§ 3. Проблемы правового обеспечения экологической
безопасности городов в Российской Федерации в контексте
достижения целей устойчивого развития
Понимание важности перехода к устойчивой урбанизации привело к тому, что на национальном уровне в приоритетных направлениях развития Российской Федерации на период до 2024 г. нашли полное или близкое к полному отражение большинство целей устойчивого развития ООН <138>. Правовым аспектам обеспечения устойчивого развития урбосистем, в том числе его экологической составляющей, в России за последние годы уделяется значительное внимание. Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 (ред. от 19.07.2018) "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" <139> поставлена задача по созданию механизмов развития комфортной городской среды, комплексного развития городов и других населенных пунктов с учетом индекса качества городской среды. При этом Правительству РФ предписано исходить из того, что в 2024 году необходимо обеспечить кардинальное повышение комфортности городской среды, повышение индекса качества городской среды на 30 процентов, сокращение в соответствии с этим индексом количества городов с неблагоприятной средой в два раза.
--------------------------------
<138> Сахаров А.Г., Колмар О.И. Перспективы реализации целей устойчивого развития ООН в России // Вестник международных организаций. 2019. Т. 14. N 1. С. 189 - 206.
<139> СЗ РФ. 2018. N 20. Ст. 2817.
Следует также отметить постепенный пересмотр подходов к управлению городским развитием, которое все больше опирается на передовые технологические решения, цифровизацию и платформизацию. Прямым подтверждением тому служит начавшаяся в 2018 г. реализация в рамках национального проекта "Жилье и городская среда" ведомственного проекта "Цифровизация городского хозяйства "Умный город". В марте 2019 г. были утверждены Базовые и дополнительные требования к умным городам (стандарт "Умный город"), которые предстоит выполнять всем городам - участникам проекта цифровизации городского хозяйства до 2024 года. В частности, в нем определены требования формирования интеллектуальной системы экологической безопасности, предусматривающей автоматизацию системы управления обращения с твердыми коммунальными отходами, а также внедрение системы дистанционного контроля качества атмосферного воздуха и качества питьевой воды с передачей показаний в контрольно-надзорные органы и органы местного самоуправления, ведение мониторинга изменений и прогнозирования возможных рисков ухудшения качества, информирование граждан о необходимости принятия мер при превышении пороговых значений качества. Кроме того, разработан и запущен в эксплуатацию онлайн-ресурс "Банк решений умного города" <140>. В настоящее время он содержит более 360 проектов, в том числе в сферах, имеющих отношение к экологии: прежде всего это автоматизация и централизация получения регулярных сведений о состоянии компонентов окружающей среды и ее изменениях (экомониторинг). Однако главной задачей умного города в России пока считается только цифровизация городской инфраструктуры.
--------------------------------
<140> URL: https://russiasmartcity.ru/ (дата обращения: 01.06.2022).
В целях выявления актуальных проблем и перспективных направлений развития городов, конкурентных преимуществ и ограничений, препятствующих их развитию, распоряжением Правительства РФ от 23 марта 2019 г. N 510-р утверждена Методика формирования индекса качества городской среды, позволяющая на основе совокупности значений индикаторов определять уровни качества городской среды. В частности, благоприятной городской средой согласно данной Методике признается состояние городской среды, при котором количество набранных баллов составляет более 50 процентов максимально возможного количества баллов индекса города; неблагоприятной - состояние городской среды, при котором количество набранных баллов составляет менее 50 процентов максимально возможного количества баллов индекса города. Расчет индекса осуществляется на основании значений 36 индикаторов, характеризующих шесть типов пространств города: жилое, общественно-деловое, социально-досуговое, общегородское, озелененное и уличное.
Несомненно, методика комплексной оценки благоустроенности муниципальных образований будет способствовать выработке квалифицированных решений в сфере планирования развития городов, а также будет служить важным критерием оценки эффективности уже реализуемых программ и проектов. Однако, на наш взгляд, "экология города" определяется не только степенью обеспечения жителей функционирующими озелененными территориями и количеством вывезенных твердых коммунальных отходов на душу населения. Выбор ключевых проблем для решения и направлений городского развития с учетом экологических угроз и вызовов требует четкого знания реальной картины воздействия урбанизации на качество природной среды и здоровье человека.
