§ 2. Перспективные направления развития правового обеспечения экологической безопасности в системе достижения целей устойчивого развития
style="max-height: 50vh;">
§ 2. Перспективные направления развития правового обеспечения экологической безопасности в системе достижения целей устойчивого развития
Продолжающееся нерациональное, истощительное использование природных ресурсов, негативное воздействие на окружающую среду (загрязнение атмосферного воздуха, водных ресурсов, почвы, уменьшение лесистости и биоразнообразия) достигло критических значений. Решение указанных проблем с помощью экологизации любых процессов является сегодня приоритетным в рамках формирования национальной политики в области рационального природопользования и экологической безопасности. При этом внедрение экологизации и восстановление экологичности соответствует целям устойчивого развития в экологической сфере в обеспечении экологической устойчивости городов, в защите и восстановлении экосистем суши и содействии их рациональному использованию, рациональному лесопользованию, борьбе с опустыниванием, прекращению и обращению вспять процесса деградации земель и прекращению процесса утраты биоразнообразия. Правительства применяют различные средства и способы достижения целей устойчивого развития. При понимании важности всех средств и мер, на наш взгляд, необходимо отметить именно механизм управления в системе достижения целей устойчивого развития как связующего и обеспечивающего слаженную работу остальных элементов. Такое управление может осуществляться на различных уровнях в рамках одного государства - от национального до локального и общественного, и с учетом целей его можно назвать устойчивым управлением. На наш взгляд, важным является придание легитимности (законности) идее устойчивого управления в рамках достижения целей устойчивого развития. Действительно, несмотря на очевидность необходимости соблюдения всех мер для достижения целей устойчивого развития, чтобы механизм приведения их в исполнение заработал, следует их легализовать. Именно таким образом знания о необходимости устойчивого развития трансформируются в сознании общества в должное поведение и обязанность. Обратимся к правотворческому опыту России в сфере придания правовой формы идеям устойчивого развития. Россия к устойчивому развитию начала переходить с момента подписания Президентом РФ Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития 1994 г., согласно которой в целях обеспечения устойчивого развития предусматриваются основные направления деятельности: создание для людей здоровой среды обитания в городских и сельских поселениях; предотвращение загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов; экологическое воспитание и образование населения. Сравним иные правовые акты, закрепляющие идеи и путь перехода к устойчивому развитию в целях соотнесения единого понимания Правительством этих идей и единого подхода к формированию механизма достижения целей через устойчивое управление (табл. 6).
Таблица 6
Правовая база России в целях устойчивого развития
Нормативный актЦели регулированияСодержание механизма управления Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитиюсоздание правовой основы перехода к устойчивому развитиюразработка системы документов: государственной стратегии; долгосрочных и среднесрочных прогнозов Экологическая доктрина Российской Федерациисохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, обеспечения экологической безопасности страныобеспечение экологического контроля и надзора; развитие государственного нормирования; внедрение стратегической оценки воздействия на окружающую среду Федеральный закон "Об охране окружающей среды"определение правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды в целях укрепления правопорядка в области обеспечения экологической безопасностиподдержка независимости государственного экологического надзора; учет природных и социально-экономических особенностей территорий при осуществлении хозяйственной деятельности Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерациирешение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды для обеспечения экологической безопасностиустановление критерия оценки эффективности деятельности органов государственной власти - состояние окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, определяемого на основе системы объективных показателей и индикаторов
В связи с тем что индикатором достижения целей устойчивого развития в экологическом аспекте являются показатели загрязнения окружающей среды, которые с каждым годом должны быть ниже, на втором этапе мы проанализировали данные о загрязнении окружающей среды в динамике. Обратим внимание на ключевые проблемы, которые отмечают авторы Стратегии устойчивого управления в Организации Объединенных Наций на период 2020 - 2030 годов: постоянные серьезные проблемы и риски, связанные с твердыми отходами и сточными водами; низкий уровень использования возобновляемых источников энергии из-за зависимости от дорогостоящих и загрязняющих окружающую среду технологий; чрезмерная эксплуатация природных ресурсов, включая обезлесение, деградацию земель, истощение водных ресурсов и деградацию экосистем. В соответствии с заявленными проблемами на мировом уровне проанализируем показатели в похожих направлениях: связанные с твердыми отходами, с загрязнением атмосферного воздуха и загрязнением водных ресурсов (рис. 1 - 3).
