспечения на уровне каждого субъекта РФ.
Правовая основа законотворческих полномочий в сфере обеспечения экологической безопасности установлена в Конституции Российской Федерации. В соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов, в связи с чем анализируемая система имеет два уровня: федеральный и региональный. Основанием предоставления субъектам РФ таких правомочий является территориальная расположенность России. "Регионы государства отличаются друг от друга природными объектами и направлениями использования земель, вод, лесов и других природных объектов, демографическими, экологическими, экономическими и другими признаками, которые не могут не влиять на специфику управления природопользованием и охраной окружающей среды в республике или области" <127>.
--------------------------------
<127> Воронцова О.В., Абанина Е.Н. К вопросу об экологических функциях органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Коми республиканской академии государственной службы и управления. Серия: Государство и право. 2015. N 20. С. 115 - 121.

В соответствии с нормами Основного Закона по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации, образующие систему законодательных и нормативно-правовых актов в области обеспечения экологической безопасности. При этом законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Но по справедливому замечанию исследователей, нередки случаи, когда региональные правовые акты дублируют федеральные, или когда региональными актами пытаются решить вопросы, отнесенные к ведению федеральных органов власти <128>. В связи с этим полагаем, что разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами должно быть указано в соответствующих отраслях экологического и природоресурсного законодательства в целях недопущения подобных случаев <129>.
--------------------------------
<128> Косинов А.И. Экологическая безопасность и полномочия федеральных органов и органов субъектов власти Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты // Клио. 2012. N 4(64). С. 134 - 136.
<129> См. подробнее: Абанина Е.Н. Законотворческие полномочия субъектов Российской Федерации в механизме правового обеспечения экологической безопасности // Вопросы российского и международного права. 2020. Т. 10. N 6-1. С. 74 - 81.

Однако анализ экологического законодательства показывает, что такого четкого разграничения нет:
1) в основном акте экологического законодательства - в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" - не закреплены полномочия субъектов федерации в сфере обеспечения экологической безопасности, и это логично, так как сфера деятельности закона, исходя из его наименования, это все-таки деятельность в сфере охраны окружающей среды;
2) в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения отнесено решение вопросов по организации и осуществлению региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Однако какие полномочия относятся именно к обеспечению экологической безопасности, не уточняется;
3) в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации к основным инструментам реализации Стратегии отнесены государственные программы субъектов Российской Федерации, которые осуществляются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Также к основным механизмам реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности отнесены механизмы, многие из которых указаны в ФЗ "Об охране окружающей среды" как механизм деятельности по охране окружающей среды. То есть в самом федеральном законодательстве не различаются механизмы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Такое смешение понятий прослеживается даже в наименовании механизмов, например механизмом по обеспечению экологической безопасности является "разрешительная деятельность в области охраны окружающей среды".
Неоднозначность в понимании полномочий и определения предметов законотворческой деятельности в сфере обеспечения экологической безопасности прослеживается и в законодательстве субъектов федерации, что можем продемонстрировать на примере нескольких нормативных актов (случайная выборка).
Так, в целях обеспечения экологической безопасности на территории Республики Саха (Якутия) предусматривается: развитие системы экологического надзора в Республике Саха (Якутия); снижение негативного воздействия на территории Республики Саха (Якутия); обеспечение радиационной безопасности на территории Республики Саха (Якутия) <130>.
--------------------------------
<130> См.: Указ Главы Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2017 г. N 2280 "О государственной программе Республики Саха (Якутия) "Обеспечение экологической безопасности, рационального природопользования и развитие лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) на 2018 - 2022 годы" (с изменениями на 18 февраля 2019 года)". Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/1400201906140010?index=37&rangeSize=1 (дата обращения: 25.05.2020).