Как отмечается в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, окружающая среда в городах и на прилегающих к ним территориях, где проживает 74% населения России, подвергается существенному негативному воздействию, источниками которого являются объекты промышленности, энергетики и транспорта, а также объекты капитального строительства. Загрязнение атмосферного воздуха является одним из приоритетных факторов риска здоровью человека, связанного с окружающей средой. В городах с высоким и очень высоким уровнем загрязнения воздуха проживает 17,1 млн человек (17% городского населения страны). Качество воды также постоянно подвергается различным угрозам (природным и антропогенным). В частности, от 30 до 40% населения страны регулярно пользуются водой, не соответствующей гигиеническим нормативам. Вследствие загрязнения питьевой воды химическими веществами и микроорганизмами увеличивается риск смертности (в среднем на 11 тыс. случаев ежегодно) и заболеваемости населения (в среднем на 3 млн случаев ежегодно). Актуальной для урбанизированных систем РФ остается также проблема физического загрязнения окружающей среды (шумом, вибрацией, электромагнитным излучением), которая растет с каждым годом; акустическая и электромагнитная ситуация продолжает ухудшаться, особенно в условиях плотной городской застройки <141>.
--------------------------------
<141> См.: Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2018 году". М.: Минприроды России; НПП "Кадастр", 2019. С. 335.
Таким образом, в условиях растущей урбанизации в России "неблагоприятное качество окружающей среды воздействует на население не изолированно, а в виде комплексного влияния основных факторов - химического загрязнения атмосферного воздуха, воды, почвы и ряда физических факторов (шум, вибрация, электромагнитные поля и др.)" <142>. Сложившаяся экологическая ситуация приводит к неизбежному росту случаев экологически обусловленных заболеваний у городского населения, что требует, в свою очередь, повышения уровня системности в подходе муниципальных образований к реализации целей устойчивого развития и экологической безопасности. С учетом сказанного создание механизма функционирования системы экологически безопасной среды должно быть признано в современных условиях одной из основных целей при долгосрочном городском планировании.
--------------------------------
<142> Там же. С. 322.
Обеспечение экологической безопасности урбосистем - чрезвычайно сложный и многогранный процесс, охватывающий всю систему взаимоотношений городской природной среды и человека и характеризующийся множеством факторов и условий. В связи с этим формирование механизма должно начинаться с выявления сфер, представляющих угрозу для экологической безопасности города. К ключевым вызовам экологической безопасности городского развития следует относить: загрязнение воздуха, воды, почвы; сокращение биологического разнообразия; высокий уровень образования отходов при низком уровне их утилизации; низкое качество и количество озеленения большинства крупных городов; низкий уровень экологического образования и экологической культуры населения; недостаточное финансирование муниципалитетами и хозяйствующими субъектами мероприятий по охране окружающей среды.
Следующим этапом является последовательная оценка существующей экологической обстановки в городе с учетом основных параметров. Необходимо определить, какие изменения произошли в экосистемных услугах и насколько это негативно скажется на природных процессах и удовлетворении потребностей человека, будь то в краткосрочной или долгосрочной перспективе. Знание пороговых значений экосистемы поможет определить, может ли она эксплуатироваться устойчивым образом, и если да, то в какой степени. К значимым факторам необходимо относить степень загрязнения атмосферного воздуха, водных ресурсов, почвенного покрова, влияние работы объектов промышленности, эксплуатации транспортных средств разных видов (железнодорожного, авиационного и автотранспорта), уровень электромагнитного воздействия, сбросов промышленных, строительных и хозяйственно-бытовых объектов и др. В качестве основного критерия должны быть взяты экологические показатели. Данный этап должен включать в себя также составление "прогноза развития реально существующей эколого-градостроительной обстановки", а также формирование предложений по проведению мероприятий для снижения уровня негативного воздействия <143>, включающих внедрение: энергоэффективных, ресурсосберегающих и "зеленых" технологий, умной сортировки и переработки мусора, систем контроля трафика и технологий умного транспорта, модернизацию материально-технической базы конкретных производств и др.