Динамика образования отходов производства и потребления в целом по России, 2015 - 2018 гг., млн т
Рис. 1
Динамика количества городов России с наибольшим уровнем загрязнения воздуха, 2015 - 2018 гг.
Рис. 2
Динамика объемов сброса загрязненных сточных вод в России (на примере Северо-Кавказского федерального округа), 2015 - 2018 гг., млн м3
Рис. 3
Приведенные данные свидетельствуют о том, что за период 2015 - 2018 гг. наблюдалось увеличение количества образования отходов производства и потребления в целом по стране, увеличение количества городов с наибольшим уровнем загрязнения в целом по стране, увеличение объема сброса загрязненных сточных вод в водные объекты на примере одного округа (хотя в целом в государстве объем сброса загрязняющих веществ за последние 25 лет снизился) <168>. В связи с этим сложно говорить о том, что государство делает все возможные шаги на пути к устойчивому развитию. Государство, принимая на себя обязательства по соблюдению плана достижения целей устойчивого развития, является примером, образцом для остальных участников процесса (гражданского общества, организаций). Если само государство не выполняет необходимый минимум требований, то остальные участники процесса также не мотивированы на их выполнение. Осложняет ситуацию в России и тот факт, что основные крупные промышленные предприятия были построены в середине прошлого века, что сегодня вдвойне негативно влияет на экологию - уровень выбросов загрязняющих веществ с каждым годом увеличивается. Но любые организации заинтересованы во внедрении оптимальных стратегических подходов в управление, чтобы наряду с получением преимуществ по увеличению производительности снизить экологическую деградацию, поэтому необходимо определить причины неудач в достижении планов устойчивого развития и разработать меры по активизации процесса их достижения. -------------------------------- <168> Kuchumov A.V., Fattakhov R.V., Pivovarova O.V., Pobyvaev S.A., Gibadullin A.A. and Troshin D.V. Development of a rational environmental management system and increasing environmental safety IOP Conference Series // Earth and Environmental Science, 2020. N 548:062022 DOI: 10.1088/1755-1315/548/6/062022.
Принимая во внимание лишь узкое направление, выбранное для исследования (система управления), мы можем назвать внутренние угрозы для формирования экологической устойчивости, которые в целом мешают достичь планируемых целей устойчивого развития: 1) низкий уровень исполнения обязанностей должностных лиц органов управления (не вовремя решенные или нерешенные вопросы, имеющие значение для охраны окружающей среды); 2) неустановленность или нечеткость установления объекта управления (когда один и тот же природный объект или территория становятся подконтрольными органам управления разного уровня, в результате возникает смешение или конфликт юрисдикции органов); 3) неверное применение мер оперативного экологического реагирования (например, все методы экологической оценки применяются на поздней стадии проектирования хозяйственной деятельности, чтобы дать окончательное представление об экологических характеристиках цикла, а более эффективным способом было бы рассмотрение экологических проблем на ранней стадии проектирования, наряду с конструкционной надежностью и безопасностью <169>); 4) ослабление экологического законодательства (устойчивое развитие возможно только в благоприятных экологических условиях, которые зависят от соблюдения экологического законодательства); 5) фрагментарность государственного экологического мониторинга (недостаточность и неполнота данных о природных объектах); 6) неэффективность экологического надзора (контроля) (контроль загрязнения окружающей среды в некоторых сферах деятельности осуществляется только на четверть, а в некоторых не превышает 10% показателей по выбросам загрязняющих веществ, что свидетельствует о том, что в России практически отсутствует полный контроль над экологическим загрязнением во всех сферах деятельности; 7) слабое научное обеспечение (слабое финансирование научных исследований); 8) низкий уровень экологической культуры. -------------------------------- <169> Caverzan A., Tornaghi M.L. and Negro P. Matching safety and sustainability: the SAFESUST approach IOP Conference Series // Materials Science and Engineering, 2018. N 442:012019. DOI: 10.1088/1757-899X/442/1/012019.