Обратим внимание на смешение видов безопасности. Исходя из текста программы радиационная безопасность является видом экологической безопасности, что противоречит действующему законодательству. Действительно, в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации в качестве решения задач в области обеспечения экологической безопасности предусматривается повышение эффективности осуществления контроля в области обращения радиационно опасных отходов, однако речь идет лишь об одном направлении - о контроле. Сама же радиационная безопасность является самостоятельным видом безопасности и регулируется Федеральным законом от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения". Отметим, что полномочия по установлению порядка обращения с радиоактивными отходами, а также государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области охраны окружающей среды (ФЗ "Об охране окружающей среды"). Федеральный закон "О радиационной безопасности населения" подтверждает указанные полномочия - "государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти" и дополнительно к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности относит разработку в соответствии с положениями указанного Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; а также разработку и реализацию региональных программ в области обеспечения радиационной безопасности. К ожидаемым результатам программы отнесены, в числе прочих, количество исследований радиационной обстановки на объектах, количество исследований радиационной обстановки на территории объектов использования ядерных взрывов в мирных целях в целях обеспечения состояния защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения. Таким образом, в рассматриваемом случае в правовом регулировании обеспечения экологической безопасности на территории Республики Саха (Якутия), на наш взгляд, наблюдается непонимание самой деятельности по обеспечению экологической безопасности, отсюда и нечеткость предмета правового регулирования, и непонимание в распределении полномочий и ожидаемых результатов.
Неоднозначность в понимании полномочий и определения предметов законотворческой деятельности в сфере обеспечения экологической безопасности негативно отражается на всей системе обеспечения экологической безопасности субъектов Федерации. Так, проведенное российским учеными исследование об определении степени экологизации развития регионов исходя из сопоставления индексов активности их экологической и инновационной политики за 2000 и 2014 гг. <131> между собой с индексами загрязнения окружающей среды привело к выводу о низкой степени экологизации экономики и крайней несбалансированности эколого-инновационного развития регионов <132>.
--------------------------------
<131> Выбор периода обусловлен изменениями экологического законодательства: данные за 2000 г. характеризуют результаты эколого-экономического развития регионов на первом этапе - до принятия ФЗ "Об охране окружающей среды". Соответственно, данные за 2014 г. характеризуют результаты второго периода до принятия ФЗ N 219-ФЗ, регламентирующего изменения в Закон "Об охране окружающей среды".
<132> См.: Шкиперова Г.Т., Курило А.Е. Государственное регулирование охраны окружающей среды: проблемы и перспективы // Вестник факультета управления Челябинского государственного университета. 2017. N 2. С. 49 - 54.

Анализ правовой составляющей позволяет увязать данный факт с недостатком законодательного и нормативно-методического регулирования вопросов обеспечения экологической безопасности на уровне субъектов РФ. У законодательных органов власти субъектов РФ нет четкого понимания того, какую систему законодательства нужно выстроить в данной сфере и из каких элементов она должна состоять.
Это подтверждается проведенным исследованием регионального законодательства, посвященного вопросам обеспечения экологической безопасности <133> (см. Приложение).
--------------------------------
<133> Предметом исследования выступили нормативно-правовые акты, использующие термин "экологическая безопасность" и включающие иные (родственные) термины. Количество исследованных нормативных актов - 158, количество исследованных субъектов Федерации - 85, то есть 100% генеральной совокупности - общего количества субъектов Российской Федерации. См. подробнее: Абанина Е.Н. Правовое обеспечение экологической безопасности в субъектах Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ // Вопросы российского и международного права. 2019. Т. 9. N 6-1. С. 96 - 103.