--------------------------------
<143> Плуготаренко Н.К., Гусакова Н.В., Долгополова А.Г. Методы обеспечения экологической безопасности городов // Безопасность техногенных и природных систем. 2018. N 3-4. С. 94 - 102.
Для реализации разработанных предложений необходимы потенциал для мониторинга природной среды, экономические механизмы, надежная система соответствующих организационных структур, обеспечение их результативной деятельности и эффективная правовая основа, задающая предсказуемые условия работы для всех участников процесса. Анализ международного опыта показывает, что у многих городов, добившихся значительных успехов в реализации целей экологической устойчивости, есть прогрессивное законодательство, обеспечивающее статус плана как юридически обязывающего документа, включающего санкции в случае его неисполнения. Без прогноза и стратегии как долгосрочного плана невозможно и современное управление экологической безопасностью российских городов. Важность стратегического планирования обусловлена тем, что именно оно позволяет выполнить органам местного самоуправления все перечисленные задачи, поскольку представляет собой деятельность участников по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития муниципальных образований, отраслей экономики и сфер муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации <144>.
--------------------------------
<144> См.: ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ (ред. от 31 декабря 2017 г.) "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26. Ст. 3378.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона N 172-ФЗ к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относятся: стратегия социально-экономического развития муниципального образования; план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования; прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период; бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период; муниципальные программы. Дополнительно в п. 2 ст. 39 указанного Закона закреплено, что по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.
Анализ данных норм приводит к выводу об отсутствии указания на необходимость разработки стратегии обеспечения экологической безопасности, несмотря на то что последняя рассматривается в федеральном законодательстве как отдельное направление деятельности <145>. Как справедливо отмечает М.М. Бринчук, экологическое планирование не является частью социально-экономического планирования. Предмет планирования того и другого принципиально различен. Автор далее подчеркивает, что "разработка стратегий социально-экономического развития, разумеется, должна происходить с учетом экологических интересов и потребностей, однако такой учет является лишь методологическим фактором научной обоснованности как государственного прогнозирования социально-экономического развития страны, так и разработки программ такого развития" <146>.
--------------------------------
<145> См. подробнее: Сухова Е.А. Роль стратегического планирования в формировании муниципальной системы обеспечения экологической безопасности // Тамбовские правовые чтения имени Ф.Н. Плевако: Материалы IV Международной научно-практической конференции. В двух томах. Тамбов, 22 - 23 мая 2020 года. Тамбов: Издательский дом "Державинский", 2020. С. 357 - 361.
<146> Бринчук М.М. Планирование как элемент эколого-правового механизма // Экологическое право. 2013. N 5. С. 6 - 15.
Отсутствие законодательного регулирования процессов разработки муниципальных стратегий предоставило разработчикам широкий спектр свобод и возможностей в выборе методик и технологий, формировании целей и приоритетов, постановке задач и разработке мероприятий. Это привело к тому, что муниципальный уровень стратегического планирования социально-экономического развития характеризуется, как правило, полным отсутствием в своем составе раздела, касающегося обеспечения экологической безопасности города, что не соответствует парадигмам устойчивого развития.
Разрабатывать самостоятельные документы стратегического планирования обеспечения экологической безопасности на уровне муниципальных образований не запрещено. В частности, в ст. 14 Экологического кодекса Республики Татарстан закреплено, что органы местного самоуправления вправе принимать стратегические планы экологического устойчивого развития и обеспечения экологической безопасности своих муниципальных образований. Однако содержание и порядок разработки таких документов ни в федеральном, ни в законодательстве субъектов РФ не закрепляется.
Выборочный анализ муниципальных правовых актов показал, что в основном данное право реализуется посредством разработки и принятия муниципальных программ обеспечения экологической безопасности городов с весьма узким перечнем задач, направленных в основном на обеспечение соблюдения требований законодательства, санитарно-гигиенических норм и правил содержания инфраструктуры мест погребения, утилизации, захоронения отходов; создание системы по отлову и содержанию безнадзорных животных; повышение уровня обеспеченности населения объектами коммунального назначения <147>.