Поэтому на международном и национальном уровнях признается необходимость активизировать усилия по достижению устойчивого развития. И первый шаг, который должны сделать правительства, - экологизировать государственное управление. Меры, предлагаемые Российской Федерацией в части организации управления, в принципе похожи на предлагаемые в Стратегии ООН (см. табл. 6), среди которых можно выделить: совершенствование экологического законодательства; применение финансовых стимулов для экологически ориентированных предприятий; учет природно-климатических факторов региона в контексте социально-экономического развития страны, однако на сегодняшний день этих мер явно недостаточно. Дополнительно к принимаемым мерам следует рекомендовать меры как руководство к действию, указанные в Стратегии ООН: внедрение систем экологического менеджмента в соответствии с передовой международной практикой; работа над постоянным улучшением конкретных целей для общих действий для развитых и развивающихся стран; поощрение инноваций и финансирование реализации инновационных мер. При этом эффективным механизмом достижения поставленных целей, способным обеспечить сочетание экологических, экономических и социальных интересов, может стать также формирование правовых основ для внедрения в сферу экологически устойчивого управления инструментов цифровой экономики, определяемой как "хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа которых по сравнению с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг" <170>. -------------------------------- <170> Указ Президента РФ от 09.05.2017 N 203 "О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы" // СЗ РФ. 2017. N 20. Ст. 2901.
Технологии в настоящее время играют ведущую роль в достижении долгосрочного баланса между человеческой деятельностью и природной средой, необходимого для реализации целей устойчивого развития <171>. Существующие передовые информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) и цифровые технологии (ЦТ) позволяют существенно повысить эффективность работы специалистов, деятельность которых связана с природопользованием и обеспечением экологической безопасности. И несмотря на то что используемые технологии не предлагают готовых способов решений экологических задач, они позволяют существенно облегчить процесс обработки большого объема статистической информации, сделать возможным осуществление ее глубокого и всестороннего анализа в кратчайшие сроки, качественно изменить управленческую деятельность в определенной сфере в целом. Р.А. Перелет подчеркивает, что "цифровая экономика позволяет обеспечить поддержание устойчивости экосистемы Земли, переход к зеленой экономике, а также восстановить разрушенные зоны в этой области, например за счет мониторинга зеленых "больших данных", включая онлайн-скрининг целого спектра профильных индикаторов" <172>. -------------------------------- <171> MacLean D., Andjelkovic M., & Vetter T. Internet governance and sustainable development: Towards a common agenda. 2007. October. Retrieved July 2010 from International Institute for Sustainable Development (IISD). URL: http://www.iisd.org/pdf/2007/igsd_common_agenda.pdf (дата обращения: 22.04.2020). <172> Перелет Р.А. Экологические аспекты цифровой экономики // Мир новой экономики. 2018. N 12(4). С. 39 - 45.
На современном этапе развития РФ существует насущная потребность в обеспечении внедрения (в том числе правовыми средствами) ЦТ и ИКТ во все отрасли природопользования: землепользование, водопользование, лесопользование, недропользование, пользование животным и растительным миром вне лесов, пользование атмосферным воздухом. Однако это не закрепляется ни в качестве задачи, ни в качестве механизма реализации ни государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, ни государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности. На наш взгляд, данное направление заслуживает пристального внимания законодателей <173>. Необходимость четкой правовой регламентации цифровизации управления природопользованием обусловлена прежде всего следующими двумя факторами. Во-первых, одним из важнейших элементов системы управления природопользованием является в настоящее время ее информационное обеспечение (ИО), предполагающее формирование банка данных, содержащего достоверную, комплексную, своевременную и системную информацию о природных ресурсах, необходимую для оценки их состояния, принятия решения о рационализации способов их использования и предупреждения опасных ситуаций (а значит, и обеспечения экологической безопасности). -------------------------------- <173> См. подробнее: Сухова Е.А., Абанина Е.Н. Правовые проблемы цифровой трансформации системы управления природопользованием как механизма обеспечения экологической безопасности // Российская юстиция. 2020. N 8. С. 17 - 20.