Во-первых, был проведен статистический анализ наличия нормативно-правовых актов в сфере правового обеспечения экологической безопасности регионов, по итогам которого получены следующие результаты:
- вопросы обеспечения экологической безопасности регулируются как общим законодательством (нормами в общих актах: законы об охране окружающей среды; экологические кодексы; стратегии социально-экономического развития регионов, включающие разделы по экологической безопасности; программы по экологии/охране окружающей среды/рациональному природопользованию с разделом по экологической безопасности; экологические концепции), так и специальным (законы об экологической безопасности; концепции экологической безопасности; стратегии экологической безопасности; программы экологической безопасности);
- как и на федеральном уровне, на региональном в подавляющем большинстве субъектов отсутствует целостное видение системы правового обеспечения экологической безопасности (от идеи (концепции) до воплощения (принятия регулятивных норм (законов)) - в том или ином сочетании зачатки системы обнаружены в 7 субъектах Федерации (Республика Саха (Якутия), Свердловская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чувашская Республика, Нижегородская область, Красноярский край, Хабаровский край).
Во-вторых, был проведен содержательный анализ нормативно-правовых актов субъектов Федерации на вопрос понимания смысла экологической безопасности, понятия и цели обеспечения экологической безопасности, в результате которого были получены следующие результаты:
- отмечен различный подход к определению экологической безопасности (акты одних регионов содержат определение экологической безопасности, дублирующее определение экологической безопасности, содержащееся в ФЗ "Об охране окружающей среды"; акты других регионов не содержат определение, а отсылают к федеральному законодательству - ФЗ "Об охране окружающей среды"; акты некоторых регионов содержат определение, разработанное самостоятельно);
- отмечен различный подход к определению цели обеспечения экологической безопасности. Весь нормативный массив можно подразделить на группы в зависимости от нацеленности на объект: объект - человек, его право на благоприятную окружающую среду (Республика Бурятия, Карачаево-Черкесская Республика); объект - окружающая среда (Республика Саха (Якутия), Республика Мордовия); объект - природные ресурсы (Республика Мордовия, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан, Саратовская область); иные объекты - то есть качество, свойства и виды отношений, которые с точки зрения экологического права не могут выступать объектом обеспечения (например, цель обеспечения ЭБ Карачаево-Черкесской Республики и Республики Мордовия - стабилизация, сохранение и улучшение экологической обстановки; в Республике Саха (Якутия) - достижение гармоничных отношений между окружающей средой и социально-экономической системой; в Республике Северная Осетия - Алания - оздоровление экологической обстановки; в Хабаровском крае - улучшение экологической ситуации <134>);
- отмечен различный подход по определению угроз и рисков региональной экологической безопасности; разный набор методов и средств обеспечения экологической безопасности; разные критерии, индикаторы и показатели эффективности обеспечения экологической безопасности.
--------------------------------
<134> См. подробнее: Абанина Е.Н. Правовое обеспечение экологической безопасности в субъектах Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ // Вопросы российского и международного права. 2019. Т. 9. N 6-1. С. 96 - 103.

На сегодняшний день согласно упомянутой Стратегии экологической безопасности основными инструментами ее реализации являются федеральные, региональные и муниципальные программы. Однако анализ регионального законодательства показывает и то, что не во всех регионах утверждены специальные региональные программы по экологической безопасности, таких регионов только 12 (Республика Бурятия, Республика Саха (Якутия), Чувашская Республика, Хабаровский край; Нижегородская область, Свердловская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Мордовия, Республика Северная Осетия - Алания, Орловская область, Еврейская автономная область); другие регионы нашли выход из ситуации путем принятия общих программ по охране окружающей среды с отдельным разделом, посвященным вопросам обеспечения экологической безопасности (67 субъектов Российской Федерации). Это говорит как минимум о невыполнении обязательного элемента механизма обеспечения экологической безопасности, так как смешивание ее с категорией охраны окружающей среды - неверное решение. По направлению охраны окружающей среды должны реализовываться самостоятельные механизмы, имеющие другие целевые показатели и критерии эффективности их реализации <135>.
--------------------------------
<135> Абанина Е.Н. Программы обеспечения экологической безопасности региона: правовой аспект // Проблемы обеспечения безопасности (Безопасность-2021): Сборник материалов III Международной научно-практической конференции: В 2 томах. Уфа, 2021. С. 47 - 55.