--------------------------------
<147> См., например: Постановление Администрации города Томска от 30 сентября 2014 г. N 982 "Об утверждении муниципальной программы "Обеспечение экологической безопасности на 2015 - 2025 годы" // Сборник официальных материалов муниципального образования "Город Томск". 2014. N 42.2; Муниципальная программа "Обеспечение экологической безопасности и охраны окружающей среды в муниципальном образовании "Город Биробиджан" Еврейской автономной области в 2017 - 2019 годах" // Сетевое издание "ЭСМИГ". URL: http://www.birmig.ru, 30.12.2016.
Таким образом, система стратегического планирования экологической безопасности урбанизированных территорий требует дальнейшего совершенствования. Формирование системы обеспечения экологической безопасности должно завершаться переходом от планирования мероприятий по улучшению качества отдельных сфер городской среды к разработке стратегии обеспечения экологической безопасности города, учитывающей экологическое состояние территории и объектов муниципального хозяйства, природно-климатические условия, технологические и ресурсные возможности, а также факторы, негативно влияющие на экологическую безопасность города. Особенностью разработки данной стратегии является необходимость учета целей и задач общей стратегии развития муниципального образования, а также стратегий экологической безопасности, подготовленных на федеральном и региональном уровнях. Но в то же время требуется разработка и собственных (на уровне конкретного города) методов, позволяющих определить одновременно, какие решения являются для него необходимыми и каковы последствия будут от их реализации. При разработке методов оценки важно иметь в виду, что на практике именно оценка или показатели, включенные в оценку, определяют важные характеристики экологической безопасности города. Также важно рассмотреть вопрос о том, как расставить приоритеты между различными целями в случае конфликтующих интересов (например, конфликт между производством биотоплива и биоразнообразием).
Содержание такой стратегии должно включать:
- оценку реального уровня экологической безопасности города на основе общей информационной совокупности базы данных;
- приоритеты, цели, задачи и направления экологической политики города;
- порядок и механизмы реализации стратегии;
- индикаторы, сроки и этапы реализации стратегии;
- ожидаемые результаты реализации стратегии;
- оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии;
- информацию о муниципальных программах, утверждаемых в целях реализации стратегии;
- ответственность руководителей органов местного самоуправления за достижение стратегических целей и показателей.
Представляется, что данный документ выступит ядром системы стратегического планирования обеспечения экологической безопасности, связующим звеном между различными видами экологического планирования.
Эффективность в достижении поставленных целей и задач экологической безопасности далее зависит от того насколько качественно на всех уровнях будет работать система обеспечения, как каждый субъект будет выполнять свои обязанности в этой сфере. Учитывая результаты научной дискуссии по вопросу разграничения таких категорий, как "охрана окружающей среды" и "обеспечение экологической безопасности" <148>, логично разделить и полномочия органов местного самоуправления, то есть выделить из общепринятой группы природоохранных полномочий конкретные полномочия в сфере обеспечения экологической безопасности на территории конкретного муниципального образования <149>.
--------------------------------
<148> См.: Краснова И.О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex russica. 2014. N 5. С. 543 - 555; Веденин Н.Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. N 12; Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2007. 441 с.; Агафонов В.Б., Игнатьев Д.А. Особенности понятийного аппарата охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве Российской Федерации и зарубежных стран // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 5. С. 221 - 235.
<149> См.: Абанина Е.Н. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения экологической безопасности // Аграрное и земельное право. 2021. N 1(193). С. 84 - 87.
С этой целью необходимо обратить внимание на следующие аспекты.
Исходя из понимания сущности экологической безопасности это должны быть полномочия органов местной власти, направленные на обеспечение состояния защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий <150>. В самом определении не уточнены конкретные направления деятельности, в рамках которых органы будут осуществлять полномочия, направленные на обеспечение экологической безопасности. Не вносят ясности и ст. 7 и 10 указанного Закона, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления, так как в них четко обозначена сфера действия - сфера отношений, связанных с охраной окружающей среды.