Развитие Интернета и других ИКТ создало платформу и эффективные инструменты для выполнения данных задач. Однако сложившаяся система ИО современного природопользования в России лишь частично удовлетворяет предъявляемым к ней требованиям достоверности, полноты и оперативности предоставления информации. Например, основными недостатками информационного обеспечения управления земельными ресурсами в научной литературе признаются: "осуществление слабого межведомственного взаимодействия путем информационного и электронного обмена информацией о землях сельскохозяйственного назначения; отсутствие целенаправленной, продуманной, хорошо организованной работы с информацией" <174>. -------------------------------- <174> См.: Информационное обеспечение эффективного сельскохозяйственного землепользования / И.А. Хабарова, Д.А. Хабаров, Т.Р. Алтынбаев и др. // Международный журнал прикладных наук и технологий "Integral". 2018. N 2. С. 241 - 253.
В контексте обеспечения экологической безопасности при осуществлении управления землепользованием недостаток выражается и в том, что если получение достоверной информации о земельных участках как объектах недвижимости обеспечивает сформированный Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН), то информация о качественных и количественных характеристиках земельных участков в зависимости от категории земель, видов разрешенного использования, состояния почв в систематизированном виде отсутствует. Последнее влечет слабое информационное обеспечение государственного надзора и контроля за состоянием земель, программ охраны и рационального использования земель, что не способствует реализации поставленных задач по их эффективному использованию и снижению деградации. Отдельные субъекты РФ прилагают усилия к решению обозначенных проблем, и практика показала преимущества использования при этом цифровых технологий. Так, в некоторых регионах (Новгородской, Тульской областях и др.) реализуется проект компании "Геоскан" - "Цифровая модель типового региона", который позволяет создавать геодезически точную 3D-модель территории на основе данных беспилотной аэрофотосъемки и технологии ГЛОНАСС. Результатом применения ИКТ стало выявление кадастровых нарушений и кадастровых ошибок, неиспользуемых или используемых не по назначению земельных участков. Однако ни один из реализуемых проектов не решает задачу создания единой информационной автоматизированной системы, позволяющей собирать, получать, хранить, обрабатывать и использовать информацию о состоянии земельных ресурсов, их качественных и количественных характеристиках, их использовании и охране, либо решает ее частично. Положительный эффект от цифровизации обуславливает потребность поэтапного внедрения на территориях субъектов РФ (как основных поставщиков достоверной исходной информации о земельных ресурсах) цифровых технологических решений и цифровых платформ в целях создания автоматизированных региональных информационных систем. Это, в свою очередь, влечет необходимость формирования правовых основ, закрепляющих требования к составу, объему и содержанию информации о земельных ресурсах, правила координации и межведомственного взаимодействия на региональном уровне при сборе необходимых сведений, а также порядок внедрения и применения технологий обработки больших объемов данных и Интернета вещей. Аналогичные проблемы отмечаются и в сфере водопользования. Сложившаяся ситуация с нерациональным использованием водных ресурсов в России усугубляется ограничением доступности информации о результатах государственного мониторинга водных объектов: отсутствие автоматизированных и дистанционных методов наблюдения за режимом и качеством вод и слабая оснащенность современным аналитическим лабораторным оборудованием предопределяют низкое качество производимых наблюдений <175>. Решению проблем состояния и использования водных ресурсов также может способствовать развитие нормативно-правовой и нормативно-технической базы для внедрения цифровой информационной системы, позволяющей систематизировать и интегрировать данные государственного мониторинга водных объектов, обеспечивая их доступность. -------------------------------- <175> Распоряжение Правительства РФ от 27.08.2009 N 1235-р (ред. от 17.04.2012) "Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 36. Ст. 4362.