Программный документ имеет принципиальное отличие ото всех иных нормативных актов, заключающееся в том, что реализацию программы можно проверить, в отличие от концепций, стратегий, политик, для чего устанавливаются конкретные показатели (индикаторы), ответственные лица (исполнители) и сроки.
Структура программ названных выше 12 субъектов Федерации в основной своей массе идентична, и это логично с учетом требований по формированию таких документов. Дополнительно на это влияют и этапы формирования программы. Теоретически можно выделить следующие этапы при разработке программы.
Первый этап - оценка текущего экологического состояния, выделение экологических проблем региона с ранжированием по опасности, акцентирование экологических угроз и экологических "горячих точек". Экологические проблемы, как правило, типичны для многих регионов России: проблемы с обращением с отходами производства и потребления (несанкционированные свалки, мусорные полигоны), загрязнение атмосферного воздуха, загрязнение водных объектов, негативное воздействие вод (наводнения, паводки). Указанные проблемы отмечены во всех 12 региональных программах. Дополнительно к названным отнесены: инфекционные болезни, распространение которых зависит от санитарной обстановки, негативное воздействие на окружающую среду с сопредельных территорий. На этом этапе и в этих разделах в программах часто не разграничены категории "экологические проблемы" и "источники негативного экологического воздействия" или "экологические угрозы". Между тем это имеет большое значение, так как от правильности определения экологических угроз и их риска зависит набор мероприятий по предотвращению потенциальной аварии и потенциального экологического ущерба.
Экологические проблемы региона - это сложившиеся на территории региона экологические ситуации или положение отдельных природных объектов, информация об экологических аспектах которых не соответствует критериям благоприятности. Решение таких проблем - это, как правило, направления охраны окружающей среды. Например, загрязнение атмосферного воздуха или водных объектов стационарными источниками должно минимизироваться с помощью воздействия на источники загрязнения посредством внедрения современных очистных установок, сооружений и т.д. Правильное определение и идентификация экологических проблем представляют собой процесс анализа, при котором определяется значимость опасностей, возможностей их усиления до экологических угроз.
Экологическая угроза региона - это потенциально существующая возможность нанесения недопустимого экологического вреда (ущерба) окружающей среде и населению. При определении экологических угроз учитывается в том числе не только планомерное потенциальное негативное воздействие, но и возможность аварии на таких объектах (опасное техногенное происшествие, создающее на объекте, территории или акватории угрозу жизни и здоровью людей и приводящее к нанесению экологического ущерба).
Оценка совокупности проблем и угроз, оценка возможности предотвращения возникновения чрезвычайных природных ситуаций и ущерба окружающей среде и здоровью позволяют разработать комплекс мероприятий по обеспечению безопасности от этих экологических угроз.
На втором этапе происходит определение цели, задач программы, установление обоснованных целевых показателей (индикаторов) и ожидаемых результатов. С учетом схожести экологических проблем в целом в регионах совпадают поставленные цели и задачи. Однако на данном этапе зачастую происходит смешение задач "охраны окружающей среды" и "обеспечения экологической безопасности", что отражено в табл. 5. Безусловно, указанное распределение условно, так как есть такие задачи, которые направлены и на достижение целей охраны окружающей среды, и на обеспечение экологической безопасности, например формирование экологической культуры.

Таблица 5

Задачи региональных программ в сфере обеспечения
экологической безопасности


Задача программыКатегория

1.обеспечение защиты населения, объектов экономики и природных объектов от вредного воздействия водобеспечение экологической безопасности

2.снижение и локализация негативного воздействия на окружающую среду отходов производства и потребленияобеспечение экологической безопасности

3.обеспечение безопасного обращения с отходами производства и потребленияобеспечение экологической безопасности

4.снижение негативного воздействия выбросов загрязняющих веществ на состояние окружающей среды, здоровье и условия жизнедеятельности населенияобеспечение экологической безопасности

5.улучшение качества атмосферного воздухаохрана окружающей среды

6.улучшение качества поверхностных и подземных водобеспечение экологической безопасности

7.сохранение и восстановление водных объектовохрана окружающей среды

8.охрана атмосферного воздухаохрана окружающей среды

9.обеспечение химической и биологической безопасностиобеспечение экологической безопасности

10.обеспечение радиационной безопасностиобеспечение экологической безопасности

11.формирование экологической культурыохрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности

12.снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций на гидротехнических сооруженияхобеспечение экологической безопасности

13.развитие и модернизация государственной системы мониторингаобеспечение экологической безопасности

14.сохранение биоразнообразияохрана окружающей среды

15.совершенствование системы экологического надзора и нормированияобеспечение экологической безопасности

16.предотвращение негативного воздействия на окружающую среду с сопредельных территорийобеспечение экологической безопасности

17.снижение уровня негативного воздействия факторов техногенного характера на окружающую среду и ее компонентыобеспечение экологической безопасности