--------------------------------
<150> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 30.12.2020) "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Далее, обратив внимание на целевые установки государства в этой сфере, можно обнаружить, что выделяется несколько направлений, имеющих отношение не к сфере охраны окружающей среды, а к сфере обеспечения безопасности. Так, в соответствии задачами, установленными со Стратегией экологической безопасности Российской Федерации, можно выделить следующие направления, которые могут реализовываться на территориях муниципальных образований: предотвращение загрязнения поверхностных и подземных вод; предотвращение дальнейшего загрязнения и уменьшение уровня загрязнения атмосферного воздуха в городах и иных населенных пунктах; эффективное использование природных ресурсов, повышение уровня утилизации отходов производства и потребления; ликвидация накопленного вреда окружающей среде; предотвращение деградации земель и почв; сохранение биологического разнообразия. В то же время среди национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации в сфере экологии предусматриваются: эффективное обращение с отходами производства и потребления; снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах; повышение качества питьевой воды для населения; экологическое оздоровление водных объектов; сохранение биологического разнообразия <151>. Как видим, среди стратегических целей до 2024 года выбраны не все направления по обеспечению экологической безопасности, а только те, которые в настоящий период признаются действительно актуальными.
--------------------------------
<151> См.: Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" // СЗ РФ. 2018. N 20. Ст. 2817.
Таким образом, из всех направлений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности мы можем выделить несколько, характерных для муниципальных образований, хотя это выделение условно, "так как невозможно обеспечить экологическую безопасность только в отношении одного объекта или только в одном направлении - одним из принципов обеспечения экологической безопасности является комплексность (только комплексно, с признанием равенства всех экологических угроз возможно достижение состояния защищенности всей природной среды)" <152>.
--------------------------------
<152> Абанина Е.Н. Цифровые технологии в сфере обеспечения экологической безопасности: состояние и перспективы использования // Тамбовские правовые чтения имени Ф.Н. Плевако: Сборник материалов IV Международной научно-практической конференции. В двух томах. Тамбов, 2020. С. 374 - 378.
Перечень вопросов местного значения, при решении которых органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями, устанавливается в ст. ст. 14 - 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ). Вопросы местного значения - это область отношений, в рамках которой органы местного самоуправления реализуют свои полномочия. Конкретизация полномочий осуществляется в отраслевом законодательстве. Так как сфера охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности не разделена не только в экологическом, но и в муниципальном законодательстве, теоретически можно из всех вопросов, имеющих природоохранное значение, выделить те, которые имеют отношение именно к обеспечению экологической безопасности:
- связанные с отходами производства и потребления (участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов), а также сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов;
- организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального, городского округа;
- связанные с обеспечением безопасности водных объектов, осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.
Анализ Федерального закона N 131-ФЗ позволяет отметить некоторые недостатки законодательства, влекущие возникновение проблем в правоприменительной практике. Так, отдельные вопросы отнесены к полномочиям местного самоуправления различного уровня, например: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах соответствующего муниципального образования относится к вопросам местного значения городского поселения (ст. 14), муниципального района (ст. 15), муниципального, городского округа (ст. 16). Теоретически возможна ситуация, при которой органы местного самоуправления будут реализовывать свои полномочия в отношении одного объекта на одной и той же территории, произойдет пересечение юрисдикции муниципальных образований различного уровня, что нарушит принцип самостоятельности местного самоуправления, который предполагает закрепление за каждым уровнем власти собственной компетенции.
В связи с этим необходимо более четко разграничить вопросы ведения и полномочия по их решению между муниципальными образованиями различного уровня. Одним из путей решения проблемы может стать закрепление приведенных вопросов местного значения за муниципальным, городским округом, при этом можно предусмотреть возможность перераспределения полномочий органам местного самоуправления городского, сельского поселения, муниципального района в зависимости от конкретных географических, природных, социальных условий.
Указанные дефекты законодательства по большей части носят теоретический характер и разрешаются в процессе принятия муниципальных актов, устанавливающих конкретное содержание полномочий в сфере обеспечения экологической безопасности. Однако в целях исключения пересечения, дублирования некоторых полномочий было бы правильным исправить обозначенные коллизии в федеральных актах с тем, чтобы на местном уровне не приходилось разрешать коллизионные вопросы, и деятельность органов местного самоуправления была сосредоточена на обеспечении экологической безопасности на соответствующей территории посредством реализации соответствующих полномочий.