Во-вторых, факторами, сдерживающими развитие рационального природопользования в РФ, являются устаревшие механизмы управления природными ресурсами. Например, как отмечается в Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года <176>, несмотря на уникальный опыт государственного и общественного управления лесами, лесное хозяйство сегодня требует использования современных инновационных научно-технических достижений, существенной модернизации, ориентированной на коренное обновление всех направлений деятельности. В связи с этим потенциал преимуществ от цифровой трансформации лесопользования является также значительным. Помимо экологических выгод от повышения продуктивности, которая уменьшает нагрузку на лес и способствует его рациональному использованию, цифровые преобразования в данной сфере приобретают существенную экономическую и социальную ценность. Опыт западных стран демонстрирует значительные успехи в реализации концепции "цифрового лесоводства" (Digital forestry), предполагающей статистическую обработку и моделирование массива данных, включая дистанционное зондирование территорий. Digital forestry обеспечивается благодаря широкому спектру новых технологий: беспилотных летательных аппаратов, лазерного сканирования, датчиков состояния почв и грунтовых вод. -------------------------------- <176> См.: распоряжение Правительства РФ от 20.09.2018 N 1989-р (ред. от 28.02.2019) "Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года" // СЗ РФ. 2018. N 40. Ст. 6147.
Таким образом, цифровые и информационные технологии открывают новые перспективы и в лесопользовании, и в лесовосстановлении, но пока по темпам цифровизации лесной комплекс отстает от многих отраслей. Это обусловлено также несовершенством "нормативно-законодательной базы, регулирующей создание и использование на территории страны цифровых технологий, комплексно автоматизирующих все этапы и элементы деятельности всех субъектов лесных отношений" <177>. -------------------------------- <177> Евченко А.В., Вертакова Ю.В. Анализ основных программно-стратегических документов в сфере использования цифровых технологий в управлении лесным хозяйством России // ЕГИ. 2020. N 1(27). С. 92 - 99.
Проведенный анализ позволяет заключить, что в современных условиях необходимость разработки новых подходов к сфере природопользования не вызывает сомнений. Разумное внедрение передовых цифровых и информационных технологий сыграет ключевую роль в решении задачи перехода к рациональным способам использования природных ресурсов. Кроме того, по справедливому утверждению Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Шпаковского, "иметь полную картину изменений, происходящих в окружающей среде, - значит серьезно повысить экологическую безопасность" <178>. Преимущества ЦТ и ИКТ заключаются в том, что они: служат источником новых идей для рационализации системы управления природопользованием; являются инструментами наблюдения за состоянием природных ресурсов и основой для разработки своевременных мер по предотвращению негативных явлений; являются эффективным механизмом анализа больших объемов информации и выработки на ее основании решений по прогнозированию последствий и оптимизации процессов; являются ключом к снижению числа правонарушений в сфере использования природных ресурсов (несанкционированных свалок, самовольного занятия земельных участков, незаконных рубок и др.); выступают связующим звеном между окружающей средой и цифровым миром и инструментами расширения человеческих возможностей за счет автоматизации его деятельности. -------------------------------- <178> Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Экологические и энергетические проблемы четвертой промышленной революции: правовые аспекты // Lex russica. 2019. N 10. С. 53 - 62.