18.сохранение уникальных и типичных природных комплексов, объектов растительного и животного мираохрана окружающей среды

19.рекультивация земель, подвергшихся загрязнению отходами производства и потребленияохрана окружающей среды

Полагаем, такое смешение задач охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности связано с определением в Стратегии экологической безопасности цели государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности - "сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата". Здесь следует обратить внимание, что в Стратегии обозначена цель всей государственной политики с использованием широкого набора средств (научных, технических, информационных, политических, правовых, финансовых), в том числе посредством программного метода - принятия и реализации программ. Соответственно, в региональной программе должны быть обозначены задачи в рамках достижения состояния экологической безопасности региона, а именно предотвращение и ликвидация внутренних и внешних вызовов и угроз экологической безопасности (с указанием конкретных угроз).
Следующим этапом и соответствующим разделом программы выступают разработка мероприятий по достижению целей и определение ресурсного обеспечения реализации мероприятий. В большинстве программ в перечень мероприятий входят: мероприятия, направленные на снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, рекультивация санкционированных и несанкционированных свалок твердых коммунальных отходов, охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания, развитие сети особо охраняемых природных территорий и т.п. Как видим, они также представляют собой мероприятия, направленные на сохранение окружающей среды.
На наш взгляд, мероприятия по обеспечению экологической безопасности исходя из ее сущности должны быть направлены на устранение не столько существующих, сколько потенциальных экологических угроз. В связи с этим показательным является пример мероприятия в сфере обеспечения экологической безопасности на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры - "строительство противопаводковых дамб обвалования и берегоукрепительных сооружений р. Обь". Очевидно, что такие меры позволят предотвратить экологические угрозы: предотвратить разрушение социально значимых объектов; предотвратить образование оползней и оврагов; минимизировать ущерб от затопления и подтопления территории и т.д.
Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы. Правовая основа законотворческих полномочий в сфере обеспечения экологической безопасности установлена в Конституции Российской Федерации, однако в связи с отсутствием в законодательстве четкого разграничения между категориями "охрана окружающей среды" и "обеспечение экологической безопасности" отсутствует и распределение законотворческих полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере обеспечения экологической безопасности. Субъекты Федерации активно пользуются предоставленным правом законотворчества и принимают различные нормативные акты в целях обеспечения экологической безопасности: вопросы экологической безопасности урегулированы правовыми нормами во всех субъектах Федерации; правовые акты имеют различные формы и статусы; уровень правового регулирования по статусу, силе правовых актов различен - от одной статьи в общем законе до специального закона. Непонимание круга полномочий субъектов Федерации в этой сфере приводит к правотворческим ошибкам:
- познавательным - неверное установление цели, задач и предмета правового регулирования, объема полномочий органа или должностного лица субъекта Российской Федерации;
- содержательным - неопределенность в выборе мер обеспечения экологической безопасности, управления в сфере экологической безопасности, запоздалая корректировка устаревших норм;
- технико-юридическим - противоречивое или неверное использование понятий и терминов.
Таким образом, в субъектах Федерации отсутствует четкое понимание категории "экологическая безопасность", ее идеи, смысла, содержания, цели и задач обеспечения и соотношения с категорией "охрана окружающей среды". Между тем как именно на региональном уровне должны обеспечиваться основные мероприятия в целях безопасности всех экологических систем с учетом специфики расположения объектов промышленности и сельского хозяйства, состояния природных ресурсов и географического своеобразия на территории регионов.
В целях повышения правового качества системы регионального законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности может быть предложена идея о разработке и принятии модельного закона для субъектов РФ "Об обеспечении экологической безопасности".
Модельные правовые акты уже давно известны как способ создания единообразного правового регулирования, используемый государствами не только с целью унификации собственного законодательства, но и с целью его совершенствования <136>. В юридической практике, применяющей модельное законодательство, особо выделяется понятие "модельный закон" (model law), под которым понимается типовой законодательный акт, содержащий нормативные рекомендации, а также варианты возможных правовых решений тех или иных вопросов в определенной сфере общественных отношений.
--------------------------------
<136> Пантыкина М.И. Модельное право: проблемы теории и практики применения // Концепт. 2014. N 8. С. 2.