На наш взгляд, создание эффективной нормативной правовой базы цифровой трансформации природопользования должно быть закреплено в качестве одной из основных задач в сфере правового обеспечения экологической безопасности. В свою очередь, концепция совершенствования законодательства в первую очередь предопределяется ценностями государственной политики, отражающими базовые начала в правовой организации общественных отношений в обозначенной сфере. В связи с этим развитие цифровой трансформации природопользования и совершенствование ее правового регулирования следует закрепить в качестве одного из механизмов государственной политики РФ в сфере обеспечения экологической безопасности. При этом правовой основой цифровых преобразований должны стать "не совершенство технологий, а формирование социально-экологических целей" <179>. В данном случае речь должна идти о развитии правового обеспечения цифровых трансформаций принципиально новых, а не уже сложившихся методов управления процессами использования природных ресурсов, которые будут способствовать именно росту зеленых технологий. Цифровые решения должны оцениваться и внедряться с позиции достижения цели создания новой правовой модели "экологического поведения" субъектов, направленной на минимизацию ущерба, причиняемого окружающей среде в процессе хозяйственной деятельности, искоренение "неэффективного и "хищнического" природопользования" <180>. -------------------------------- <179> Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Четвертая промышленная революция: экономические и экологические аспекты // Российская правовая система в условиях четвертой промышленной революции. XVI Международная научно-практическая конференция (Кутафинские чтения): Материалы конференции: В 3 ч. Часть 2. М.: РГ-Пресс, 2019. С. 111. <180> Указ Президента РФ от 31.12.2015 N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 1 (часть II). Ст. 212.
Эффективное внедрение инструментов цифровой экономикой в организацию рационального природопользования может быть обеспечено посредством следующих направлений. Во-первых, необходимым является поддержка государством на федеральном, региональном и местном уровнях процесса цифровизации системы экологического менеджмента посредством создания: - нормативной правовой базы, обеспечивающей прямое и косвенное государственное стимулирование экологически безопасных цифровых разработок и их внедрения в сферу управления природопользованием, при этом предпочтение должно отдаваться именно поощрительным механизмам, например поддержке по продвижению их на рынок; - цифровой среды для практического тестирования инноваций; - условий для замены природоемких технологий на наилучшие доступные ресурсосберегающие и энергоэффективные технологии, например, посредством предоставления налоговых льгот на сумму капитальных вложений в цифровую модернизацию процессов природопользования; - системы дополнительного образования в сфере цифровизации системы управления природопользованием и обеспечения ее финансовой и информационной поддержкой, что обусловлено нехваткой не только высококвалифицированных IT-специалистов и грамотных пользователей, но и так называемых цифровых лидеров (руководителей верхнего уровня), понимающих как осуществлять управление цифровой трансформацией бизнес-процессов, не допустив угроз экологической безопасности. В совокупности данные меры: позволят объективно оценивать качество окружающей природной среды, эффективно управлять ее изменением; дадут импульс распространению перехода российских предприятий к экологически устойчивым моделям использования природных ресурсов и обеспечению должного уровня экологической безопасности. Во-вторых, представляется необходимым формирование правовых основ, регулирующих: требования к составу, объему и содержанию информации о природных ресурсах; внедрение цифровых технологий в процесс сбора, обработки, хранения и распространения сведений в режиме реального времени о природных ресурсах и происходящих с ними изменений; координацию и межведомственное взаимодействие в обозначенной сфере. В-третьих, поскольку "не любые процессы цифровизации приводят к явным эффектам рационализации природопользования" <181>, а также учитывая рост рисков негативного воздействия отрасли ИКТ на природную среду, на законодательном уровне необходимо закрепить: принципы применения цифровых и информационных технологий в управлении природопользованием, механизм оценки внедрения цифровых и информационно-коммуникационных технологий при ведении работ, связанных с использованием природных ресурсов, с позиций экономической целесообразности и экологической безопасности на основе принципа "польза-вред". -------------------------------- <181> Купрюшина А.П., Луговской А.М. Рациональное природопользование в контексте цифровой экономики // Вестник Воронежского института экономики и социального управления. 2019. N 1. С. 14 - 16.
Стимулирующими инструментами могут также стать: разработка отраслевых программ, предусматривающих выявление цифровых возможностей (преимуществ) в различных отраслях природопользования; определение способов поддержки региональных и местных проектов внедрения цифровых технологических решений и цифровых платформ в качестве механизмов обеспечения рационального природопользования и экологической безопасности. Второй составляющей механизма обеспечения экологически безопасных способов обращения с информационными технологиями должно стать совершенствование экологического законодательства РФ в сфере электронных отходов (далее - ОЭЭО). Необходимо понимать, что цифровая экономика открывает и возможности, и вызовы для глобального роста, в связи с чем использование ИКТ может стать как стимулом, так и угрозой экологической безопасности. Цифровая индустрия не является нематериальной. Отрицательный эффект от массового внедрения ИКТ во все сферы общественной жизни заключается в том, что каждое цифровое устройство оказывает прямое воздействие на природную среду на протяжении всего жизненного цикла: начиная от добычи сырья, преобразования в электронные компоненты, заканчивая использованием и утилизацией. Негативное воздействие технологий на окружающую среду происходит уже на этапе производства электронных устройств, поскольку это ресурсоемкая и энергозатратная деятельность. Так, изготовление цифрового оборудования требует огромного количества невозобновляемых природных ресурсов, некоторые из которых крайне редки. ООН подсчитала, что для производства среднего компьютера и монитора требуется 240 кг ископаемого топлива, 22 кг химикатов и 1,5 тонны воды. Согласно исследованию Университета Организации Объединенных Наций 81% энергии, необходимой компьютеру, расходуется именно на этапе производства, то есть для создания компьютера требуется больше энергии, чем для его работы в течение всего срока службы. Извлечение ресурсов и превращение их в электронные компоненты являются первым источником негативного воздействия на окружающую среду, за которым следует второй - загрязнение окружающей среды в конце срока эксплуатации. Каждый год образуется примерно 50 миллионов тонн электронных отходов, эквивалентных по массе всем когда-либо построенным коммерческим самолетам, при этом только 20% официально перерабатываются. Если не будут предприниматься эффективные действия по решению данной проблемы, к 2050 году количество этих отходов увеличится в мире до 120 миллионов тонн в год. Правовое обеспечение сферы утилизации электронных отходов в РФ является фрагментарным: отсутствует официальное определение электронных отходов, законодательно не детализируется порядок их сбора и переработки <182>. В Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 января 2018 г. N 84-р, данному виду отходов также уделено незначительное внимание, хотя подчеркнуто, что данные отходы содержат значительные объемы токсичных материалов, но при этом разнообразные ценные компоненты, извлекаемые из отходов, которые могут быть использованы в качестве вторичных ресурсов. -------------------------------- <182> См. подробнее: Сухова Е.А. Проблемы правового обеспечения экологической безопасности при обращении с электронными отходами // Актуальные проблемы науки и практики: Гатчинские чтения - 2020: Сборник научных трудов по материалам VII Международной научно-практической конференции, Гатчина, 22 мая 2020 года. Гатчина: Государственный институт экономики, финансов, права и технологий, 2020. С. 104 - 108.
Несмотря на то что электронные отходы могут составлять лишь 2% потоков твердых отходов, при этом 70% из них являются опасными. Попадание в том или ином объеме данного вида непереработанных отходов на полигоны, свалки, в том числе несанкционированные, влечет накопление перечисленных вредных веществ в природной среде (атмосферном воздухе, почве, воде, пищевых ресурсах). Их вдыхание и усвоение иным образом, в свою очередь, оказывает негативное воздействие на жизнь и здоровье человека, что является нарастающей угрозой экологической безопасности. Россия критично отстает от развитых стран по уровню развития сбора и вторичной переработки электронных отходов: по всей стране в год утилизируется не более 25 тыс. тонн электротехнического и электронного оборудования <183>. Недостаточный уровень переработки объясняется следующими факторами: сложная производственная специфика (необходимость наличия специального высокоточного и высокотехнологичного оборудования, подготовленных специалистов), высокие затраты труда, разнородность утилизируемых элементов по классам опасности, размерам, уровню востребованности на рынке сбыта, а также отсутствие стабильного спроса на утилизируемые фракции, устойчивого потока отходов, инфраструктуры по сбору данных отходов <184>. Кроме того, проблема связана и с тем, что в России сбор всех твердых отходов в городах осуществляется преимущественно смешанным способом: отходы без предварительной сортировки собираются в контейнеры <185>. Это значительно снижает объемы извлечения вторичных ресурсов, в том числе ОЭЭО, для дальнейшей их переработки. -------------------------------- <183> Распоряжение Правительства РФ от 25.01.2018 N 84-р "Об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2018. N 6. Ст. 920. <184> Там же. <185> См.: Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2018 году". М.: Минприроды России; НПП "Кадастр", 2019. С. 270.