Выдвижение идеи разработки модельного закона обусловлено необходимостью обобщения столь разнопланового опыта регулирования законодательными и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ рассматриваемой сферы отношений и определения нормативных предложений по оптимизации правового регулирования. В такой ситуации модельный закон "Об обеспечении экологической безопасности" сможет выступить нормативным ориентиром для правотворческих органов на уровне регионов в регулировании определенных аспектов обеспечения экологической безопасности, а также стимулом для разработки и принятия новых правовых актов в дальнейшем.
Обращая внимание на композицию предлагаемого модельного закона, представляется целесообразным использовать структуру Модельного закона "Об экологической безопасности" <137>, принятого Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ от 15 ноября 2003 г., исключая лишь те положения, которые не могут быть предметом правового регулирования субъектов РФ. Первая глава закона может иметь наименование "Общие положения" и включать в себя статьи, определяющие цель, сферу действия закона, объекты и принципы обеспечения экологической безопасности. При этом ключевой должна стать статья, закрепляющая понятийный аппарат. В случае принятия Федерального закона "Об обеспечении экологической безопасности" понятия, используемые в модельном законе, будут определяться в соответствии с федеральным законом. В случае же его отсутствия разработке понятийного аппарата должна предшествовать скрупулезная аналитическая работа. Анализ регионального законодательства показал, что субъекты РФ используют различный подход к определению базовых терминов в сфере обеспечения экологической безопасности, включая само определение экологической безопасности, угроз экологической безопасности, мер и мероприятий по обеспечению экологической безопасности. Кроме того, интенсивное развитие технологий, образование новых видов отходов производства, возрастание сложности производственных процессов обусловливают появление в регионах новых объектов, потенциально опасных для окружающей среды. Четкое определение таких объектов даст возможность унифицировать меры по обеспечению безопасности окружающей среды от негативного влияния таких объектов. В целом, независимо от принятия специального федерального закона и Концепции, на наш взгляд, общие положения модельного закона должны быть сформулированы в соответствии с положениями Конституции РФ, Федерального закона "Об охране окружающей среды" и Стратегии экологической безопасности. В частности, в статью, закрепляющую терминологический аппарат, кроме определения "экологическая безопасность", целесообразно включить понятия "объекты экологической безопасности", "угрозы экологической безопасности", "система обеспечения экологической безопасности", "экологический риск" и другие.
--------------------------------
<137> Об экологической безопасности (новая редакция). Модель. Принята на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление N 22-18 от 15 ноября 2003 года) // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 2004. N 33.

Вторую главу модельного закона предлагается посвятить вопросам государственного и местного управления в области обеспечения экологической безопасности. В отдельных статьях целесообразно закрепить полномочия органов законодательной власти субъекта Федерации, полномочия органов исполнительной власти субъекта Федерации, полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности. С учетом экологической обстановки на территории региона разумно создание специального совещательного органа в целях выработки решения экологических проблем и обеспечения экологической безопасности населения (например, Совет экологической безопасности региона), в этом случае в соответствующей статье должны быть определены предметы его ведения и полномочия.
Также целесообразно выделить отдельную главу, посвященную вопросам планирования мероприятий по обеспечению экологической безопасности региона, в которую включить статьи, посвященные вопросам экологического мониторинга экологической безопасности, регионального экологического надзора, развития экологического образования, экологического просвещения и формирования экологической культуры, экологического страхования, возмещения вреда, причиненного вследствие нарушения требований экологической безопасности.
Наконец, в связи с тем что обеспечение экологической безопасности представляет собой систему мер, направленных на обеспечение экологической стабильности региона и состояние защищенности от существующих и потенциальных экологических угроз, уместно выделить отдельную главу, закрепляющую обеспечительные меры по реализации региональной политики в сфере экологической безопасности, это могут быть меры экономического (финансового) обеспечения, в том числе меры государственной поддержки хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях экологической безопасности, меры информационного обеспечения экологической безопасности.

 Скачать
Поиск:
Реклама:
Счетчики:
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2022 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!