Разрозненные законодательные инициативы при отсутствии расставленных приоритетов государственной политики в данной сфере создают трудности в системном решении обозначенной проблемы. Например, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 июля 2017 г. N 1589-р "Об утверждении перечня видов отходов производства и потребления, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается" <186> с 2021 года вводится запрет на захоронение электронных отходов. Это, безусловно, важный шаг, призванный стимулировать развитие переработки электронного и электрического оборудования. Однако в условиях отсутствия централизованного сбора ОЭЭО, четких механизмов надзора и контроля за всеми стадиями обращения с данным видом отходов эффективность данного запрета может оказаться невелика. -------------------------------- <186> СЗ РФ. 2017. N 32. Ст. 5107.
Среди нормативных актов, касающихся ОЭЭО, можно отметить ГОСТ Р 55102-2012 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Руководство по безопасному сбору, хранению, транспортированию и разборке отработавшего электротехнического и электронного оборудования, за исключением ртутьсодержащих устройств и приборов", который предназначен для добровольного применения. В связи с этим утилизация электронных отходов в России - это пока инициатива, а не ответственность производителей. Ориентиром дальнейшего совершенствования правового механизма может стать существующая зарубежная практика, поскольку в общей сложности уже в 67 странах действует законодательство, касающееся электронных отходов и их утилизации <187>. Так, в США Национальным агентством по охране окружающей среды создан стандарт "Ответственная утилизация (R2)" и система сертификации e-Steewards, которые служат руководством для организаций, занимающихся переработкой электронного оборудования, позволяя минимизировать экологические угрозы, а также обеспечить безопасную утилизацию данных, которые могут содержаться в таких устройствах. В Евросоюзе принята Директива 2002/96/EC Европейского Парламента и Совета от 27 января 2003 года об утилизации электрического и электронного оборудования (WEEE), которой устанавливается ответственность производителя как один из способов стимулирования проектирования и производства электрического и электронного оборудования, в полной мере учитывающих возможную модернизацию и переработку. -------------------------------- <187> World Economic Forum. "A New Circular Vision for Electronics Time for a Global Reboot". Accessed Jan. 11, 2020.
Анализ правовых механизмов, применяемых в зарубежных странах, позволяет заключить, что успех решения проблемы обуславливается созданием стимулирующих инструментов для бизнеса и населения для реализации принципа раздельного сбора отходов, а также организации вывоза отсортированных ОЭЭО. Кроме того, положительного сдвига можно добиться, если ремонт, повторное использование и вторичная переработка электронного оборудования будут закладываться уже на стадии его проектирования. Таким образом, основной задачей в России в данной сфере должна стать конкретизация государственной политики и законодательства в сфере обращения с ОЭЭО. При этом основные нововведения должны быть направлены на правовое обеспечение повторного использования, переработки и других форм восстановления таких отходов. Начать необходимо с закрепления принципа расширенной ответственности производителей за весь жизненный цикл электронной продукции в качестве принципа государственной политики в области экологического развития, что аккумулирует подход к развитию так называемого циркулярного обращения с информационно-коммуникационными технологиями. Кроме того, требует изменений сама сфера разработки, применения и утилизации программных продуктов и электронных технологий с точки зрения ее соответствия целям охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности. В частности, одним из стратегических приоритетов государственной политики должен стать пересмотр подхода к продолжительности жизненного цикла цифровых технологий в связи со сложившейся тенденцией к ее постоянному сокращению. При формировании региональной экологической политики необходимо обязать субъектов РФ предусматривать размещение комплексов по сбору и переработке электрического и электронного оборудования. Отсутствие согласованного плана, целевых показателей, сроков вовлечения ОЭЭО в оборот также предопределяет необходимость разработки государственной программы, предусматривающей обеспечение полного цикла экологической утилизации электронных отходов.
